胡朝紅

【摘 要】 地方政府融資平臺是我國在城鎮(zhèn)化發(fā)展以及經(jīng)濟刺激政策下的“中國特色”，其誕生和發(fā)展具有一定的歷史性意義，但后期隨著債務風險的逐漸加大，危機和弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。結(jié)合博弈論，以數(shù)學模型模擬假設的方式，綜合各方策略博弈，分析地方政府融資平臺的有效性和風險性，探索新預算法實施后地方政府融資平臺的改革方向。

【關(guān)鍵詞】 地方政府融資平臺； 銀行貸款； 風險； 博弈模型

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）11-0077-03

一、地方政府融資平臺的誕生與發(fā)展

地方政府融資平臺，是具有中國特色的以公司形式出現(xiàn)的達到現(xiàn)行融資標準的公司，一定程度上具有“政企”合一或者說不分的模式。其誕生源于1994年國家分稅制度的改革，客觀上減少了地方政府的財政收入，依據(jù)修改前的《中華人民共和國預算法》第二十八條“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，地方政府不能參與市場融資，即地方政府不能市場化。

然而，地方政府需要大量的公共事務支出以及基礎建設支出，同時財政轉(zhuǎn)移、支付制度還存在缺陷，雖有預算法的制約，地方政府以組建城投公司的形式，以政府信用作為擔保來運行融資平臺進行融資、城建、經(jīng)營以及債務償還。地方政府融資平臺從微觀上看是一家具有資產(chǎn)也具有現(xiàn)金流的正常經(jīng)營的公司，一切經(jīng)營都符合法律規(guī)定，但從宏觀上看，其只是政府的“替身”，代替政府進行各種融資，達到地方政府市場化的目的。

地方政府融資平臺迅速發(fā)展起來是在2008年金融危機后，中央政府為了快速結(jié)束金融危機，出臺了刺激經(jīng)濟的“4萬億”計劃，隨后在中央政府的默許和鼓勵下，地方政府的融資平臺得以迅速發(fā)展，各地城投或城建公司紛紛從銀行舉債進行公共基礎設施建設。其中基建投資貸款余額在2009年高達6萬億元，以市縣融資平臺數(shù)量最多，而貸款本息償還多以政府信用來支持和擔保，同時中央和地方性銀行貸款最多也最高。

二、地方政府融資平臺的瓶頸以及“惡性”循環(huán)的弊端

地方政府融資平臺的主要瓶頸即舉債的問題，自2008年后，地方政府的舉債率年年遞增，許多地方的執(zhí)政者或多數(shù)官員以舉債的量大量小作為政績標準，償還不是以經(jīng)營為目的，而是以政府信用為代價，長期形成了債務越借越多，盲目亂建，盲目舉債，進入了借債的胡同。

自2008年后，中國房價持續(xù)飆升，房地產(chǎn)相關(guān)稅收成為地方政府財政的主要收入。以2009年為例，地方政府的土地出讓收入約占地方政府可用收入的20%，而以國有土地使用權(quán)為主導，其比例約占土地出讓收入的79.9%，占地方政府可用收入的16.3%，這已經(jīng)明顯說明了以房地產(chǎn)收入為代表的國有土地使用權(quán)出讓收入和其他相關(guān)稅收占地方政府可用收入的四分之一。地方政府過度依賴房地產(chǎn)等相關(guān)收入，持續(xù)性地賣地，大規(guī)模地興建房產(chǎn)，這使得地方政府進入了“賣地—還貸—貸款—建設—賣地”的怪圈。

三、地方政府融資平臺的各方博弈

（一）地方政府與中央政府財政博弈

就中央政府來說，自1994年分稅改革開始，逐步把地方政府收入集中到中央財政，再通過轉(zhuǎn)移支付的方式，滿足地方財政需要。4萬億財政刺激計劃以及地方政府30萬億投資計劃，一方面說明了中央政府需要收緊財政收入，地方性基建可申請中央財政撥款的方式；另一方面說明地方財政收入減少，地方政府的收支難以平衡。

從2008年開始，在中國地方財政法律不健全的客觀條件下，地方政府在預算法制約下融資渠道有限，同時又面臨我國城鎮(zhèn)化蓬勃發(fā)展的趨勢，地方政府以“替身”的方式成立了具有中國特色的“政企合一”的城投、城建公司，以地方政府的信用來進行支持、擔保，這樣在我國經(jīng)濟市場化的前提下，地方政府迅速進入市場化，并有效地大規(guī)模進行城建和基礎建設融資、貸款。中央政府為了挽回經(jīng)濟危機的局面，側(cè)面也對地方的基建進行了鼓勵，這樣的情況下，全國大到一級城市，小到縣城，都成立了地方政府融資平臺，從經(jīng)濟危機扭轉(zhuǎn)和經(jīng)濟復蘇的正面看，起初融資平臺的建立是有一定的促進意義，但從基建的規(guī)模以及房產(chǎn)相關(guān)的國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓來看，中央政府也將不斷向限制方向轉(zhuǎn)變，從一開始的限制到鼓勵，再到風險不斷出現(xiàn)后的制約轉(zhuǎn)變。

從地方財政和中央財政的博弈角度來看，中央財政當前和今后還會持續(xù)以收緊和集中方式處理，但轉(zhuǎn)移支付等政策和手段將會不斷完善。而地方財政靠政府融資平臺解決收支的辦法很難長期進行，從健康角度來看，必將向風險與收益平衡的局面發(fā)展。

（二）地方政府自身收支博弈

地方人民政府的財政收入除來源于各項稅收，別無其他。其中相當大部分財政收入還要劃歸國庫，即中央財政。這樣地方政府就面臨著龐大的公共支出以及基建支出困境。

為滿足收支需要或者說平衡收支，房地產(chǎn)相關(guān)稅收這一地方政府可以獨攬的“香芋”，自然受到地方政府的重視和拓展。同時為滿足國家和地方城鎮(zhèn)化的趨勢也需要資金，基礎建設要投資，房地產(chǎn)開發(fā)要投資，資金的來源自然成為地方政府的棘手問題。在這樣的形勢下，地方政府以地方融資平臺的模式進入市場，進行市場化運作，以房地產(chǎn)相關(guān)收入為主要收入，并和地方銀行以及國開行等金融機構(gòu)進行大規(guī)模的貸款融資，這樣一方面滿足了財政支出的需要，另一方面也滿足了城鎮(zhèn)化建設的需要，同時也不斷增加了地方財政收入，制造了一些“繁榮”的現(xiàn)象。

（三）地方政府融資平臺與銀行的博弈

地方政府融資平臺多以城投公司的形式出現(xiàn)，并加以地方政府的擔保和支持，給金融機構(gòu)的錯覺多是“有還款能力”。當?shù)胤秸M行重大項目建設時，一般申報中央獲審批后，往往國開行等中央銀行也予以貸款支持。一般性地方區(qū)域性基建，地方性銀行因與地方政府是唇齒關(guān)系，往往在地方政府出面擔保后，都能順利進行貸款。這樣就不斷地涌現(xiàn)大量的“正常貸款”，手續(xù)正常，地方政府也擔保了，而地方公共基建一般周期長，容易產(chǎn)生很多漏洞，銀行忽略了“按期還款”的時效性，只是片面追逐所謂的“績效”。這樣，當?shù)胤秸谫Y平臺與銀行博弈時，銀行多是以“綠色通道”暢行。

地方政府融資平臺因基建時間長，國有經(jīng)濟創(chuàng)利周期長，造成了多地政府融資平臺違約現(xiàn)象，并出現(xiàn)信貸資金有效利用率下降，與銀行的博弈中，銀行坐收利息，而本金往往需要3—4年方可收回。

（四）多方博弈模型的建立

博弈論多是對智能的理性決策者之間沖突與合作的數(shù)學模型的研究。博弈論模型的建立與分析是現(xiàn)代市場經(jīng)濟管理的重要分析工具。博弈分析，一般是對博弈各方的策略空間、效用函數(shù)、信息結(jié)構(gòu)等進行效用最大化追求分析，最終達到博弈的均衡結(jié)果。

當前，新的預算法已生效，地方政府融資平臺與多方的博弈進入最熱時期，如何解決地方融資平臺的效用最大化成為當前重要的問題。因此本文建立地方政府融資平臺與多方博弈的模型并進行分析，從數(shù)學模型角度科學分析地方城投債的去向。

1.地方政府融資平臺效用函數(shù)的構(gòu)建與分析

一般來說，在地方政府融資平臺關(guān)聯(lián)關(guān)系中，需要維持與中央財政、地方財政、房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機構(gòu)等的關(guān)系。地方政府融資平臺與它們存在著不同利害關(guān)系。當?shù)胤截斦跃o時，地方政府融資平臺往往要擴大融資渠道，與此同時，銀行風險將被忽略；其次，當?shù)胤秸谫Y平臺出現(xiàn)惡性循環(huán)、違約現(xiàn)象，即發(fā)生信貸風險時，銀行將會進行追債，這也加劇了地方財政的償還危機。

（1）建模的前提

博弈圈中各方對其對手的策略空間、支付函數(shù)及特點的了解程度。

根據(jù)“理性人假設”，博弈圈中的各方在客觀背景下，作出效用最優(yōu)的決策。

（2）模擬與假設

筆者假設如下：地方政府G（Government），地方政府融資平臺L（LGFV），銀行B（Bank）?，F(xiàn)L地方政府融資平臺經(jīng)地方政府G擔保和支持向銀行B申請一筆X萬元的貸款，進行當?shù)氐母咚俟方ㄔO，銀行的投資回報率為r。因為有了地方政府G的擔保和支持，銀行B認為地方政府融資平臺L有還款能力，并且銀行B也是當?shù)劂y行，與地方政府G關(guān)系密切，于是地方政府融資平臺以更低的利率i得到了這筆貸款。

根據(jù)地方政府G介于地方政府融資平臺L和銀行B之間的客觀條件，筆者作如下假設：

地方政府有守約和違約兩種行為，守約的概率為PG（0≤PG≤1），違約的概率為（1-PG）。于是，當PG=1時，地方政府非常守約，地方政府在高速公路修建完畢運營后3年，積極督促地方政府融資平臺進行償還本息。當PG=0時，地方政府完全違約，地方財政沒有支持地方政府融資平臺L的能力，只能進行拖欠，后任政府繼續(xù)償還。

地方政府融資平臺L有誠信和失信兩種行為，誠信的概率為（1-PL），失信的概率為PL（0≤PL≤1）。當PL=1時，地方政府融資平臺失信，地方政府融資平臺求助于地方政府也無濟于事。當PL=0時，地方政府融資平臺誠信，在地方政府的支持和地方財政的幫助下，按時償還銀行B的本息。

地方政府G作為支持和擔保方，存在著財政壓力。若地方政府融資平臺成功融資，地方財政將得收入BL。

地方政府G的支持和擔保成本為CL（財政資金擔保、國有土地支持、政府擔保等）。

地方政府融資平臺L成功從銀行B貸款后，到期還本付息，得到的收益為X（r-i），當?shù)胤秸谫Y平臺失信后，收益則為X（1+r），損失了其聲譽ML。

2.模型建立

根據(jù)上述各方博弈情景模擬以及假設的條件，于是博弈支付矩陣如表1所示。

令地方政府守約的效用為UG1，違約的效用為UG2，則有：

UG1=PL（-CL）+（1-PL）（BL-CL） （1）

UG2=PL+（1-PL）BL （2）

地方政府作為地方機關(guān)，具有一定的信用和權(quán)威性，其支持和擔保地方政府融資平臺時，當且僅當UG1>UG2時才會守約，于是，可以解得：

F-H>■ （3）

（3）式中，F(xiàn)為地方政府守約效用值，H為地方政府違約效用值。地方政府融資平臺失信的概率PL通過地方政府融資平臺L和銀行B之間的博弈求得。為了求PL，假設：（1）失信的地方政府融資平臺向地方政府劃撥一定收益款HL，獲得銀行貸款后得益X（1+r），因此損失聲譽為ML。地方政府融資平臺誠信后得益為X（r-i）。（2）地方政府融資平臺如果得不到貸款，機會損失則為X（r-i）。（3）銀行放貸給沒有按時還款的地方政府融資平臺，損失本息 X（1+i）；放貸給按時還本付息的地方政府融資平臺，收益則為Xi。（4）銀行如不發(fā)放貸款，機會損失是Xi。（5）銀行放貸的概率為PB，拒貸的概率為（1-PB）；地方政府融資平臺失信的概率為PL，誠信的概率為（1-PL）?？梢缘贸龅胤秸谫Y平臺L與銀行B之間的博弈支付矩陣如表2所示。

地方政府融資平臺的最大化效用函數(shù)為：

UL=F-H>■ （4）

上述模型可以這樣理解：銀行通過減少地方政府的支持和擔保底線，減少地方政府融資平臺對地方政府的支出，提高地方政府的違約責任以及守約的回報，可促使地方政府盡可能守約，嚴把基建的審批和貸款申請，從而保證銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量，控制或減少資金風險。

3.模型分析

（1）地方政府支持下的貸款成本性

正是因為有了地方政府在地方政府融資平臺貸款中的擔保和支持行為，銀行才很容易地進行放貸，雖然地方政府以地方政府融資平臺的形式進入市場，但其進入市場的成本太小，沒有真正做到經(jīng)營，承擔起風險與收益的平衡。這樣下去導致的結(jié)果是，銀行不怕貸款，也不怕不還款，因為有了政府擔保，造成了銀行資金不能有效利用，也給資金的利用和基建的重建帶來種種問題。

（2）地方政府融資平臺融資的不道德行為

在地方政府的支持下進行基建或公共服務建設的申請，債務監(jiān)督中缺乏第三方監(jiān)督，而銀行只是負責審批放貸和收貸，不對資金的使用進行監(jiān)督，這樣就容易造成資金申請過度、貪污基建資金、違規(guī)申報申貸的不道德行為出現(xiàn)。

四、地方政府融資平臺的改革

長期以來，地方政府融資平臺在地方政府的支持下，債務多是“自產(chǎn)自銷”，地方政府不能擅自發(fā)行“地方債券”，雖然地方政府有意向融入市場，也以“城投公司”的形式進入了市場，轟轟烈烈地進行了舉債行為，但持續(xù)增長的地方政府負債率不僅讓地方政府自身“頭痛”，也讓中央認識到了風險的蔓延，因此，加強地方政府債權(quán)債務立法和管理工作是當務之急。

于是在地方政府債臺高筑，債務不清晰，責權(quán)不明細，靠“賣地度日”以及房地產(chǎn)價格居高不下的情況下，2014年8月31日，《中華人民共和國預算法》首次修改終獲通過，于2015年1月1日起執(zhí)行。同時，在2014年10月2日，國務院辦公廳下達《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，這為進一步完善我國地方政府債務管理和融資機制及次年的預算法實施奠定了基礎。10月8日，國務院又發(fā)布了《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》，提出積極進行預決算公開，由此自2004年開始于全國的地方政府融資平臺即將結(jié)束，隨之而來的是我國將完善并形成地方政府融資體系。

有了新的預算法，那么地方政府融資平臺如何平衡各方博弈，穩(wěn)步退出歷史舞臺，其城投債如何化解，也是擺在地方政府和中央政府面前的問題。

筆者認為，首先，地方政府融資平臺既然以“城投公司”的模式進入了市場，就應該遵守市場約定，承擔起相應的商業(yè)盈利性業(yè)務，將經(jīng)營和債務結(jié)合，依靠市場機制來進行改制。其次，地方政府融資平臺也可以與社會資本聯(lián)合進行混合資本經(jīng)營，承擔起其應有的公益性事業(yè)。最后，那些沒有任何經(jīng)濟收益的事業(yè)，應由政府收回，納入政府的財政預算，脫離融資平臺。這樣才能真正達到有所經(jīng)營有所收益，無經(jīng)營不融資的結(jié)果。

結(jié) 論

地方政府融資平臺經(jīng)歷了近8年的發(fā)展，蔓延到全國各個市縣，龐大的債務和風險已經(jīng)深入到各個角落，但也應看到隨著我國城市化步伐的加大，融資有其必要性，下一階段，隨著新預算法的實施，我國地方政府債務管理法律的完善，地方政府融資平臺終將轉(zhuǎn)型，并與市場結(jié)合，合理發(fā)展，以促進城鎮(zhèn)化的加速建設?！?/p>

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