侯巖?李俊英

核心觀點：財稅體制改革事關(guān)內(nèi)蒙古改革發(fā)展大局。當前，內(nèi)蒙古財稅體制存在著預(yù)算體系不完整、地方稅體系不健全、財力與事權(quán)不匹配等問題，從政策層面來講，建議從建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、完善內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護稅收制度、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度等多個方面入手，全面深化內(nèi)蒙古財稅體制改革。

近年來，內(nèi)蒙古財政收入規(guī)模不斷擴大，全區(qū)地方財政總收入從1994年的68億元到2013年的2659.94億元，增長了近39倍，綜合經(jīng)濟實力進一步增強。但是，當前內(nèi)蒙古正處于經(jīng)濟增長由高速向中高速轉(zhuǎn)換、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵時期，現(xiàn)行財稅體制在推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成統(tǒng)一市場、促進社會公平、保護生態(tài)環(huán)境等方面的作用亟待提升。財稅體制改革事關(guān)內(nèi)蒙古改革發(fā)展大局，只有財稅體制改革取得根本性突破，才能為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和“兩個一百年”奮斗目標提供政策導(dǎo)向、物質(zhì)基礎(chǔ)和財稅制度保障。為此，我們要深入貫徹黨的十八屆三中、十八屆四中全會以及習(xí)近平總書記系列重要講話和考察內(nèi)蒙古時重要講話精神，深入落實自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，統(tǒng)一思想、凝聚力量，積極穩(wěn)妥推進財稅體制改革，扎扎實實做好財政各項工作，為促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展作出新的貢獻。

一、內(nèi)蒙古財稅體制存在的主要問題

（一）四大預(yù)算體系不完整、透明度低、約束力弱。2013年內(nèi)蒙古除公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算按規(guī)定編制并報經(jīng)人大批準外，國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算雖然也進行了編制，但未報經(jīng)人大審查批準。其中，國有資本經(jīng)營預(yù)算草案編制不完整，財政部門掌握的71戶國有獨資、控股、參股企業(yè)中，編入預(yù)算草案的只有23戶。雖然財政專戶資金逐年減少，但仍有大量財政資金游離于政府預(yù)算管理之外，財政資金使用統(tǒng)籌效率低，影響了財政資金的使用效率。部分專項資金預(yù)算未細化、代編預(yù)算現(xiàn)象仍然比較明顯。預(yù)算資金撥付不及時，預(yù)算執(zhí)行進度慢，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金過多。盟市預(yù)算管理意識不強，收入不納入預(yù)算管理、支出不按預(yù)算花錢現(xiàn)象還比較突出。隨著新《預(yù)算法》的頒布，績效預(yù)算管理會在“建立透明預(yù)算制度、完善政府預(yù)算體系、改進年度預(yù)算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理和全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”等方面進行完善，預(yù)算績效管理將貫穿于改革的全過程。

（二）地方稅體系不健全，資源開發(fā)和環(huán)境保護稅收入不足。地方稅稅源分散，收入規(guī)模小，管理權(quán)限少，征管難度大，缺乏主體稅種。內(nèi)蒙古是資源大區(qū)，在資源環(huán)境約束日益趨緊形勢下，要進一步建立健全反映要素稀缺、供求關(guān)系、環(huán)境損害程度的環(huán)境稅制度。地方稅收入占地方財政收入的比例持續(xù)下降，地方稅財政功能日趨弱化，缺乏長期穩(wěn)定的主體稅種。各盟市地方稅收分布極不均衡，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多過濫，稅收法治化程度亟待提高。

（三）財力與事權(quán)不匹配，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度仍未建立。1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。但由于各方面配套改革制約等多種因素影響，中央地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度建設(shè)一直沒有深入展開，特別是自治區(qū)以下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度尚未建立。目前，我國尚沒有一部統(tǒng)一的、完整的界定政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的法律法規(guī)。政府間事權(quán)劃分沒有明確細化，導(dǎo)致事權(quán)和財權(quán)不匹配，地方債務(wù)不斷膨脹，自治區(qū)以下各級政府事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范，自治區(qū)與盟（市）旗（縣）政府間事權(quán)錯位現(xiàn)象嚴重。

（四）投融資運作制度不規(guī)范，債務(wù)管理和防控風(fēng)險能力比較薄弱。內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟總體上還不發(fā)達，部分盟市、旗縣主要依靠轉(zhuǎn)移支付過日子，財政處在勉強“保工資、保運轉(zhuǎn)”的狀態(tài)，只能通過舉債來搞建設(shè)和辦事業(yè)。隨著財政投融資需求的高速增長，內(nèi)蒙古地方性債務(wù)數(shù)量激增，大部分盟市債務(wù)超越警戒線，融資平臺不良貸款額度較高，特別是近兩年進入償債高峰期，逾期債務(wù)加上當年應(yīng)償還債務(wù)，加大了地方財政支出壓力，也增大了財政風(fēng)險。

（五）轉(zhuǎn)移支付制度未充分體現(xiàn)民族地區(qū)特殊需求。內(nèi)蒙古面臨投資環(huán)境差和交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施落后等不利條件，縱向轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)馁Y金少，稅收返還沒有體現(xiàn)對生態(tài)補償因素的重視。內(nèi)蒙古縣級財政支出占自治區(qū)全部財政支出的比重始終沒有達到中央財政考核各地上年縣級基本財力保障狀況要求的60%，縣鄉(xiāng)財政支出占比始終在60%左右徘徊，旗縣財政支出占內(nèi)蒙古自治區(qū)全部財政支出的比重更低，不到50%，并且還在小幅下降。

（六）完善以民生為本的社會保障制度任重道遠。從目前內(nèi)蒙古已經(jīng)建立的社會保障制度來看，養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度等保障項目基本覆蓋了城鄉(xiāng)居民，然而城鄉(xiāng)居民在享受不同制度提供的服務(wù)上差異明顯，表現(xiàn)在制度的覆蓋人群、繳費標準、待遇標準等很多方面。同全國其他省市相比，內(nèi)蒙古社會保險待遇水平偏低，各盟市之間社會保險待遇水平差別較大，社會保險統(tǒng)籌層次較低，資金難以實現(xiàn)調(diào)劑，并且社會救助體系還有待完善。

二、全面深化內(nèi)蒙古財稅體制改革的政策建議

（一）加強預(yù)算管理，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，把政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。全面清理整頓財政專戶，逐步將非稅收入全部納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理，健全預(yù)算管理體系，完善預(yù)算編制方法，實現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標準在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。建立中長期預(yù)算和滾動預(yù)算，強化中長期預(yù)算對年度預(yù)算的約束。改進年度預(yù)算控制方式，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制，根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機制。建立健全非稅收入專項管理制度體系，加快建立健全國有資源（資產(chǎn)）有償使用制度，完善彩票公益金籌集和分配政策等。逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù)。要求將財政預(yù)決算逐步公開到支出功能分類的項級科目，完善部門定員定額管理，部門預(yù)決算編制必須公開透明，加大“三公”經(jīng)費公開力度，從嚴控制“三公”經(jīng)費。

（二）完善內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護稅收制度，健全地方稅體系。以中央稅權(quán)為主導(dǎo)，依據(jù)《民族區(qū)域自治法》賦予內(nèi)蒙古適當?shù)亩愂樟⒎?quán)，制定并實施對煤炭資源深加工項目特殊稅收政策，完善內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護稅收制度。盡可能消除總部經(jīng)濟發(fā)展模式下稅收流失問題，爭取稅收權(quán)益，合理利用差別化稅收產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展能源型優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。加快內(nèi)蒙古資源稅費改革，分步實施內(nèi)蒙古環(huán)境保護費改稅，充分發(fā)揮現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的靈活調(diào)節(jié)作用，促進稅收制度與生態(tài)補償機制協(xié)調(diào)發(fā)展?？茖W(xué)、合理地設(shè)置內(nèi)蒙古地方稅種，明確地方企業(yè)所得稅和資源稅為內(nèi)蒙古自治區(qū)本級地方主體稅種，將房地產(chǎn)稅和城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅作為內(nèi)蒙古縣（旗）鄉(xiāng)財政主體稅種。

（三）建立內(nèi)蒙古事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。積極構(gòu)建有利于民族地區(qū)發(fā)展的事權(quán)劃分原則，即法治原則、共同繁榮原則和公共服務(wù)均等化原則。中央可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式，合理劃分中央與地方的事權(quán)，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，理順中央與地方收入劃分，堅持事權(quán)法定，制定與財政自治權(quán)相配套的法律法規(guī)，試點區(qū)以下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度，推行擴權(quán)強縣改革，合理界定旗縣級政府的事權(quán)與財力。

（四）完善內(nèi)蒙古地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度。建立全國性的高層次立法，對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付需要用高層法律作保障，保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。必須將轉(zhuǎn)移支付審批程序、檢查監(jiān)督和操作規(guī)則等事項納入法治化軌道。對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付要體現(xiàn)出廣泛性和靈活性，注重對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督和責(zé)任追究機制的建構(gòu)。充分考慮民族地區(qū)的特殊性，探索國家政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的改革之路，對內(nèi)蒙古地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付進行合理傾斜，根據(jù)現(xiàn)有財政能力，確定階段性目標，動態(tài)調(diào)整。逐步取消稅收返還，加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，歸并專項轉(zhuǎn)移支付并加強監(jiān)督，建立以縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。建立和完善自治區(qū)對盟市旗縣的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度， 逐步加大基層財權(quán)的建設(shè)。規(guī)范自治區(qū)與各盟市的收支劃分，敦促盟市財政調(diào)整對其管轄的旗縣的財政管理體制，積極向下轉(zhuǎn)移財力。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督力度，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革。

（五）加強內(nèi)蒙古地方債管理，完善財政投融資體制?？茖W(xué)界定財政投融資范圍，明確政府責(zé)任，建立健全地方政府財政投融資制度，使地方財政部門逐步成為地方政府融資的總樞紐，突出財政部門的管理作用。對投融資規(guī)模進行限額管理，制定財政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度，并將融資債務(wù)分類納入預(yù)算管理。另外，推行“項目招標采購制”和“財政報賬制”，并建立財政投融資績效評價體系，以提高資金的使用效率。考慮到內(nèi)蒙古作為生態(tài)主體功能區(qū)的需要，應(yīng)完善草原生態(tài)市場化投融資機制，建立國家、地方、社會和個人的多元化投融資體系。創(chuàng)新財政投融資機制，根據(jù)內(nèi)蒙古社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，拓寬財政融資渠道，增加融資手段，有效拉動民間投資，滿足政府投資對資金的需求。建立健全財政投融資風(fēng)險防范機制，加強地方政府性債務(wù)管理，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，完善財政投融資管理的相關(guān)法律法規(guī)體系。

（六）完善社會保障制度，推進城鄉(xiāng)一體化進程。推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，大力推進農(nóng)村牧區(qū)社會保險制度的建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善城鄉(xiāng)社會保障制度。通過完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，提高制度的保障力，鞏固新農(nóng)合的發(fā)展成果，減輕農(nóng)牧民經(jīng)濟負擔(dān)，擴大農(nóng)村低保覆蓋范圍，提高農(nóng)村低保待遇水平并惠及更多貧困農(nóng)牧民。加快城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)，加快城鄉(xiāng)社會福利體系建設(shè)，強化社會保障基金的管理與監(jiān)督。加強保障性住房建設(shè)，盡快通過“租補分離、分類補貼”的方式，推動廉租住房、經(jīng)濟適用房、限價商品房向公共租賃住房并軌；同時，要及時做好統(tǒng)一廉租房、公租房的資金管理、稅費減免等相關(guān)政策的銜接。

（作者單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)）

責(zé)任編輯：劉 佳