王培鑫

摘 要：以廣州港為例，根據(jù)水路運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物集裝箱的特點(diǎn)，分析危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸及港口作業(yè)過程中匿報(bào)、謊報(bào)違法行為產(chǎn)生的原因及存在特點(diǎn)，提出針對性的對策，推動(dòng)完善危險(xiǎn)貨物集裝箱安全管理相關(guān)法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：廣州港 危險(xiǎn)貨物集裝箱 匿報(bào) 謊報(bào)問題 對策

廣州港作為國家綜合運(yùn)輸體系的重要樞紐和華南地區(qū)對外貿(mào)易的重要口岸，港口生產(chǎn)十分繁忙，港口安全生產(chǎn)壓力大。2014年廣州港吞吐量達(dá)5.01億噸，其中集裝箱1662.62萬TEU（外貿(mào)684.24萬TEU，內(nèi)貿(mào)978.38萬TEU），2014年經(jīng)審批同意作業(yè)的進(jìn)出港的危險(xiǎn)貨物集裝箱9.5866萬TEU。2014年廣州海事部門在廣州港范圍內(nèi)立案查處船載危險(xiǎn)貨物集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)案件40多宗，港務(wù)部門立案查處就幾宗。事實(shí)上，據(jù)行內(nèi)人士反映，廣州港危險(xiǎn)貨物集裝箱的實(shí)際作業(yè)量要比申報(bào)量大得多。

在立案查處的危險(xiǎn)貨物集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)案件中，外貿(mào)進(jìn)出口類案件占比不足40%，以出口1類爆炸品的煙花爆竹和6.1類毒品為多，煙花主要是從湖南或江西由汽車運(yùn)入。內(nèi)貿(mào)進(jìn)出口類案件占比超過60%，其中又以內(nèi)貿(mào)進(jìn)口最為多見，貨物主要是危險(xiǎn)化學(xué)品，發(fā)貨港集中在上海港，渤海灣幾大港口，主要有青島港，江浙一帶港口有南通港等。主要貨類有3類、4類、5類、6類和8類5大類的危險(xiǎn)化學(xué)品。這一特點(diǎn)基本與我國的危險(xiǎn)貨物主要生產(chǎn)基地分布和廣州及周邊地區(qū)需求是相吻合的。

盡管危險(xiǎn)貨物的港口作業(yè)和運(yùn)輸有一整套較為完善的操作和管理體系，并可以最大程度的降低發(fā)生事故的風(fēng)險(xiǎn)。但由于匿報(bào)、謊報(bào)的存在，危險(xiǎn)貨物被當(dāng)作普通貨物進(jìn)行操作管理，從運(yùn)輸、裝卸工具，堆存場所，到操作人員資質(zhì)都得不到保障，每個(gè)環(huán)節(jié)都可能引發(fā)安全事故。一旦事故發(fā)生，沒有得到及時(shí)的正確處理，容易會(huì)造成巨大財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，給港口及相關(guān)水域造成環(huán)境污染和破壞，影響港口生產(chǎn)安全，造成不良的社會(huì)影響。

1.危險(xiǎn)貨物集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

1.1集裝箱貨物隱蔽性較強(qiáng)

集裝箱貨物不易檢查核實(shí)，現(xiàn)階段針對危險(xiǎn)貨物集裝箱謊報(bào)運(yùn)輸?shù)牟樘幨侄屋^為盲目、滯后、被動(dòng)、單一。一是通過大批量的開箱查驗(yàn)，以期查處和震懾匿報(bào)、謊報(bào)違法行為，但大批量的開箱在一定程度上影響了港口、船公司的生產(chǎn)作業(yè)；二是利用大型專業(yè)檢測設(shè)備，實(shí)施起來成本高、效率低。

1.2追逐超額利潤

一個(gè)危險(xiǎn)貨物集裝箱在港的各種費(fèi)用及海運(yùn)費(fèi)比一個(gè)普通貨物集裝箱運(yùn)輸成本高100%—200%，甚至更高。相對來說，現(xiàn)有對匿報(bào)、謊報(bào)違法行為的處罰額度較低。因此，在高利潤的驅(qū)使下，一些貨主、托運(yùn)人和代理企業(yè)會(huì)鋌而走險(xiǎn)。例如：2014年12月在黃埔港查獲的1宗3類易燃品“不飽和聚酯樹脂”謊報(bào)案件，涉案江蘇某代理公司就是為了獲取較高利潤故意謊報(bào)成普通貨物進(jìn)行運(yùn)輸和港口作業(yè)。

1.3逃避各種限制和監(jiān)管

部分地區(qū)出于安全考慮禁止某些類別的危險(xiǎn)貨物進(jìn)入或過境運(yùn)輸，使這類危險(xiǎn)貨物沒有便捷正常渠道進(jìn)行運(yùn)輸。例如：廣州自2008年開始明令禁止煙花進(jìn)入或過境后，直接導(dǎo)致煙花爆竹集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象明顯增多。近幾年廣州港就查獲多宗（僅2012年就查獲3宗）煙花港口作業(yè)匿報(bào)、謊報(bào)案件。

在重大節(jié)假日或會(huì)議期間限制部分危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口，部分公司為趕時(shí)間而匿報(bào)、謊報(bào)。

船公司從自身利益出發(fā)，不接收危險(xiǎn)貨物，這也是部分發(fā)貨人、代理人匿報(bào)、謊報(bào)的原因之一。

1.4缺乏高效的監(jiān)管機(jī)制

申報(bào)的危險(xiǎn)貨物在港口等各個(gè)環(huán)節(jié)受到嚴(yán)格監(jiān)管，而以普通貨物名義運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)貨物無需向港務(wù)和海事部門申報(bào)，港務(wù)和海事部門對普通貨物的檢查、監(jiān)管有限。另外，港務(wù)部門與海事、口岸部門申報(bào)管理信息不共享，沒有聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，無法對相關(guān)責(zé)任方形成制約，這在內(nèi)貿(mào)集裝箱上表現(xiàn)更加突出。

盡管法規(guī)也賦予港務(wù)部門對集裝箱進(jìn)行抽查的權(quán)限，但港務(wù)部門對集裝箱貨物檢查現(xiàn)階段并沒有專門的查驗(yàn)場地和設(shè)備設(shè)施，缺乏支持開箱查驗(yàn)的相關(guān)規(guī)定和相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，執(zhí)法人員執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)相對不足，參與查驗(yàn)人員安全得不到應(yīng)有保障。另外，由于開箱檢查率低，隨機(jī)抽查中，被查到謊報(bào)的機(jī)率極小。

1.5港口危險(xiǎn)貨物管理機(jī)制不完善

針對危險(xiǎn)貨物集裝箱的法規(guī)條文缺乏實(shí)施細(xì)則，相應(yīng)的配套措施沒有出臺(tái)，可操作性不強(qiáng)。危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸涉及的管理部門和當(dāng)事人眾多，包括起運(yùn)港和目的港的地方政府，安監(jiān)、交通、海事、港務(wù)和口岸部門，兩地的發(fā)貨人、貨運(yùn)代理公司、船舶代理公司、船公司、運(yùn)輸車隊(duì)和收貨人等，而港務(wù)部門所能監(jiān)督的是眾多環(huán)節(jié)中的一部分，即所在地的港口經(jīng)營人、代理企業(yè)和到港船舶等?，F(xiàn)階段還沒有形成監(jiān)管鏈條，沒有形成地區(qū)間、部門間的良好溝通、通報(bào)、合作機(jī)制，匿報(bào)、謊報(bào)的真正始作俑者往往得以逃避了法律的制裁。

2.危險(xiǎn)貨物集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象的主要特點(diǎn)

從近幾年查處的相關(guān)匿報(bào)、謊報(bào)案件情況來看，實(shí)施匿報(bào)、謊報(bào)主體主要有起運(yùn)港發(fā)貨人、貨運(yùn)代理公司、承運(yùn)人或港口作業(yè)委托人、港口經(jīng)營人。違法現(xiàn)象有以下的特點(diǎn)和存在形式。

2.1匿報(bào)、謊報(bào)的主要形式是貨運(yùn)代理公司（托運(yùn)人）故意實(shí)施

在托運(yùn)過程中，發(fā)貨人是以費(fèi)用包干形式委托貨運(yùn)代理公司辦理水路貨物運(yùn)輸代理業(yè)務(wù)，而貨運(yùn)代理公司以本人的名義委托承運(yùn)人。如此一來，就存在發(fā)貨人以危險(xiǎn)貨物委托貨運(yùn)代理公司，而貨運(yùn)代理公司卻將危險(xiǎn)貨物匿報(bào)、謊報(bào)為普通貨物向承運(yùn)人定艙，進(jìn)而非法收取巨大費(fèi)用差價(jià)。

2.2生產(chǎn)廠家配合謊報(bào)

存在個(gè)別危險(xiǎn)貨物生產(chǎn)廠家和單位法律意識(shí)淡薄，出于利益和提高產(chǎn)品市場競爭力需要，或明或暗配合中間商謊報(bào)，在貨物出廠時(shí)就不按危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸要求包裝、標(biāo)識(shí)，給中間環(huán)節(jié)預(yù)留謊報(bào)的空間。

2.3托運(yùn)人、承運(yùn)人、港口經(jīng)營人未采取有效防范措施endprint

承運(yùn)人有時(shí)為了爭奪貨源，放松了對托運(yùn)人資質(zhì)的審核，對托運(yùn)人提供的貨物和相關(guān)證明材料沒有作進(jìn)一步的核實(shí)，托運(yùn)人將危險(xiǎn)貨物匿報(bào)、謊報(bào)為普通貨物，蒙混過關(guān)。

2.4起運(yùn)港相關(guān)職能部門管理不到位

《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》對在國內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品和處置廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品的各個(gè)環(huán)節(jié)的管理都有明確的規(guī)定。查處的匿報(bào)、謊報(bào)案件中，有的就是當(dāng)?shù)毓芾聿块T監(jiān)管不到位，如危險(xiǎn)貨物包裝及標(biāo)志不符合要求，危險(xiǎn)貨物集裝箱的相關(guān)管理規(guī)定沒有切實(shí)落實(shí)等。

3.針對廣州港危險(xiǎn)貨物集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)問題的對策

針對廣州港危險(xiǎn)貨物集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)問題，尤其是進(jìn)港內(nèi)貿(mào)危險(xiǎn)貨物集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象，完善相關(guān)的查驗(yàn)機(jī)制、建立相應(yīng)的舉報(bào)制度、合作機(jī)制和黑名單制度等，進(jìn)一步的推動(dòng)危險(xiǎn)貨物集裝箱安全管理法律法規(guī)的完善。

3.1建立舉報(bào)制度和渠道

廣州港的舉報(bào)沒有獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，舉報(bào)渠道也不完善。可以考慮設(shè)立專門獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)舉報(bào)。完善舉報(bào)電話、電子郵箱、微信平臺(tái)等舉報(bào)渠道，制定保密制度，保護(hù)舉報(bào)人。

3.2完善查驗(yàn)機(jī)制

加大開箱檢查力度，提高震懾力。盡快出臺(tái)開箱查驗(yàn)相關(guān)細(xì)則，設(shè)立開箱查驗(yàn)場，加強(qiáng)對內(nèi)貿(mào)集裝箱的開箱檢查。一是利用相關(guān)集裝箱信息系統(tǒng)檢查準(zhǔn)備到港（出港）貨物、船舶有沒有未申報(bào)的危險(xiǎn)貨物，從而確定開箱目標(biāo)；二是對群眾舉報(bào)有可疑謊報(bào)現(xiàn)象的集裝箱進(jìn)行重點(diǎn)開箱檢查；三是把過往有謊報(bào)處理記錄的船公司、代理公司的集裝箱列為重點(diǎn)檢查對象；四是對起運(yùn)港所在地或周邊城市是化工品生產(chǎn)企業(yè)聚集區(qū)的航線加強(qiáng)監(jiān)管，加大開箱檢查頻度。

3.3建立跨地區(qū)、跨部門的溝通、通報(bào)、合作機(jī)制

逐步建立跨地區(qū)、跨部門的溝通、通報(bào)、合作機(jī)制。充分發(fā)揮各自在危險(xiǎn)貨物管理上的優(yōu)勢，必要時(shí)組織聯(lián)合行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊危險(xiǎn)貨物匿報(bào)、謊報(bào)行為。

對外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱尋求與海關(guān)建立良好通報(bào)機(jī)制，獲得貨物信息，有效打擊外貿(mào)貨物的匿報(bào)、謊報(bào)；落實(shí)《港口法》有關(guān)規(guī)定，與海事部門建立通報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)對內(nèi)貿(mào)集裝箱的監(jiān)管，解決部分謊報(bào)問題。

與檢驗(yàn)檢疫局建立聯(lián)系，借助其先進(jìn)設(shè)備對一些新的而又難于判斷的化學(xué)品加以鑒定。

與起運(yùn)港交通部門、安監(jiān)部門等相關(guān)單位建立通報(bào)機(jī)制，將我們案件調(diào)查處理結(jié)果和相關(guān)責(zé)任人的違法事實(shí)及時(shí)通報(bào)給相應(yīng)主管部門，有利于加強(qiáng)源頭管理，引起起運(yùn)港相關(guān)部門的重視，加大打擊力度。

3.4在代理市場建立誠信管理機(jī)制

港務(wù)部門加強(qiáng)對水路貨物運(yùn)輸代理行業(yè)的監(jiān)督，對利用謊報(bào)賺取運(yùn)費(fèi)差價(jià)的代理企業(yè)，從嚴(yán)處罰，并列入黑名單全行業(yè)通報(bào)。

督促港口企業(yè)禁止與無相關(guān)資質(zhì)的代理企業(yè)簽訂作業(yè)委托協(xié)議，打擊沒有備案和相關(guān)資質(zhì)代理企業(yè)，營造一個(gè)依法經(jīng)營的環(huán)境。

根據(jù)申報(bào)和開箱抽查等情況建立誠信檔案，在港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)申報(bào)時(shí)區(qū)別對待。對誠信記錄良好的，減少開箱查驗(yàn)率，適當(dāng)簡化申報(bào)手續(xù)，實(shí)施網(wǎng)上電子申報(bào)，對有匿報(bào)、謊報(bào)記錄的實(shí)施柜臺(tái)當(dāng)面申報(bào)并要求提交申報(bào)材料原件。

3.5與海事部門合作，加強(qiáng)對承運(yùn)人管理

承運(yùn)人必須加強(qiáng)對貨運(yùn)代理公司資質(zhì)和托運(yùn)貨物的審核。承運(yùn)人在受理貨運(yùn)代理公司的運(yùn)輸委托時(shí)，貨運(yùn)代理公司必須提供相關(guān)資質(zhì)，承運(yùn)人才能受理；在簽訂運(yùn)輸委托合同時(shí)，貨運(yùn)代理公司必須在合同上簽名并加蓋單位公章；對貨物品名不清或?qū)ω浳镓浢袘岩傻?，船舶代理公司、船公司?yīng)認(rèn)真核實(shí)。

3.6港口企業(yè)應(yīng)落實(shí)責(zé)任，內(nèi)建責(zé)任追究制度、外建黑名單制度

港口企業(yè)對到港的集裝箱貨物及相關(guān)材料應(yīng)負(fù)有審核的責(zé)任和義務(wù)。品名不清、標(biāo)志不明的貨物在沒查清楚之前，不予裝卸；對貨物的品名有懷疑的，應(yīng)重點(diǎn)檢查、認(rèn)真核實(shí)。對發(fā)現(xiàn)有危險(xiǎn)貨物謊報(bào)行為，應(yīng)按規(guī)定立即向當(dāng)?shù)馗蹌?wù)部門或海事部門報(bào)告，由相關(guān)部門立案進(jìn)行調(diào)查處理。

建立企業(yè)內(nèi)部責(zé)任追究制度，對參與匿報(bào)、謊報(bào)的人員嚴(yán)肅處理；

建立黑名單制度。對有匿報(bào)、謊報(bào)記錄的作業(yè)委托人，加大對其委托的貨物的檢查力度。把涉及匿報(bào)、謊報(bào)的貨主、代理企業(yè)、運(yùn)輸車隊(duì)、司機(jī)等情況通報(bào)承運(yùn)人。

3.7完善危險(xiǎn)貨物安全管理法規(guī)

完善危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)管法律法規(guī)，借鑒國際上先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和管理辦法。理順優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，對《港口法》、《港口危險(xiǎn)貨物安全管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善，細(xì)化處罰內(nèi)容，增加信息共享和通報(bào)條款，打破部門壁壘，加大處罰力度，強(qiáng)化法律責(zé)任，使違法成本大于違法“受益”。

3.8加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)和宣傳

加大對船舶和港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的相關(guān)法律法規(guī)，危險(xiǎn)貨物的性質(zhì)、危害以及發(fā)生的各類事故的宣傳。對相關(guān)從業(yè)人員開展有針對性培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的安全和守法意識(shí)；對執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法技能培訓(xùn)，并邀請行業(yè)專家講授港航業(yè)的業(yè)務(wù)流程和相關(guān)知識(shí)等，邀請公安等有豐富行政處罰經(jīng)驗(yàn)的專家講授執(zhí)法技能技巧和法律法規(guī)的運(yùn)用等實(shí)用知識(shí)。

4.結(jié)束語

危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸整個(gè)作業(yè)環(huán)節(jié)涉及貨主、貨代、船代、場站、碼頭等部門，環(huán)節(jié)眾多，作業(yè)復(fù)雜，現(xiàn)行的法律法規(guī)中，整個(gè)危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸?shù)陌踩w系是以如實(shí)申報(bào)為基礎(chǔ)的，現(xiàn)時(shí)情況也存在著危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸中匿報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象，且在一般情況下很難被發(fā)現(xiàn)，增大了危險(xiǎn)性，需要危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸、管理、監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門以及從業(yè)人員共同的努力，互相監(jiān)督，并制定完善的安全管理措施，有效遏制廣州港危險(xiǎn)貨物集裝箱匿報(bào)、謊報(bào)違法行為。

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