徐秀霞

（作者：中共吉林省委黨校副教育長(zhǎng)、教授）

中國(guó)共產(chǎn)黨吉林省第十屆委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治省的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》對(duì)于全面推進(jìn)依法治省，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)總目標(biāo)，促進(jìn)全省治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快吉林全面振興具有重要的指導(dǎo)意義。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。作為法律實(shí)施的主體，政府承擔(dān)著重要職責(zé)。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府在全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法治省中具有重要的地位和作用。

一、建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)和依法治省的必然要求

法治政府建設(shè)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治總體系中屬于法治實(shí)施體系，對(duì)于依法治國(guó)、依法治省總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵作用。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》將中國(guó)特色社會(huì)主義法治總體系分為3大環(huán)節(jié)：第一大環(huán)節(jié)包括法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，主要解決有法可依的問題，是依法治國(guó)的前提；第二大環(huán)節(jié)即法治實(shí)施體系，主要解決嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的問題，是依法治國(guó)、依法治省的關(guān)鍵；第三大環(huán)節(jié)包括法治監(jiān)督體系和法治保障體系，主要解決有法能依、有法必依、違法必究的問題，是依法治國(guó)的保障。在我國(guó)，80%以上的法律、90%以上的地方性法規(guī)以及幾乎全部的行政法規(guī)都由政府及其職能部門負(fù)責(zé)執(zhí)行和落實(shí)。法治政府建設(shè)即處在第二環(huán)節(jié)，沒有這一環(huán)節(jié)，第一環(huán)節(jié)創(chuàng)制的法律規(guī)范將無法實(shí)現(xiàn)，只能停留在紙面上而不能化為法治實(shí)踐；沒有這一環(huán)節(jié)，第三環(huán)節(jié)將失去意義，監(jiān)督和保障將失去目標(biāo)，因?yàn)楸O(jiān)督、保障是為了推進(jìn)法治的實(shí)施而監(jiān)督和保障，不是為了監(jiān)督、保障而監(jiān)督和保障。

法治政府建設(shè)是促進(jìn)國(guó)家和省治理現(xiàn)代化的根本路徑。國(guó)家治理現(xiàn)代化包括政府治理現(xiàn)代化，而且主要是指政府治理的現(xiàn)代化。因?yàn)檎菄?guó)家治理中涉及面最廣的治理主體。政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是法治化。習(xí)近平總書記指出：“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。”現(xiàn)代治理的核心是依法治理，建設(shè)法治政府是治理能力現(xiàn)代化的根本路徑。法治政府有來自法律的明確授權(quán)。有法律明確授權(quán)的政府執(zhí)行力，也就是治理能力，必然是有力的，因?yàn)樗苑蔀楹蠖堋，F(xiàn)代社會(huì)的法律本質(zhì)上體現(xiàn)著全體人民的意志，因而具有無比的力量，具有無上的權(quán)威和合法性。政府的權(quán)力來自法律的授權(quán)，更加能夠得到人民的認(rèn)同和服從，因而其力量比任何獨(dú)斷專行的人治的力量更為強(qiáng)大，更為高效。法治政府的權(quán)力來自法律授權(quán)，這種權(quán)力既受到法律的保護(hù)，也受到法律的約束。正因?yàn)橛屑s束和制約，法治政府的權(quán)力才能夠不但高效而且能夠做到優(yōu)質(zhì)。對(duì)于法治政府來說，法律授權(quán)必須為，法無授權(quán)不可為，無法律授權(quán)的個(gè)人專斷和任意行為則必須被禁絕。政府的權(quán)力被約束、受規(guī)范，政府的治理才能達(dá)到廉潔和優(yōu)質(zhì)，才能真正符合人民的要求和愿望，這也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

法治政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)吉林全面振興的保障。當(dāng)前我省正處在調(diào)整轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。下至群眾的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老，上至關(guān)系經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)資、國(guó)企改革，如何突破利益固化的藩籬，如何形成公平合理的利益格局，如何打破壟斷建立公平的市場(chǎng)秩序，是新一輪振興中政府必須解決的問題。應(yīng)對(duì)各種矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，解決改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的種種問題，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、保障和改善民生、完善公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等，迫切需要以法治思維和法治方式破解深層次矛盾。加快建設(shè)法治政府，依法全面履行政府職能，解決對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等問題，以法治手段保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，有利于營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，為實(shí)現(xiàn)吉林全面振興提供法治保障。

二、深化改革加快法治政府建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》首次明確法治政府的本質(zhì)就是實(shí)施法律，四中全會(huì)《決定》和我省《意見》對(duì)法治政府建設(shè)提出了6項(xiàng)基本要求：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。這與2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中依法行政的基本精神是一致的，但是更加準(zhǔn)確，也更加全面。根據(jù)四中全會(huì)和我省《意見》的精神，法治政府建設(shè)需要重點(diǎn)做好以下方面的工作。

依法全面履行政府職能，加快政府職能轉(zhuǎn)變。建設(shè)法治政府的前提及必要條件是依法全面履行政府職能。改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府職能已有了重大轉(zhuǎn)變，但從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求來看，還存在著諸多不相適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)在政府履職越位、缺位和錯(cuò)位的情況依然存在，不作為、亂作為現(xiàn)象較為突出，這不僅制約了市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的作用發(fā)揮，也不利于更好地發(fā)揮政府的作用，還容易導(dǎo)致設(shè)租尋租腐敗。要按照黨的十八屆四中全會(huì)的精神和我省的《意見》，在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的同時(shí)，健全行政法律制度，實(shí)現(xiàn)職能、權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)、程序、責(zé)任的法定化、規(guī)范化。一是依法界定政府職能和權(quán)限，推行權(quán)力清單制度，使政府“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)治理和環(huán)境保護(hù)上來，建立有限有為的法治政府。二是根據(jù)不同層級(jí)政府的定位和特點(diǎn)，依法界定各級(jí)政府的事權(quán)，解決職責(zé)重疊、責(zé)任不清、推諉扯皮等問題。三是加快制定或修訂政府組織法律法規(guī)，使政府組織和權(quán)力運(yùn)行走上法治化的軌道，為政府履行職能提供法律保障。

健全依法決策機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)。決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，依法決策是建設(shè)法治政府的首要環(huán)節(jié)。從實(shí)踐看，一些行政機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部超越法定權(quán)限、違反法定程序、隨意決策的問題依然存在，由此產(chǎn)生的決策失誤、政績(jī)工程、形象工程等給經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)帶來巨大損失和浪費(fèi)，人民群眾反應(yīng)十分強(qiáng)烈，嚴(yán)重影響了政府的公信力。為解決決策中的問題，四中全會(huì)和我省《意見》明確將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策的必經(jīng)法定程序，未經(jīng)法定程序不能作出重大決策。為確保決策科學(xué)民主，減少失誤，把決策問責(zé)落到實(shí)處，四中全會(huì)和我省《意見》還提出，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)決策但久拖不決造成重大損失或產(chǎn)生惡劣影響的，要層層追查，嚴(yán)格追究法律責(zé)任，這有利于督促行政部門嚴(yán)格按照法定程序決策。

深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。這是依法行政、建設(shè)法治政府面臨的迫切任務(wù)。經(jīng)過多年來的法治建設(shè)，政府機(jī)關(guān)及工作人員的行政執(zhí)法能力不斷增強(qiáng)，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題還較為嚴(yán)重，選擇性執(zhí)法、釣魚式執(zhí)法、執(zhí)法不公、以罰代管甚至知法犯法、徇私枉法等現(xiàn)象仍然存在，需要采取有力措施加以解決。根據(jù)四中全會(huì)精神和我省《意見》要求，深化行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)是推行綜合執(zhí)法。要根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)劃分，整合行政執(zhí)法資源，優(yōu)化執(zhí)法力量配置，大幅減少市縣層級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍種類，推進(jìn)食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革，提升行政執(zhí)法的能力。同時(shí)，要減少行政執(zhí)法層次，實(shí)行執(zhí)法重心下移，重點(diǎn)加強(qiáng)市縣層級(jí)的行政綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，規(guī)范綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行持證上崗、罰繳分離、收支兩條線，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接等行之有效的制度，切實(shí)解決行政執(zhí)法中的體制機(jī)制問題。為確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，四中全會(huì)和我省《意見》還提出要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)。要?jiǎng)?chuàng)新行政執(zhí)法制度，建立執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度等，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，克服各方面對(duì)行政執(zhí)法的干擾，依法懲處各類行政違法行為。

全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督。政府權(quán)力來自于人民，必須用來為人民謀利益，而不能被濫用。多年來的實(shí)踐表明，一些行政權(quán)力之所以被濫用，是由于權(quán)力封閉運(yùn)行，暗箱操作，缺乏制約監(jiān)督，責(zé)任追究不夠。按照四中全會(huì)決定和我省《意見》的要求，政府管理要堅(jiān)持“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，全面推進(jìn)政務(wù)公開，重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)公益事業(yè)等領(lǐng)域的政府信息公開，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、結(jié)果的公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督，打造公開公正、守法誠(chéng)信的透明政府。建設(shè)法治政府，必須貫徹有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督的原則，健全對(duì)政府權(quán)力行使的內(nèi)外監(jiān)督制約體系，不斷增強(qiáng)監(jiān)督合力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律制度的籠子。對(duì)一些權(quán)力集中的部門和崗位，如財(cái)政資金分配、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等，要重點(diǎn)采取有效措施，加強(qiáng)監(jiān)督制約，防止權(quán)力濫用。進(jìn)一步完善紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督制度，保障依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮專門監(jiān)督的作用。這些改革舉措，對(duì)于建立廉潔高效的法治政府具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，意義重大。

三、提高黨員干部依法行政能力是建設(shè)法治政府的重點(diǎn)

黨員干部特別是全省各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治思維和依法行政能力，直接決定著能否把法治作為治省理政的基本方式，直接決定著領(lǐng)導(dǎo)工作的有效性，也直接決定著法治政府、法治吉林能否建成。當(dāng)前，一些黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政意識(shí)和能力不強(qiáng)，運(yùn)用法治思維和法治方式管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的水平不高。有的把法治建設(shè)喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號(hào)化，就是沒有抓在手上；有的存在特權(quán)思想和官本位意識(shí)，認(rèn)為法律是管老百姓的，是約束別人的，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題說明，提高黨員干部依法行政能力迫在眉睫。當(dāng)前，根據(jù)四中全會(huì)和我省《意見》的部署，提高黨員干部依法行政能力，應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作。

重視法治思維養(yǎng)成，教育引導(dǎo)黨員干部在學(xué)習(xí)和實(shí)踐中提高依法行政能力。一是牢固樹立法治信念。黨員干部要從關(guān)系社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)、關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，進(jìn)一步深化對(duì)法治的認(rèn)識(shí)，懷有對(duì)法治發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和尊崇。二是加強(qiáng)法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)，知道法律賦予了什么權(quán)力，這些權(quán)力的邊界在哪里，權(quán)力行使的原則、程序是什么，不依法行使權(quán)力需要承擔(dān)什么責(zé)任等。提高依照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力的素養(yǎng)。各級(jí)黨組織及其組織部門要加強(qiáng)法治教育培訓(xùn)，把憲法等法律列為黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課，幫助廣大干部切實(shí)提高法治思維水平和能力。三是高度重視法治實(shí)踐。法治思維的養(yǎng)成特別是法治能力的提高，關(guān)鍵靠實(shí)踐。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)依法治省的過程中，凡是想問題、作決策、辦事情，第一原則就是按法律辦事。有法律規(guī)定的，遵循法律規(guī)定；沒有法律規(guī)定的，遵循法治原則、法治理念。同時(shí)，要深入法治工作第一線，注意剖析個(gè)案，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作、解決問題的能力。

把能不能遵守法律、依法行政作為考察干部重要內(nèi)容，形成良好法治環(huán)境。改進(jìn)干部考核評(píng)價(jià)工作，對(duì)于堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向、形成依法行政的良好環(huán)境至關(guān)重要。四中全會(huì)《決定》提出：“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。”這有利于引導(dǎo)和督促各級(jí)干部自覺做學(xué)法尊法信法守法用法的模范。

完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)把法治建設(shè)成效和依法履職的情況考準(zhǔn)考實(shí)。四中全會(huì)提出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系?！蔽覀円凑账闹腥珪?huì)要求，圍繞依法執(zhí)政、科學(xué)立法、依法行政、公正司法、平安建設(shè)、權(quán)力制約等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)體系?？偨Y(jié)一些地方的做法，可以探索建立對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行述職述廉述法“三位一體”的考核制度。同時(shí)，還要堅(jiān)持獎(jiǎng)懲并舉，真正使法治思維和依法行政能力成為一種硬標(biāo)準(zhǔn)、硬要求、硬約束。按照四中全會(huì)的部署和要求，一方面要優(yōu)先選拔使用法治素養(yǎng)好、依法行政能力強(qiáng)、推進(jìn)法治建設(shè)成效明顯的干部；另一方面對(duì)那些特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不能提拔重用，經(jīng)教育不改的，要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

總之，要通過加強(qiáng)激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)，督促各級(jí)干部真正做到依法行政、依法辦事，決不允許以權(quán)壓法、以言代法、徇私枉法。