龔俊瓊

[摘 要] 目前，世界上無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家還是以金磚國家及G20為代表的轉(zhuǎn)型期國家，普遍都會通過政府舉債促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展。歐盟、美國、日本及巴西四個國家或地區(qū)在地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的共同點是：明確賦予地方政府舉債主體地位；嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模及限定資金用途；設(shè)立地方政府債務(wù)管理專門機構(gòu)；高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范。我國應(yīng)結(jié)合國情，借鑒不同國家的有益做法，明確賦予地方政府舉債主體地位，建立健全地方政府債務(wù)管理制度和符合本國國情的地方政府債務(wù)管理體制，設(shè)立地方政府債務(wù)管理專門機構(gòu)，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險控制機制，從而控制和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

[關(guān)鍵詞] 地方政府；債務(wù)風(fēng)險控制；經(jīng)驗；啟示

[中圖分類號] F202 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

目前，世界上無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家還是以金磚國家及G20為代表的轉(zhuǎn)型期國家，普遍都通過政府舉債促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展。中國作為最大的發(fā)展中國家及正在轉(zhuǎn)型崛起的代表，理應(yīng)結(jié)合國情借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗，適當(dāng)允許地方政府正常舉借債務(wù)以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。

一、國外地方政府債務(wù)風(fēng)險控制簡述

（一）歐盟主要成員國地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險控制

這些國家的方法主要是通過舉債約束機制、危機處理方式以及管理方法創(chuàng)新等。一是規(guī)定債務(wù)危機處理方式方面，中央政府一般具體分析危機實際情況及其可能產(chǎn)生的后果、演變趨勢，并結(jié)合相關(guān)政策制度規(guī)定來統(tǒng)籌規(guī)劃解決債務(wù)危機。二是在限制地方政府舉債方面，歐盟主要成員國普遍采用市場約束、制度約束、行政控制和政府級次間協(xié)作等約束機制來約束地方政府的舉債行為。三是完善債務(wù)管理組織體系方面，歐盟主要成員國的債務(wù)管理理念經(jīng)過幾十年的轉(zhuǎn)變和發(fā)展，其債務(wù)管理模式已經(jīng)由分散性逐步向?qū)I(yè)性完整性演變。四是創(chuàng)新債務(wù)管理辦法方面，大多數(shù)歐盟成員國逐步將私人企業(yè)中的資產(chǎn)組合管理方法引入到政府債務(wù)管理中，通過資產(chǎn)負(fù)債管理中的均值方差模型的應(yīng)用，采用統(tǒng)計計量方法得出最優(yōu)債務(wù)組合的方法管控債務(wù)風(fēng)險。

（二）美國地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險控制

美國自獨立以來就確立了三權(quán)分立的民主政治體制，這也使得美國聯(lián)邦、州及縣市級地方政府都相對具有較大的自治權(quán)利，在財政稅收方面表現(xiàn)為獨立的預(yù)算權(quán)、稅收征管權(quán)及舉債權(quán)，這就造成美國債券的發(fā)債主體較廣泛，監(jiān)管難度較大。目前，美國政府債務(wù)以預(yù)防為主，并大力通過強化監(jiān)管控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

美國聯(lián)邦政府設(shè)置了政府間關(guān)系顧問委員會，該委員會起初主要是起著中央與地方之間的協(xié)調(diào)監(jiān)督作用。在地方政府債務(wù)管理方面，美國的地方政府有自主舉債的權(quán)利，州及州以下地方政府可以通過舉債，籌集經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的資金，但美國中央政府的控制也很嚴(yán)格，美國的地方政府制定了一系列指標(biāo)，實時監(jiān)控地方政府債務(wù)情況，一旦有超標(biāo)，這個地方政府就被列為監(jiān)控名單。之后，州審計局會行使監(jiān)督權(quán)，對地方財政進(jìn)行全面的監(jiān)視，直到地方政府的財政狀況逐漸好轉(zhuǎn)并被剔除“監(jiān)控名單”為止。在“監(jiān)控名單”期間，財政計劃與監(jiān)督委員會對該地方政府財政實行全面監(jiān)督和管理，并對所有財政收入和支出具體情況進(jìn)行嚴(yán)格審查，對其財政改革計劃的制定與實施也會進(jìn)行監(jiān)督甚至提供協(xié)助和建議，直至財政危機消除為止。

（三）日本地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險控制

日本的財政管理體制實行的是中央、都道府縣、市町村三級管理，其中，都道府縣和市町村財政共同構(gòu)成了日本地方政府的財政管理體系，日本的各級地方政府具有了一定的舉債權(quán)限，但是，規(guī)定卻非常嚴(yán)格，例如地方政府的舉債規(guī)模、利率及資金用途等方面做了嚴(yán)格的限定。其中，日本地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的方法有：一是中央政府會根據(jù)各個地區(qū)發(fā)展實際需要及其具體財政狀況來編制地方政府舉債計劃，并對各地區(qū)的舉債規(guī)模、債務(wù)用途、舉債方式等方面進(jìn)行明確規(guī)定；二是地方政府發(fā)行地方債必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，先要報自治省，只有經(jīng)過了自治大臣的審議批準(zhǔn)以后才能實施；三是日本政府通過立法，建立了債務(wù)的早期風(fēng)險預(yù)警體系，對地方政府必須披露的財政指標(biāo)有明確規(guī)定，并對其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清晰界定，超過標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格控制甚至削減債務(wù)規(guī)模。主要指標(biāo)有：赤字率；綜合赤字率；償債率；未來債務(wù)負(fù)債率。

（四）巴西地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險控制

巴西是聯(lián)邦制國家，由聯(lián)邦政府、州政府和眾多的市政府組成。巴西地方政府的債務(wù)管理體制屬于制度約束型，試圖以法律制度約束地方政府舉債。自1998年巴西債務(wù)危機后，聯(lián)邦政府為了控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，頒布實施了《財政責(zé)任法》。

對于地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險控制，巴西的做法主要有：一是巴西國家金融管理委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，聯(lián)邦金融機構(gòu)對巴西州政府的貸款則由其具體授權(quán)巴西中央銀行負(fù)責(zé)。二是嚴(yán)格限定地方政府的舉債資金的用途，地方政府舉債資金主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是巴西聯(lián)邦政府重視加強法律法規(guī)對地方政府的債務(wù)風(fēng)險控制。四是大力推進(jìn)政府財政透明度制度建設(shè)，巴西中央政府通過大力推廣國家信息系統(tǒng)的應(yīng)用來監(jiān)控債務(wù)信息，這樣才能確定地方政府的債務(wù)規(guī)模是否已經(jīng)達(dá)到了法定限額，從而有的放矢，果斷應(yīng)對。

二、國外地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的共同點

（一）明確賦予地方政府舉債主體地位

歐盟主要成員國、美國、日本及巴西四個國家或地區(qū)都以法律形式明確賦予了地方政府舉債主體地位。在財稅方面，美國則規(guī)定各級政府都擁有獨立的預(yù)算權(quán)、稅收征管權(quán)及舉債權(quán)，日本規(guī)定各級地方政府都有權(quán)通過債務(wù)形式來籌集資金，巴西通過《財政責(zé)任法》來明確授予地方政府舉債主體地位。

（二）嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模及限定資金用途

要提高資金利用效率就必須對地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格限制，同時也必須對債務(wù)資金的具體用途進(jìn)行嚴(yán)格限定和強化監(jiān)管。上述四個國家或地區(qū)都曾經(jīng)爆發(fā)過政府債務(wù)危機，因而這方面監(jiān)管都很嚴(yán)格，其共同點是都將地方政府債務(wù)資金嚴(yán)格限定在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并將地方政府舉債規(guī)模與當(dāng)?shù)谿DP、償債能力等直接掛鉤，從而達(dá)到控制地方政府債務(wù)規(guī)模的目的。endprint

（三）設(shè)立地方政府債務(wù)管理專門機構(gòu)

歐盟、美國、日本及巴西四個國家或地區(qū)都以法律形式對地方政府債務(wù)問題進(jìn)行規(guī)范，并設(shè)立了專門的管理機構(gòu)。在這個里面，美國管理地方政府債務(wù)主要通過政府間關(guān)系顧問委員會；日本規(guī)定地方政府發(fā)行地方債券必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，先要上報各自治省，只有經(jīng)過自治大臣審議批準(zhǔn)后才能實施；巴西設(shè)立了國家金融管理委員會，通過這個委員會來管理地方政府的債務(wù)；英國、比利時等歐盟主要成員國則通過國家債務(wù)管理辦公室來統(tǒng)一管理與監(jiān)督政府性債務(wù)問題。

（四）高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范

上述四個國家或地區(qū)基本都存在比較嚴(yán)重的地方政府債務(wù)問題，各個國家都有各自不同的方法，通過這些方法，來控制和防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險。其共同做法是：嚴(yán)格限制地方政府舉債方式，舉債規(guī)模與地方經(jīng)濟發(fā)展情況及償債能力等直接掛鉤；設(shè)立統(tǒng)一的專門機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格審批地方政府舉債；及時準(zhǔn)確披露地方政府舉債信息及償還情況；要求地方政府舉債同時必須制定詳細(xì)的償債計劃，還必須提取相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金等。

三、國外地方政府債務(wù)風(fēng)險控制對我國的啟示

（一）明確賦予地方政府舉債主體地位，建立健全地方政府債務(wù)管理制度

地方政府舉債權(quán)就是地方政府發(fā)行地方公債和對外舉借債務(wù)的權(quán)力，明確賦予地方政府舉債權(quán)，就是賦予地方政府發(fā)行地方債及對外舉借債務(wù)的權(quán)力，這是當(dāng)今世界各國的通行做法，可以有效地促進(jìn)地方經(jīng)濟增長，促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共事業(yè)發(fā)展。

（二）建立符合本國國情的地方政府債務(wù)管理體制

一國的地方政府債務(wù)管理體制與管理模式與其現(xiàn)行的政治體制密切相關(guān)，而這又恰恰對其財政體制產(chǎn)生直接影響，甚至起決定性作用。另外，地方政府債務(wù)管理模式的選擇還與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、文化等因素有關(guān)。我國作為具有中央集權(quán)特征的國家，地方政府服從于中央政府，地方政府承擔(dān)的責(zé)任和財力跟中央政府完全無法相提并論，因此有必要根據(jù)我國的具體國情來選擇適合我國的地方政府債務(wù)管理體制。

（三）設(shè)立地方政府債務(wù)管理專門機構(gòu)

不同的國家或地區(qū)，地方政府債務(wù)的管理機構(gòu)有不同的形式。我國也應(yīng)該根據(jù)自身特點，從法律法規(guī)上設(shè)立專門的地方政府債務(wù)管理機構(gòu)，從根本上改變目前的地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀。

（四）完善地方政府債務(wù)風(fēng)險控制機制

一是嚴(yán)格審批地方政府舉債行為；二是地方政府要嚴(yán)格編制預(yù)算，地方舉債規(guī)模與其地區(qū)生產(chǎn)總值及預(yù)算執(zhí)行程度直接掛鉤；三是加強地方政府債務(wù)方面的立法；四是以政策法規(guī)限定各級地方政府舉債方式，執(zhí)行有限制的舉債權(quán)和債務(wù)擔(dān)保；五是提高地方政府債務(wù)信息透明度，及時披露相應(yīng)數(shù)據(jù)，接受民眾和媒體的公開監(jiān)督；六是建立完善、可靠和健全的償債機制，讓地方政府債務(wù)總量可控、還債能力與舉債能力相適應(yīng)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint