文/張思雁

我國(guó)校車安全管理研究述評(píng)

文/張思雁

近幾年我國(guó)部分學(xué)者就校車安全問題展開了研究，取得一些研究成果。文章結(jié)合我國(guó)已出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)文件，對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)目前研究存在深度不夠、內(nèi)容局限、對(duì)象單一、應(yīng)然的理論研究多于實(shí)然的觀察研究等不足。認(rèn)為宏觀與微觀層面的法規(guī)制度研究依然緊迫，并需加強(qiáng)宣傳;各級(jí)政府需加大對(duì)校車重視、監(jiān)管力度和財(cái)政投入;側(cè)重家長(zhǎng)、學(xué)生和校車駕駛?cè)说刃＼嚢踩?zé)任主體的研究和基于幼兒園內(nèi)部管理的研究有待加強(qiáng)。

校車;校車安全;安全管理

近幾年，我國(guó)各地校車安全事故頻發(fā)，呈“數(shù)量愈發(fā)增多，頻率日趨加大，程度愈加嚴(yán)重”①之勢(shì)，校車安全問題引起社會(huì)各界重視和研究興趣。在心痛、氣憤、震撼之余，不得不問:為何校車事故總會(huì)隔三差五發(fā)生?我國(guó)校車安全管理有何問題?法規(guī)制度及監(jiān)管執(zhí)行如何?如何管理校車才能確保孩子生命安全?以此為背景，筆者對(duì)我國(guó)現(xiàn)有校車安全研究成果進(jìn)行歸納梳理，期望能為研究者進(jìn)一步尋求上述問題的答案提供一些有益視角。本文從研究概況、研究、思考與啟示三部分展開闡述。

一、研究概況

(一)從研究成果數(shù)量看研究趨勢(shì)。筆者在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)、萬(wàn)方期刊數(shù)據(jù)庫(kù)中先后輸入主題詞“校車安全”“校車安全管理”“校車安全管理制度”，不限文獻(xiàn)發(fā)表時(shí)間，檢索結(jié)果如下。

表1 關(guān)于校車安全研究的期刊成果數(shù)

表1可見，校車安全問題是我國(guó)研究領(lǐng)域的新課題，近幾年才興起且近兩年急劇增多，尤其是2011年11月甘肅特大校車事故之后的2012年，相關(guān)研究呈井噴火熱之勢(shì);2011年之前的研究甚少;關(guān)乎“制度”的研究不多。

(二)從發(fā)表期刊名稱看關(guān)注領(lǐng)域。從文獻(xiàn)所發(fā)表的期刊名稱看，有《中國(guó)公共安全》、《中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)》、《道路交通與安全》、《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》、《法制與經(jīng)濟(jì)》、《理論導(dǎo)刊》、《廣西社會(huì)科學(xué)》、《教學(xué)與管理》、《中小學(xué)管理》、《學(xué)前教育研究》等，可見校車安全問題已成為教育、交通、法律、公共、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域都關(guān)注的公眾話題。

(三)從研究?jī)?nèi)容看研究視角與方法。不同身份的研究者采取了不同視角與方法，有的從法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、政策制定、兒童福利等角度對(duì)校車安全問題的成因進(jìn)行了分析，并提出相應(yīng)對(duì)策;有的通過調(diào)查研究、案例分析或比較國(guó)外做法，獲得對(duì)我國(guó)校車安全管理的啟示。

(四)從研究者身份看研究主體。從所閱讀的四十余篇核心期刊論文來(lái)看，研究人員以高校教師為主，多數(shù)來(lái)自各高校的教育科學(xué)學(xué)院，多為碩士及以上學(xué)歷;少數(shù)來(lái)自省、市教科院;鮮有來(lái)自中小學(xué)和幼兒園等與校車緊密相關(guān)的一線機(jī)構(gòu)的研究者。

二、研究的主要內(nèi)容與觀點(diǎn)

多數(shù)研究分析了我國(guó)校車安全管理中存在的問題，有的借鑒了國(guó)外成熟的校車安全管理經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)對(duì)策。從校車安全的現(xiàn)狀看，主要提到我國(guó)關(guān)于校車的立法不足、制度缺失、監(jiān)管不力、校車亂象等問題;從對(duì)策看，無(wú)外乎加強(qiáng)立法與制度建設(shè)、理清管理責(zé)任、加大政府投入、規(guī)范校車標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式等。本文即從校車安全的制度建設(shè)、責(zé)任主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)成本、管理經(jīng)驗(yàn)等方面對(duì)現(xiàn)有研究?jī)?nèi)容與觀點(diǎn)進(jìn)行分類歸納與梳理。

(一)關(guān)注校車安全法規(guī)制度，基于政策學(xué)、立法角度的研究。我國(guó)的校車安全法規(guī)制度寥寥無(wú)幾，學(xué)者們最熱門關(guān)注的是2012年4月出臺(tái)并實(shí)施的《校車安全管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，對(duì)此有理性剖析。丁芝華在呼吁發(fā)展我國(guó)校車市場(chǎng)的關(guān)鍵路徑是立法先行、校車準(zhǔn)入制度等關(guān)鍵問題，滕燕認(rèn)為從法律規(guī)制的視角來(lái)看，校車安全的確存在諸多的缺漏，并認(rèn)為校車安全是涉及城市規(guī)劃、教育、政府財(cái)政能力、道路交通安全等多領(lǐng)域的復(fù)雜問題，需要規(guī)范協(xié)調(diào)一致、配套完善的法律體系，進(jìn)行社會(huì)綜合治理。筆者認(rèn)為，我國(guó)關(guān)于校車安全的立法建制盡管已經(jīng)起步，但還處在非常不成熟階段，法規(guī)文件有盲點(diǎn)、法律概念有漏洞、規(guī)章制度不完善的問題，需要政府加強(qiáng)立法。

(二)關(guān)注校車安全管理責(zé)任主體，基于管理職責(zé)劃分的研究。蔡迎旗、李光霞的研究對(duì)美國(guó)校車安全管理的責(zé)任主體進(jìn)行了介紹，美國(guó)校車的責(zé)任主體分三層——聯(lián)邦政府、州政府、地方學(xué)區(qū)，在層級(jí)管理中各級(jí)政府權(quán)責(zé)分明;此外，非政府組織在校車管理中發(fā)揮重要的協(xié)助作用，如全國(guó)學(xué)生交通聯(lián)合會(huì)、美國(guó)校車協(xié)會(huì)等組織能有效宣傳并提出保障校車安全的舉措。相比之下，我國(guó)校車安全管理的主體是模糊不清、不夠明確的。肖寶華、蘭僑成的研究認(rèn)為校車事故涉及學(xué)校、學(xué)生、校車公司、第三方等多個(gè)主體，分析校車事故中的學(xué)校責(zé)任，必須在明確多個(gè)主體之間的法律關(guān)系基礎(chǔ)上，結(jié)合事故發(fā)生時(shí)的情形進(jìn)行判斷。

(三)關(guān)注校車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，基于技術(shù)達(dá)標(biāo)的研究。一些學(xué)者對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的校車標(biāo)準(zhǔn)作了介紹。加拿大的校車被譽(yù)為“世界第一安全校車”，設(shè)計(jì)科學(xué)，校車事故死亡率為零;美國(guó)校車可謂“武裝到牙齒”，有“客車的設(shè)施、卡車的骨架”之稱，校車的安全系數(shù)是家庭轎車和公共汽車的40倍;美國(guó)交通部近年來(lái)頒布了36項(xiàng)用于校車的安全標(biāo)準(zhǔn)，包括校車車體結(jié)構(gòu)、防傾覆保護(hù)、制動(dòng)裝置等，校車必須由專業(yè)廠商制造。胡芳芳以6－13歲年齡段兒童為目標(biāo)展開小學(xué)生安全技術(shù)條件及標(biāo)準(zhǔn)制定的研究，她的研究考慮到了小學(xué)生乘員的特殊性，這點(diǎn)大多學(xué)者未曾提及，啟示相關(guān)研究人員還可從3—6歲幼兒乘員的特殊性出發(fā)，為研制幼兒專用校車提供科學(xué)依據(jù)。丁芝華的研究中提到“2010年我國(guó)建立專用校車準(zhǔn)入制度后，雖然市場(chǎng)上有了專用校車(僅小學(xué)生專用校車)，但由于費(fèi)用問題無(wú)法得到妥善解決，專用校車的應(yīng)用一直存在較大困難，校車國(guó)標(biāo)甚至一度成為空文”②筆者認(rèn)為，目前我國(guó)行在路上的校車五花八門、極不規(guī)范，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)成了名義上的擺設(shè)或心理安慰，客觀事實(shí)成了無(wú)奈或理所當(dāng)然的借口，應(yīng)然與實(shí)然相隔甚遠(yuǎn)。

(四)關(guān)注校車運(yùn)營(yíng)成本，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角開展的研究。校車的投入和運(yùn)營(yíng)需要成本，據(jù)人民網(wǎng)2011年11月29日?qǐng)?bào)道:“教育部……表示，財(cái)政投入不足是開展校車工作的一個(gè)很重要的問題。如果在全國(guó)范圍內(nèi)的學(xué)前和義務(wù)教育階段購(gòu)買校車，政府需要投入3000億的預(yù)算，且一年的運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用為1500億，最后的結(jié)論認(rèn)為，4500億的政府買單費(fèi)用太大?！雹圩Ｐ?、陳小真認(rèn)為“撤點(diǎn)并?！闭{(diào)整增加了學(xué)生交通成本，“校車成本既有政府層級(jí)間的縱向轉(zhuǎn)嫁，也有不同主體間的橫向轉(zhuǎn)嫁，校車像是‘包袱’被到處轉(zhuǎn)拋，最后拋到追求短期和局部利益行為的自行運(yùn)營(yíng)者處，使得它的命運(yùn)必然逃不過‘公地悲劇’?！雹芸梢姡甙旱倪\(yùn)營(yíng)成本成為校車規(guī)范的一大阻礙，政府不能甩“包袱”，應(yīng)保障應(yīng)有的財(cái)政投入，并努力探尋合適的運(yùn)營(yíng)模式。

(五)關(guān)注校車安全管理經(jīng)驗(yàn)，采用中外比較法的研究。蔡迎旗分析了美國(guó)在保障幼兒安全方面的豐富管理經(jīng)驗(yàn)，如注重培養(yǎng)幼兒的安全意識(shí)與能力、科學(xué)設(shè)計(jì)建筑并定期進(jìn)行安檢、購(gòu)置特制校車并統(tǒng)一安排幼兒接送活動(dòng)、采取嚴(yán)格的來(lái)訪及觀摩制度、妥善安排幼兒在校的一日活動(dòng)、發(fā)動(dòng)家長(zhǎng)和社會(huì)工作人員廣泛參與等。代玉慧介紹了美日兩國(guó)校車在外觀設(shè)計(jì)、安全標(biāo)準(zhǔn)、司機(jī)選拔及費(fèi)用管理等方面的先進(jìn)做法，提供了我國(guó)校車發(fā)展一些有價(jià)值的參考建議，如通過立法規(guī)范校車的安全運(yùn)行、制定校車生產(chǎn)的安全標(biāo)準(zhǔn)、多方籌措解決校車資金難題、政府及社會(huì)要樹立校車安全意識(shí)。

(六)關(guān)注幼兒園這一特殊機(jī)構(gòu)的研究。在諸多國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于校車安全的研究中，僅找到為數(shù)不多的六篇是指向幼兒園的。劉智威等的研究中提到“幼兒的身心發(fā)展特點(diǎn)”，盡管該特點(diǎn)的歸納僅借鑒的幾句話，但已難能可貴，這是若干學(xué)者中唯一把幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)與校車安全聯(lián)系在一起的。羅慧芳是研究者當(dāng)中唯一來(lái)自幼兒園的研究者，相對(duì)來(lái)說，她所提的流程制定、制度完善、隱患排查是基于幼兒園角度所提，盡管沒有高深的理論和詳盡的闡述，但這種思路很切合幼兒園管理的實(shí)際需要。

此外，教育部人事司、基礎(chǔ)教育司、師范教育司曾聯(lián)手規(guī)劃指導(dǎo)、組織編寫了《校園安全》《學(xué)校安全工作》分別作為全國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)“十一五”專題培訓(xùn)系列教材、中小學(xué)班主任培訓(xùn)用書，其中均收錄了一些專家關(guān)于安全的專題講座和部分中小學(xué)關(guān)于安全的案例分析和教師的交流發(fā)言材料，提出了一些注意事項(xiàng)。培訓(xùn)、交流均將范圍局限在中小學(xué)范疇，而極少提及學(xué)前教育領(lǐng)域。

三、思考與啟示

總的來(lái)說，我國(guó)校車安全管理的研究尚處于探索階段，雖取得一些成果，但與國(guó)外相關(guān)研究相比還存在很大差距。在研究深度上，基本還抱著學(xué)習(xí)和借鑒的態(tài)度去引進(jìn)一些國(guó)外的研究成果;在研究?jī)?nèi)容上，局限在對(duì)校車事故發(fā)生的宏觀原因分析和大方向的對(duì)策探討;在研究對(duì)象上，關(guān)注義務(wù)教育階段較多，對(duì)學(xué)前教育關(guān)注不夠;在研究方法上，橫向比較的理論研究多、縱向連續(xù)的跟蹤性實(shí)證研究少，表明許多理論研究還處于“應(yīng)然”狀態(tài)，缺少“實(shí)然”的觀察;在研究視角上，雖然開始多元化，但每種視角的研究力量還很單薄，難以形成研究者之間的碰撞對(duì)話。針對(duì)我國(guó)校車安全研究中存在的問題，筆者有些思考和啟示。

(一)宏觀層面的法規(guī)文件的制訂、修改、完善依然緊迫，且政策出臺(tái)要有前瞻性。我國(guó)校車產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚，盡管近幾年陸續(xù)出臺(tái)了一些相關(guān)政策法規(guī)，尚有不完善之處，甚至還有許多盲點(diǎn)與空白;從政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)看，一般是發(fā)生重大事故之后才引起重視和出臺(tái)文件，制度嚴(yán)重滯后，缺乏前瞻性。因此理論研究需繼續(xù)深入。

(二)微觀層面的校車安全制度研究需要加強(qiáng)，以便更好執(zhí)行宏觀法規(guī)制度。學(xué)者們大多提到了要加強(qiáng)校車制度的立法、監(jiān)管，一般從較為宏觀的、旁觀者的角度提出，很少?gòu)男＼囎罹o要的當(dāng)事人——學(xué)校(幼兒園)這個(gè)具體執(zhí)行主體角度提出，而這才是任何制度最直接的執(zhí)行者，是保證安全質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)。后續(xù)的研究可從微觀角度，立足學(xué)校(幼兒園)管理的實(shí)際情況，通過實(shí)證研究，探討“我應(yīng)該怎么做”，細(xì)化校車安全的基層管理。一方面，要重視把學(xué)校(幼兒園)作為被研究的對(duì)象;另一方面，學(xué)校(幼兒園)自身更需加強(qiáng)行動(dòng)研究。

(三)校車安全法規(guī)制度既要建立，還需宣傳、學(xué)習(xí)。立法也好、制度出臺(tái)也罷，不能只停留紙面，關(guān)鍵要執(zhí)行到位。據(jù)目前對(duì)一些幼兒園的了解，園內(nèi)教師培訓(xùn)的重點(diǎn)依然是教育教學(xué)，對(duì)于安全制度的學(xué)習(xí)不多，從這點(diǎn)來(lái)看，幼兒園自身的安全培訓(xùn)并沒有達(dá)到要求。家長(zhǎng)則更不清楚何時(shí)有何安全制度出臺(tái)。因此，需要加大對(duì)執(zhí)行群體的宣傳與培訓(xùn)。

(四)各級(jí)政府需加大對(duì)校車的重視程度、協(xié)作監(jiān)管力度和財(cái)政投入。不能否認(rèn)，目前有些政府領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)注的焦點(diǎn)傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政績(jī)工程建設(shè)，追求顯性成效，而對(duì)教育這個(gè)“百年樹人”的慢性子工程缺乏關(guān)注或者明知重要卻不想關(guān)注，只因教育領(lǐng)域的成績(jī)來(lái)得不快捷、不顯性，缺乏對(duì)教育和學(xué)生生命安全的重視。因此，如何協(xié)調(diào)與落實(shí)政府各部門在校車安全管理中的職責(zé)、以便更好發(fā)揮監(jiān)管作用，值得后續(xù)研究。

(五)側(cè)重家長(zhǎng)、學(xué)生和校車駕駛?cè)说刃＼嚢踩?zé)任主體的研究有待加強(qiáng)。校車安全的責(zé)任主體中除了政府、學(xué)校之外，還包括家長(zhǎng)和學(xué)生。從現(xiàn)有研究來(lái)看，關(guān)注學(xué)生主體、家長(zhǎng)主體的研究很少。

(六)基于幼兒園內(nèi)部管理的校車安全管理研究需要關(guān)注。第一，法規(guī)制度不能將幼兒園排擠在外。從我國(guó)已出臺(tái)的校車安全法規(guī)文件來(lái)看，關(guān)注的熱點(diǎn)在于義務(wù)教育階段，忽略了最需要呵護(hù)的幼兒，讓學(xué)前教育處于一個(gè)尷尬之地?；谟變旱哪挲g特點(diǎn)與中小學(xué)生具有極大差異性，建議國(guó)家或地方政府出臺(tái)幼兒園的校車專業(yè)技術(shù)條件等相關(guān)文件。第二，學(xué)者的研究應(yīng)該多關(guān)注幼兒階段。北京師范大學(xué)袁桂林教授對(duì)我國(guó)近五年媒體所報(bào)道的校車事故進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，死亡人數(shù)中50%發(fā)生在幼兒教育階段，49%發(fā)生在義務(wù)教育階段?？梢姡變弘A段的校車安全形勢(shì)異常嚴(yán)峻，而幼兒又是最沒有自身防患能力的，研究更應(yīng)多關(guān)注這一年齡段的問題與對(duì)策。第三，各層級(jí)培訓(xùn)不要遺忘幼兒園和幼兒教師。

(作者單位:湖南大學(xué)幼兒園)

［1］黃俊輝，徐自強(qiáng).《校車安全條例(草案)》的政策議程分析［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2012，9(3).

［2］丁芝華.發(fā)展我國(guó)校車市場(chǎng)的關(guān)鍵路徑:立法先行［J］.中國(guó)公共安全(學(xué)術(shù)版)，2010，(1).

注解:

①黃俊輝，徐自強(qiáng).《校車安全條例(草案)》的政策議程分析［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2012，9(3).

②丁芝華.我國(guó)校車安全管理中的關(guān)鍵問題與對(duì)策研究［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2013，(4).

③張璐晶.配校車要花4500億嗎［EB/OL］.人民網(wǎng)，http://finance.people.com.cn/BIG5/16423160.html，2011－11－29.

④祝小寧，陳小真.成本轉(zhuǎn)嫁與校車安全管理研究［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，02:80－84.

張思雁(1975.02－)，女，漢，湖南洞口人，小學(xué)高級(jí)教師，研究生學(xué)歷，湖南大學(xué)幼兒園教科研主任，研究方向:學(xué)前教育、教育管理。