史皓男+++蔡學(xué)博

摘 要：該文充分調(diào)研了世界其他國(guó)家在小型農(nóng)田水泥建設(shè)和管理方面的方式方法，并進(jìn)行了總結(jié)分析，認(rèn)為其主要有“投資以政府為主導(dǎo)，社會(huì)資本廣泛參與”、“推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，吸收農(nóng)民參與灌溉管理”、“建立水權(quán)交易市場(chǎng)，健全農(nóng)水定價(jià)機(jī)制”等四個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，相信對(duì)相關(guān)研究人員有所裨益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利 建設(shè) 管理 投資

中圖分類(lèi)號(hào)：F303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）03（b）-0098-01

由于農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)占有非常重要的地位，世界各國(guó)政府普遍重視小型農(nóng)田水利發(fā)展，許多國(guó)家都建立了一套適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理體系，包括投融資制度、運(yùn)行體制、水權(quán)交易、水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、用水戶(hù)參與機(jī)制等。世界各國(guó)關(guān)于小型農(nóng)田水利的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)主要有以下方面，如圖1所示。

1 投資以政府為主導(dǎo)，社會(huì)資本廣泛參與

縱觀國(guó)外的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)投資情況，由于農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的基本一環(huán)，特別是具有公益性，致使其僅僅以來(lái)市場(chǎng)是無(wú)法滿(mǎn)足項(xiàng)目投資，而且項(xiàng)目收益期長(zhǎng)、投資大，因此在投資體系中以政府為主體。龐大的水利項(xiàng)目投資常常給國(guó)家?guī)?lái)財(cái)政困境。為減輕資金壓力，許多國(guó)家都進(jìn)行了多層次、多渠道、多元化的融資方式。以美國(guó)為例，其水利融資是直接融資與間接融資兩種方式并存，政府財(cái)政性資金雖然在投資中占主體，但是無(wú)償性的資金只是很少的一部分，大部分用于非公益性水利項(xiàng)目的資金是通過(guò)市場(chǎng)貸款，屬于有償使用。從資金使用結(jié)構(gòu)情況來(lái)看，建設(shè)時(shí)期和性質(zhì)不同的工程項(xiàng)目有所差異，水利和供水工程多依賴(lài)發(fā)行債券和貼息優(yōu)惠貸款，而防洪項(xiàng)目更多的是由政府財(cái)政撥款。

總體來(lái)看，國(guó)外農(nóng)田水利的投資模式普遍以政府為主，根據(jù)投資項(xiàng)目性質(zhì)廣辟融資渠道。本著“誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的原則，先劃清水利項(xiàng)目的責(zé)、權(quán)、利，再按責(zé)任和收益情況進(jìn)行投資分?jǐn)偂Ｔ诿鞔_了政府為投資主體的同時(shí)，逐級(jí)分?jǐn)傌?zé)任和投資義務(wù)。

2 推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，吸收農(nóng)民參與灌溉管理

農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度與灌溉管理改革緊密相關(guān)。如果使用者沒(méi)有被使用對(duì)象的支配權(quán)力，勢(shì)必會(huì)影響其做出有關(guān)提高使用效率、合理運(yùn)行和維護(hù)的決策。各國(guó)的小型水利工程普遍存在灌溉水費(fèi)收取難、收取率低、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、管理缺乏效率等與我國(guó)類(lèi)似的困難。一些發(fā)達(dá)國(guó)家在上世紀(jì)50年代開(kāi)始了小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革，把政府包攬的管理職責(zé)部分或全部移交給農(nóng)民協(xié)會(huì)或其他私人部門(mén)。隨后，許多發(fā)展中國(guó)家也出現(xiàn)了類(lèi)似的體制轉(zhuǎn)變。產(chǎn)權(quán)制度帶來(lái)了兩方面的作用：一方面，提高了水資源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的維護(hù)養(yǎng)護(hù)和資金籌措能力，提高了管理效率；另一方面，也將更多的成本轉(zhuǎn)嫁給了用水戶(hù)。例如在美國(guó)，如果工程屬于農(nóng)民急需又缺少費(fèi)用的，只需要農(nóng)民提出申請(qǐng)，政府就會(huì)為其提供低息甚至是長(zhǎng)期無(wú)息貸款，貸款年利息僅為3%。在貸款全部還清后，農(nóng)民將可以擁有工程的產(chǎn)權(quán)，這在一定程度上增加了農(nóng)民建設(shè)水利工程的積極性，又有利于農(nóng)民管好用好水利工程，建立起良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施，許多國(guó)家則采用了與大型水利設(shè)施不同的管理和運(yùn)行機(jī)制，即吸收農(nóng)民參與灌溉管理。參與式灌溉管理是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、世界銀行和國(guó)際灌排委員會(huì)在許多國(guó)家推廣的灌溉管理機(jī)制，以農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)為依托，讓農(nóng)民參與農(nóng)田水利的興辦、改善、保養(yǎng)及管理。這樣，灌溉工程設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)由用水戶(hù)協(xié)會(huì)來(lái)完成，費(fèi)用通過(guò)補(bǔ)貼及向會(huì)員收取會(huì)費(fèi)來(lái)維持。

3 建立水權(quán)交易市場(chǎng)，健全農(nóng)水定價(jià)機(jī)制

目前，全球許多國(guó)家執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水政策，農(nóng)業(yè)用水的水價(jià)遠(yuǎn)低于生活、城市和工業(yè)用水。即使是在像美國(guó)、以色列這樣的灌溉系統(tǒng)能夠達(dá)到自我維持發(fā)展的國(guó)家，其灌溉用水的價(jià)格仍然遠(yuǎn)低于其他用水的水價(jià)。農(nóng)業(yè)用水只收取成本價(jià)，供水單位沒(méi)有利潤(rùn)，所收水費(fèi)，只夠工程維護(hù)和運(yùn)行，水費(fèi)收支基本平衡。如果開(kāi)支后還有結(jié)余，結(jié)余資金不能用于人員獎(jiǎng)金發(fā)放，而要轉(zhuǎn)到下一年工程維護(hù)費(fèi)用中，這有利于維護(hù)公益性水管部門(mén)的廉潔形象。有些國(guó)家水價(jià)政策采用市場(chǎng)制，農(nóng)業(yè)用水費(fèi)用成本要求能夠完全收回。

有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水的累進(jìn)制水價(jià)等水價(jià)結(jié)構(gòu)正在普遍得到采用。美國(guó)水價(jià)制定的總原則是：供水單位不以營(yíng)利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔(dān)供水部分的工程維護(hù)管理、更新改造所需開(kāi)支，同時(shí)由于不同級(jí)別的供水工程以及供水機(jī)構(gòu)的水價(jià)的資金來(lái)源不同，實(shí)行不同的水價(jià)。例如：聯(lián)邦工程灌溉用水水價(jià)核算，只包括償還工程建設(shè)費(fèi)用，不包括利息；而水利工程項(xiàng)目如果是由州政府建設(shè)的，其灌溉用水的水價(jià)包括工程運(yùn)行、利息等費(fèi)用；如果由灌區(qū)水管單位購(gòu)水后再賣(mài)給農(nóng)戶(hù)的水價(jià)核算，除購(gòu)水費(fèi)外，還包含系統(tǒng)成本、行政管理費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)、維護(hù)費(fèi)等。在美國(guó)，雖然隨水資源條件不同，各地采用的水價(jià)結(jié)構(gòu)有所不同，但是近幾年來(lái)很多國(guó)家都探索采用有利于節(jié)水的水價(jià)結(jié)構(gòu)，例如累進(jìn)水價(jià)等。此外，為了普及循環(huán)水源灌溉方式，處理廢水使其達(dá)到地面水三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用只有地表水的1/3，此種方式使費(fèi)用更加便宜。

4 與土地整治緊密結(jié)合，提高可持續(xù)發(fā)展能力

土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質(zhì)以及人類(lèi)活動(dòng)和種種結(jié)果構(gòu)成的一個(gè)自然、經(jīng)濟(jì)復(fù)合體，因此農(nóng)田水利建設(shè)也自然成為土地整治的重要內(nèi)容，二者密不可分。日本土地改良區(qū)制度規(guī)定，在某一特定地區(qū)從事新建、改造、管理灌溉排水設(shè)施，農(nóng)田區(qū)劃調(diào)整等項(xiàng)目均為土地改良制度的主要任務(wù)，可見(jiàn)農(nóng)田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本許多灌溉排水工程也是以土地改良項(xiàng)目的名義實(shí)施的，建設(shè)工程竣工后的管理工作以“土地改良區(qū)”的受益農(nóng)戶(hù)為管理成員來(lái)負(fù)責(zé)。應(yīng)該說(shuō)在日本水稻農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷史過(guò)程中，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)自然形成的“一般水利組合”，而后由于土地改良法的制定而更換名稱(chēng)而已。從國(guó)外土地整治的發(fā)展過(guò)程可以看出，由于自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，土地整治的內(nèi)容、目標(biāo)也在不斷的調(diào)整和完善。更加強(qiáng)調(diào)綜合的土地整治理念，在土地整治過(guò)程中充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面的原則，而不是過(guò)分注重某一方面，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。水資源規(guī)劃、灌溉設(shè)施建設(shè)及管理不僅是土地整治的重要部分，其融資、建設(shè)、管理和維護(hù)也納入到土地整治的體系中。整理目標(biāo)由原先的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)因素為主導(dǎo)，到注重有效的土地利用和生態(tài)保護(hù)。因此土地整治中的農(nóng)田水利建設(shè)也包含了水利灌溉科學(xué)規(guī)劃、水資源保護(hù)以及整體生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等功能。

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