路云霞+李文青+劉海濱+于忠華

摘 要：法制是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，完善生態(tài)立法是生態(tài)環(huán)境保護(hù)最主要、最有效的手段。該文在梳理南京生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入剖析了南京環(huán)境立法存在的問題，并結(jié)合實際，從生態(tài)文明的視角提出了完善南京環(huán)境立法的對策與建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；環(huán)境立法；研究；南京市

中圖分類號 D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）08-01-03

Research on the Local Environmental Legislation Based on Ecological Civilization

—Taking Nanjing as an Example

Lu Yunxia et al.

（Nanjing Research Institute of Environmental Protection， Nanjing 210013，China）

Abstract：The law is an important guarantee of ecological civilization construction. Legislation is the most effective way for environmental protection. This article analyzes the status quo and problems of environmental protection legislation in Nanjing. And then， countermeasures are proposed， so as to provide a probable way for how to improve the environmental legislation in Nanjing.

Key words：Ecological Civilization；Environmental Legislation； Research；Nanjing City

1 前言

南京地處我國南方丘陵地帶，是長三角地區(qū)中心城市之一。南京市具有良好的自然生態(tài)稟賦，但同時也面臨著“人口密度大、環(huán)境容量小、工業(yè)結(jié)構(gòu)重、污染負(fù)荷高”的現(xiàn)實市情。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，要求南京必須審時度勢，搶抓機(jī)遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，從源頭上、根本上解除資源環(huán)境約束。從國際經(jīng)驗來看，西方國家生態(tài)文明建設(shè)的基本趨勢是走制度化、法治化路徑。西方國家生態(tài)文明法治建設(shè)的過程中，完善生態(tài)立法是生態(tài)治理最主要、最有效的手段。近年來，南京市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的制度建設(shè)取得了一定的成績，但也必須認(rèn)識到：相對來說，生態(tài)文明涉及面更廣，更加宏觀，生態(tài)文明建設(shè)的許多內(nèi)容如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳發(fā)展等都未能包括在環(huán)境資源法制體系中，現(xiàn)有的環(huán)境資源法難以完全承擔(dān)起促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)。不斷創(chuàng)新優(yōu)化南京市生態(tài)文明建設(shè)的立法工作，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明的可持續(xù)健康發(fā)展，是建設(shè)現(xiàn)代化國際性人文綠都、打造美麗中國標(biāo)志性城市的必由之路。

2 南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的努力，南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)取得了一定的成績，基本形成了具有地方特色的環(huán)境資源法規(guī)體系。目前，全市共有15部生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，其中地方法規(guī)10部，政府規(guī)章5部。此外，南京市還頒布了大量的規(guī)范性文件。這些法律法規(guī)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要依據(jù)和指導(dǎo)，對生態(tài)文明建設(shè)起到了重要的法制保障作用。

按照環(huán)境要素劃分，南京市的地方環(huán)保立法至少有5類，包括：關(guān)于大氣環(huán)境的立法，如《南京市大氣污染防治條例》、《南京市機(jī)動車排氣污染防治條例》、《南京市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》；關(guān)于水環(huán)境的立法，如《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》、《南京市水庫保護(hù)條例》、《南京市地下水資源保護(hù)管理辦法》；關(guān)于樹木的立法，如《南京市城市綠化條例》、《南京市古樹名木保護(hù)和管理辦法》；關(guān)于濕地的立法，即《南京市濕地保護(hù)條例》；以及其他涉及綜合環(huán)境要素的立法：《南京市環(huán)境噪聲污染防治條例》、《南京市固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《南京市飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理辦法》等。

從所規(guī)范的內(nèi)容上看，南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法基本涵蓋了污染防治、自然資源保護(hù)、節(jié)能和資源綜合利用等3個層面。在污染防治領(lǐng)域，包括：《南京市大氣污染防治條例》、《南京市機(jī)動車排氣污染防治條例》、《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》等；在自然資源保護(hù)領(lǐng)域，包括：《南京市漁業(yè)資源保護(hù)條例》、《南京市濕地保護(hù)條例》等；在節(jié)能和資源綜合利用，如《南京市粉煤灰綜合利用管理條例》等。

3 南京市生態(tài)環(huán)境立法存在的問題

3.1 立法理念陳舊、立法質(zhì)量不高 南京市尚未形成以“生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展”為指導(dǎo)、對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體管理的立法理念，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法大多更注重對資源與環(huán)境破壞行為的處罰，而對于治理、恢復(fù)和積極建設(shè)等方面的關(guān)注較少，這就導(dǎo)致了目前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法相對割裂，使立法不能很好地將生態(tài)系統(tǒng)的整體功能和結(jié)構(gòu)有機(jī)統(tǒng)一地加以保護(hù)，未能對各類型生態(tài)系統(tǒng)的法律保護(hù)做出統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的規(guī)定。

3.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系不夠完善 生態(tài)文明建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要立法機(jī)關(guān)立足于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來[1]。從貴陽等地的環(huán)境立法情況來看，健全的生態(tài)文明立法體系至少涵蓋4大領(lǐng)域，即：污染防治、自然資源保護(hù)管理和利用、節(jié)能和資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。從目前的生態(tài)環(huán)境法律體系來看，南京市環(huán)境立法中存在單一重視污染防治立法的傾向，土壤環(huán)境保護(hù)、土地管理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)汝P(guān)于資源保護(hù)方面的立法重點并不突出，綜合性、系統(tǒng)性的考慮和規(guī)范較少，無法滿足生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)和需要。

3.3 具有統(tǒng)領(lǐng)作用的生態(tài)文明基本法缺失 生態(tài)文明建設(shè)是落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然選擇。在南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，《南京市環(huán)境保護(hù)條例》缺失，現(xiàn)行的《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》、《南京市大氣污染防治條例》、《南京市環(huán)境噪聲污染防治條例》、《南京市固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《南京市城市綠化條例》等，它們的效力等級相同，且相互交叉，缺乏具有統(tǒng)領(lǐng)地位的基本法。相關(guān)的立法是碎片化的，基本是以部門職責(zé)管理的內(nèi)容作為法律的調(diào)整對象，各部門各自為政，忽略了環(huán)境利益的整體性，也給環(huán)境執(zhí)法帶來了困境。

3.4 一些重要環(huán)保領(lǐng)域存在法律空白 生態(tài)紅線是當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略決策與制度創(chuàng)新。南京市已經(jīng)于2014年出臺了《生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，明確劃定了13類共104塊生態(tài)紅線區(qū)域。要確保生態(tài)紅線的真正落地，強(qiáng)化剛性約束，必須從加快推動針對生態(tài)紅線的立法。2014年，南京市政府提出了“加快推進(jìn)金陵石化及周邊地區(qū)、大廠地區(qū)、梅山鋼鐵及周邊地區(qū)和長江二橋至三橋沿岸（含八卦洲）等4大重點片區(qū)污染企業(yè)關(guān)停搬遷改造”的工業(yè)布局調(diào)整任務(wù)，未來10a，南京將面臨企業(yè)搬遷后遺留場地的土壤環(huán)境污染問題，亟需未雨綢繆，加快對污染場地管理與修復(fù)的立法。此外，重金屬污染防治、化學(xué)品污染防治、揮發(fā)性有機(jī)物污染防治、放射性污染防治、長江岸線資源綜合利用、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域也亟需法律規(guī)范。

3.5 立法的可操作性有待提高 以地表水環(huán)境保護(hù)為例，南京市水資源非常豐富，有長江、秦淮河等116條主要河道，玄武湖、莫愁湖、石臼湖和固城湖等8座湖泊。目前，南京只有《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》和《南京市水庫保護(hù)條例》2部相關(guān)立法對水環(huán)境保護(hù)加以規(guī)范，難以滿足多元化的管理需求。亟需進(jìn)一步轉(zhuǎn)換立法思路，借鑒貴州省“一河一條例、一湖一法規(guī)”的立法模式，對長江、秦淮河、玄武湖等重點水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)予以單獨立法，切實提高立法的精細(xì)化和操作性。

3.6 部分環(huán)境立法無法適應(yīng)新的環(huán)保形勢 以現(xiàn)行的《南京市環(huán)境噪聲污染防治條例》為例，該條例于2001年施行、2004年修正，至今已有超過10a的歷史。時至今日，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市建設(shè)進(jìn)程突飛猛進(jìn)，環(huán)境噪聲污染已成為公眾反映最為強(qiáng)烈的問題之一，陳舊的環(huán)境噪聲污染防治條例已無法適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)保新形勢，亟需修訂。

4 基于生態(tài)文明的南京市環(huán)境立法建議

4.1 以生態(tài)文明理念提升立法質(zhì)量 以“生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展”理念作為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，以“優(yōu)先保護(hù)生態(tài)”作為立法的價值取向，立足于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，使立法能很好地將生態(tài)系統(tǒng)的整體功能和結(jié)構(gòu)有機(jī)統(tǒng)一地加以保護(hù)。

4.2 制定具有統(tǒng)領(lǐng)作用的生態(tài)文明基本法 應(yīng)根據(jù)黨的十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的要求，以及國家有關(guān)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合南京實際，盡快制定涵括范圍更廣、適應(yīng)性更強(qiáng)的“生態(tài)文明建設(shè)基本法”——《南京市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，統(tǒng)攬全市生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)全局，對生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和指導(dǎo)，對違反生態(tài)文明建設(shè)的行為進(jìn)行規(guī)范和約束。

4.3 對現(xiàn)行立法體系實施生態(tài)化改造 法律的生態(tài)化不僅僅指對專門環(huán)境資源法律以外的法律進(jìn)行生態(tài)化，還包括對專門環(huán)境資源法律自身的生態(tài)化，即對整個環(huán)境資源立法體系的生態(tài)化。按照“綜合性地方生態(tài)法規(guī)+各環(huán)境要素法規(guī)”的模式，以《南京市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》為綱領(lǐng)，出臺《南京市環(huán)境保護(hù)條例》，修訂《南京市大氣污染防治條例》、《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》、《南京市環(huán)境噪聲污染防治條例》等環(huán)境立法，加快推進(jìn)生態(tài)紅線保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、土地管理、污染場地修復(fù)、長江岸線資源開發(fā)利用、危險化學(xué)品管理、揮發(fā)性有機(jī)物污染防治等領(lǐng)域的地方立法。

4.4 增強(qiáng)立法的實效性和可操作性 法律法規(guī)的制定要注重結(jié)合南京特點，根據(jù)實際需要有序推進(jìn)。不能盲目追求體系完整，對上位法已有的規(guī)定，盡量不再重復(fù)，重點放在國家大法和江蘇省實際運(yùn)用中遇到的問題的銜接配套上，著力解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中多頭管理、利益分割的問題。以水環(huán)境保護(hù)立法為例，可以借鑒貴州省“一河一條例、一湖一法規(guī)”的立法模式，考慮針對飲用水水源地、長江南京段、秦淮河流域等進(jìn)行專門立法。

4.5 提高監(jiān)督執(zhí)法能效 目前，南京生態(tài)執(zhí)法一直強(qiáng)調(diào)以行政為主導(dǎo)。行政主導(dǎo)不僅容易出現(xiàn)部門分割、條塊分割，也在一定程度上降低了司法的地位和功能，降低了執(zhí)法與司法的合力。因此，在加大立法的前提下，要加大生態(tài)執(zhí)法力度，強(qiáng)調(diào)違法的制裁性，使通過立法確立的硬法能真正發(fā)揮約束作用。

4.6 提高公眾生態(tài)環(huán)保法治意識 在生態(tài)文明法治建設(shè)的進(jìn)程中，必須大力提高公眾的生態(tài)環(huán)保法律意識。不少國家以立法推動環(huán)境教育，取得了一些成功經(jīng)驗。就南京來說，應(yīng)把生態(tài)文明教育貫穿于學(xué)校教育全過程，并出臺《南京市環(huán)境教育促進(jìn)條例》，鼓勵和引導(dǎo)人民群眾積極參與；保障人民群眾在生態(tài)文明建設(shè)方面的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓人民群眾從生態(tài)文明建設(shè)中深切體會和明確認(rèn)識自己的利益所在，激發(fā)其參與生態(tài)文明建設(shè)的熱情。

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（責(zé)編：徐煥斗）