劉國雄

摘 要：我國生態(tài)公益林建設已步入改革與發(fā)展的關鍵時期，當前生態(tài)公益林面臨著生態(tài)功能等級不高，建設資金投入不足，地方配套補償難以落實等問題，如何解決生態(tài)公益林存在的問題，促進農(nóng)民增收，提升農(nóng)民對生態(tài)公益林管護的積極性，是目前需要解決的關鍵問題。該文結合興寧市林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，介紹了公益林的基本情況，分析了當前公益林發(fā)展存在的問題，并提出了相應的解決對策，以期為更好地促進公益林的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關鍵詞：公益林；存在問題；對策

中圖分類號 S727 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）10-128-02

興寧市位于廣東東北部興寧盆地，全市森林總面積為136 498.9hm2，其中林地面積占總面積的60.3%，森林覆蓋率達67%，建立了1個國家級森林公園，1個省級自然保護區(qū)，9個縣級森林公園，森林公園和自然保護區(qū)總面積超過28 000hm2。當今社會工業(yè)化發(fā)展迅速，環(huán)境惡化日趨嚴重，溫室效應、土壤退化、水資源不足和大氣污染等環(huán)境問題困擾著人類的發(fā)展。因此，發(fā)展公益林，發(fā)揮其生態(tài)效益顯得十分重要。農(nóng)民是生態(tài)公益林的管護者，對生態(tài)公益林的經(jīng)營應在不破壞原有生態(tài)平衡的基礎上，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟增收的雙贏局面。協(xié)調(diào)各種關系，增強林農(nóng)管護公益林的積極性，是當下急需研究解決的問題。

1 公益林的概念與分類

森林的主體可以區(qū)劃為公益林和商品林2個部分，具有改善和維護生態(tài)環(huán)境，保持生物多樣性，有利于生態(tài)平衡，滿足社會需求和可持續(xù)發(fā)展的功能，提供社會性、公益性產(chǎn)品或服務的森林、林地和林木的被定義為公益林。公益林的分類主要有以下幾種：按照保護等級的不同可將公益林劃分為一般公益林、重點公益林和特殊公益林；按照森林主導功能不同可劃分為特殊用途林和防護林。其中，防護林又可分為護路林、農(nóng)田牧場防護林、防風固沙林、水土保持林和水源涵養(yǎng)林；特殊用途林又可分為國防林、試驗林、名勝古跡和革命紀念林等。

2 生態(tài)公益林發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題

2.1 生態(tài)功能等級不高，建設資金投入不足 目前廣東省部分地區(qū)森林林分質量不高，林種結構、樹種結構存在一定問題，森林生態(tài)功能得不到很好地發(fā)揮。闊葉林少、針葉林純林多、混交林少、林分郁閉度低是全省生態(tài)公益林生態(tài)功能等級偏低的主要表現(xiàn)。興寧市地表水資源不足，水源涵養(yǎng)林的林分等級偏低，生態(tài)功能較差。盡管廣東省已經(jīng)提出對公益林生態(tài)效益進行補償，但是補償費與建設費不同，補償只能維持生態(tài)公益林的原有等級。生態(tài)公益林的經(jīng)營者為當?shù)剞r(nóng)民，多數(shù)沒有其他經(jīng)濟收入，常年靠山吃山靠水吃水，如果得不到合理的補償，將對農(nóng)民積極性造成極大的打擊。近10a來，國家林業(yè)的投資額度在逐年遞增，但是林業(yè)投資占全國總投資的比重卻逐年遞減。

2.2 林業(yè)基層部門技術裝備落后，信息管理水平偏低 當今科技發(fā)展十分迅速，但是基層林業(yè)部門的技術裝備相對落后，雖有電腦較為普及，但其他技術裝備水平明顯偏低，如一些偏遠山區(qū)仍采用目測勾繪地形圖、手工作業(yè)設計圖和方格紙計算面積。由于基層沒有裝備GPS，很難準確定位生態(tài)公益林與商品林的邊界，經(jīng)常會因為位置界線出錯，導致生態(tài)公益林被采伐。全省大部分地區(qū)仍然使用多年前的生態(tài)公益林各項數(shù)據(jù)管理公益林，只有少部分經(jīng)濟較發(fā)達的市縣建立了系統(tǒng)的地理信息來進行森林資源管理?，F(xiàn)存的生態(tài)公益林管理信息系統(tǒng)沒有很好地開發(fā)資金補償管理功能，一些數(shù)據(jù)檔案得不到及時的更新，導致有些生態(tài)公益林已經(jīng)被征占用或調(diào)整，但年底才將數(shù)據(jù)更新入庫。目前的林業(yè)管理信息化水平與時代要求的生態(tài)公益林差距較大，急需引進先進的信息化管理系統(tǒng)。

2.3 生態(tài)公益林內(nèi)存在非林地 森林資源調(diào)查時，由于各種原因導致生態(tài)公益林內(nèi)存在一些非林地，將少量的農(nóng)用地、建設用地、水域等非林地劃入了生態(tài)公益林中。有些地區(qū)征占林地后沒有及時辦理調(diào)整手續(xù)和數(shù)據(jù)更新，也在一定程度上造成了生態(tài)公益林內(nèi)存在非林地。由于當前林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢和農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)，導致一些林間空地、溝塘等地被短期經(jīng)濟作物占領，片面追求暫時的經(jīng)濟利益，致使一些重點生態(tài)公益林區(qū)遭到破壞，出現(xiàn)斷空等現(xiàn)象，極大地影響了生態(tài)效益的發(fā)揮。

2.4 公益林管控和農(nóng)民經(jīng)濟效益相矛盾 公益林應當以發(fā)揮公益效益和生態(tài)效益為主。對于特殊保護的公益林必須禁止采伐，即使是非重點保護公益林也要限制采伐，這就免不了導致林農(nóng)收益的降低，因此應對經(jīng)營者進行合理的補償。林農(nóng)往往比較喜歡進行橫向比較，經(jīng)營商品林或外出打工掙錢更多，經(jīng)營公益林收入太少。統(tǒng)一的補償措施，導致一些經(jīng)營者感到不滿意，因此在公益林管控方面出現(xiàn)懈怠、抵觸等不良情緒，甚至有的地方出現(xiàn)偷砍亂伐的現(xiàn)象，這對公益林管護造成嚴重的影響。鼓勵政策和補償措施不到位，導致農(nóng)民出現(xiàn)抵觸情緒，對公益林的建設和管控造成極大的副作用。

3 生態(tài)公益林建設與發(fā)展對策

3.1 加大林業(yè)財政的投入 林業(yè)是一項社會公益事業(yè)，起著維護自然生態(tài)平衡、降低自然災害、美化人類生存環(huán)境等歷史作用，而具有非盈利性、非競爭性的生態(tài)公益林體系理應得到公共財政的重點支持。因此，應該將建設生態(tài)公益林體系和維護林業(yè)事業(yè)正常運作納入公共財政預算，并確保投入的足額到位。此外，還應以加強投入和建立公共財政體制為契機，積極推進林業(yè)的稅費改革，嚴格規(guī)范稅收征管，減輕林農(nóng)稅費負擔，進一步激發(fā)林農(nóng)對發(fā)展生態(tài)公益林積極性。

3.2 加強生態(tài)公益林管理及培育力度 生態(tài)公益林的良好發(fā)展離不開科學的林業(yè)管理。興寧市在2013年制定了《興寧市森林碳匯重點生態(tài)工程建設項目實施方案》，方案中明確了林業(yè)資源的管護辦法和林業(yè)建設的具體方案。將生態(tài)區(qū)位不太重要的生態(tài)公益林調(diào)整為商品林，把質量較好、權屬明確、位于重要生態(tài)區(qū)的商品林調(diào)整為生態(tài)公益林，保證生態(tài)公益林面積不會減少。這樣即有助于保證生態(tài)公益林的穩(wěn)定，又可以減輕管護人員的壓力。同時加強封山育林的力度，盡量避免外界對樹木生長的干擾和破壞；對于那些位于重要生態(tài)區(qū)、土壤條件適合林木生長的無林地或工業(yè)地應進行人工造林，通過進行人工種植或林分改造，提高林分質量。人工種植及林分改造應保證造林成活率，必要時對撫育經(jīng)費作適當提高。

3.3 加大生態(tài)公益林的效益補償 應根據(jù)森林的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)狀況和質量綜合評價確定合理的補償標準。廣東省當前沒有區(qū)分生態(tài)公益林的權屬、區(qū)位、森林質量，而是執(zhí)行統(tǒng)一的補償標準，導致各地區(qū)對生態(tài)公益林管護的積極性下降。在市場經(jīng)濟條件下，利益就是驅動力，是動力、活力的來源，只有收益增多才能調(diào)動林農(nóng)的積極性。因此，激勵機制的引進成為推進生態(tài)公益林效益補償?shù)年P鍵。全球森林生態(tài)效益補償標準并不統(tǒng)一，較為靈活，國外的補償標準更有利于激發(fā)生態(tài)公益林經(jīng)營者的積極性和主觀能動性。針對廣東省目前的情況，應大力實施分類補償政策，即根據(jù)當?shù)氐纳鷳B(tài)公益林生長狀況、森林面積大小等確定合理的補償標準，科學地建立森林生態(tài)價值核算體系，對森林質量好、管護工作到位的生態(tài)公益林應給予較高的補償。

3.4 提高公益林的經(jīng)濟效益 提升農(nóng)民對生態(tài)公益林管護的積極性，促進農(nóng)民的增收，就要充分發(fā)揮公益林的經(jīng)濟效益。生態(tài)公益林雖然不能隨意砍伐，但應該充分利用林下豐富的土地資源，合理利用林下資源將會給林農(nóng)帶來豐厚的經(jīng)濟收入。一是根據(jù)當?shù)赝寥篮蜌夂蛱卣鹘Y合林間實際情況，選擇種植適當?shù)慕?jīng)濟作物，比如多年生藥材等。發(fā)展農(nóng)村綠色旅游，也可以極大的緩解生態(tài)林管護和林農(nóng)經(jīng)濟收入低的矛盾，如許多著名的森林公園，游客絡繹不絕，經(jīng)濟收益也相當可觀，即使沒有著名景點，搞好農(nóng)家樂也大有前途。據(jù)統(tǒng)計，2013年興寧市林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值超過16.8億元，預計到2016年全市林業(yè)總產(chǎn)值（包括林業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)）超過23億元，通過林業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟得到了快速發(fā)展。

4 結語

公益林的生態(tài)效益和農(nóng)村經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，提高林農(nóng)對生態(tài)公益林管護的積極性，促進公益林的健康發(fā)展是擺在林農(nóng)面前的重要課題。在生態(tài)環(huán)境日益惡化的今天，人們對森林的利用也不僅僅是木材等林產(chǎn)品，而是更注重環(huán)境保護，災害防止，美化和保健等功能。因此，目前各地要求加強森林生態(tài)效益的呼聲越來越高，發(fā)展公益林已成為21世紀森林利用的主要內(nèi)容。

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