成華

摘 要：城中村的改造應合理平衡政府、村民和開發(fā)商之間的利益關系。由于村民決策權(quán)、社會力量監(jiān)督權(quán)缺失等原因，一些城市的利益分配失衡問題比較突出，其典型表現(xiàn)為失地貧民階層和寄生食利階層現(xiàn)象對社會公平價值的拷問。立法要以實體正義理論為指導，厘清各方的應然利益；同時也要注重程序規(guī)則的設計，規(guī)范利益分配的過程。

關鍵詞：城中村改造；利益分配；實體正義；程序正義

中圖分類號 TU984 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）09-07-04

Study on the Legal Problems of the Benefit Allocation in Reform of Urban Village

Cheng Hua

（Management Department，Changjiang Institute of Technology，Wuhan 430212，China）

Abstract：The reform of urban village should balance the interests of government，villagers and real estate company. Because of the lack of right for villagers and the public，the imbalance in benefit allocation is a serious problem in some cities. Its typical characteristic is the landless poor class and rentier class，which damages the fair value of society. The legislature should take the guidance of the theory of substantive justice，in order to distinguish reasonable interest of the three parties. At the same time，the legislature should design rules of procedure，in order to regulate the process of benefit allocation.

Key words：Reform of urban village；Benefit allocation；Substantive justice；Procedural justice

按照人居環(huán)境理論，城中村是城市擴張過程中在原有農(nóng)村集體土地上建成的居住區(qū)域，呈現(xiàn)“城非城、村非村、無序異質(zhì)的聚居”形態(tài)。政府趨利性的土地征用政策（基于成本考慮而在前期城市建設時繞開村莊的集中居住區(qū)）、村民對房屋出租市場交易機會的淋漓盡致的利用及城鄉(xiāng)的二元社會保障機制等因素催生了“城中村現(xiàn)象”。城中村具有雙重功能，一方面它是替代貧民窟而成為農(nóng)民工融入城市并轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻竦膿u籃和跳板；另一方面在經(jīng)濟、文化形態(tài)上與主流相差甚遠，掣肘城市文明建設（環(huán)境衛(wèi)生、社會治安等）。學界的多數(shù)意見是：城中村并非我國城市化進程中一路凱歌的“陽光寫照”，而是需要國家予以特別關注的“問題村”。從經(jīng)濟學上看，城中村的改造能避免城區(qū)的盲目擴大，提高土地的利用率，增加房地產(chǎn)行業(yè)的土地供給量，抑制房價上漲。基于此認識，我國多個大中城市開展了轟轟烈烈的改造運動并取得矚目成效。城中村的本質(zhì)是各種利益相關者利益關系的聯(lián)結(jié)。由于政府控制著關鍵的土地交易環(huán)節(jié)，其改造實際上是由政府主導的利益格局重構(gòu)。

1 城中村改造中的利益分配失衡

城中村改造是一項全新的事業(yè)，在《憲法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中僅能找到宏觀的法理依據(jù)，并無可指導實踐的具體法律規(guī)則。若地方政府對正義的理解出現(xiàn)偏差，難免有損害社會和諧的利益失衡現(xiàn)象。當前，以村民群體為中心，以下2種情況值得關注。

1.1 城市失地貧民階層的出現(xiàn) 部分城市對城中村改造的復雜性尤其是農(nóng)民的有限理性和理財能力缺乏認識，為圖省事，完全遵循村民一時的意愿，以不置換房屋和不參加社會保險為前提，實施純粹的貨幣化補償。譬如在X市，一家人當初雖然一次性可獲得80余萬元補償，但是物價在不斷上漲，自身又缺乏必要的就業(yè)技能，謀生日漸困難。有的不善經(jīng)營、投資失誤，有的揮霍賭博，折騰幾年后所剩無幾，淪為城市貧民。這些失落的貨幣安置戶以生活困難為由四處上訪鬧事，要求進行重新安置[1]。在西部地區(qū)的L市，在城中村的征地價格雖高達50萬元/667m2，由于有關部門層層收費，到村一級就只剩16萬元左右，再經(jīng)村集體提取基金，發(fā)到村民手中不足10萬元。這與村民能接受的可維持合理生活水準的16～24萬元/667m2存在較大差距?！盁o土地、無保障、無固定崗位、無一技之長”的農(nóng)民成為新市民后問題叢生，給城市穩(wěn)定帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

1.2 城市寄生食利階層的形成 “收收租子，玩玩鳥、打打麻將、聊聊閑天、看看光景”，中國社科院李培林研究員如是描寫南方某城中村改造前的二世祖（紈绔子弟）。這是一種自發(fā)市場秩序下的狀態(tài)。但若政府主導的城中村改造也批量制造超級富翁，則就令人難以理解了。Z市政府出臺的《城中村改造管理辦法》規(guī)定，對原宅基地上的3層以下（含3層）的合法建筑，被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，可獲得等面積的還建房安置。由于在制度上未對調(diào)換面積做適當?shù)姆忭斕幚恚诜课菥鶅r為8 000元/m2的Z市市區(qū)，多數(shù)村民獲得的商品房竟然高達6套以上，10套以上的也不少見，而且另外享受村股份公司不菲的年度分紅。他們生活的富足與悠閑，令絕大多數(shù)市民難以望其項背。在南方的G市，村里最大一戶的置換面積達5 000m2，按市值計算超過5 000萬元。S市的例子更令人咋舌。據(jù)報道，置換房屋面積最大的一個家族擁有約6 000多m2，而周邊房價高達3萬元/m2，原住民“身家過億”的接近10個。一個人可以靠知識、技能和勤勞實現(xiàn)富裕夢想。例如科學家、著名運動員，相信極少有人對其巨額財富的合法性質(zhì)疑。但靠土地一夜暴富，顛倒了傳統(tǒng)意義上的致富模式和社會價值觀念。從一些新聞媒體的報道來看，因城中村改造而生的城市寄生食利階層給社區(qū)和諧帶來的負面影響并不亞于失地貧民階層。例如沿海城市的一些城中村剛改造完畢，打著各種理財幌子的公司便蜂擁而至，在附近安營扎寨，誘導村民從事可能傾家蕩產(chǎn)的風險投資。這些公司管理者的心態(tài)是，村民的暴富本身就經(jīng)不起正義尺子的檢驗，來此“分一羹”理所當然，不存在道德責難的問題。食利階層現(xiàn)象會引導大量資金與人才從實體經(jīng)濟流向投機領域，動搖經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根基，同時使不良社會風氣蔓延開來。

2 實體正義視角下城中村改造的應然利益分配

當前我國城中村的改造存在村集體自我開發(fā)、完全市場化的房地產(chǎn)商開發(fā)、政府開發(fā)等3種模式。城中村改造需要的投資巨大，動則上億甚至10億元以上。若缺少社會上的專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)商的參與，籌集資金無論對財政部門還是村集體來說都是巨大考驗。如W市在2013年至2014年間啟動改造的17個城中村，村均的掛牌交易價在19億元以上。除財力窘迫外，改造還涉及到需要由政府出面解決的“村民轉(zhuǎn)居民、村莊轉(zhuǎn)社區(qū)、集體土地轉(zhuǎn)國有土地、集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟”等復雜問題，因此在實踐中，“政府主導、市場運作、多主體共同協(xié)作”才是一種較為理想的模式。對利益的角逐也主要在村民、房地產(chǎn)開發(fā)商和政府之間展開。

2.1 實體正義的有關理論 正義是法律制度的首要美德，其可分為實體正義和程序正義。前者強調(diào)結(jié)果和目的意義上的權(quán)利與義務分配，后者強調(diào)過程性的權(quán)利和義務。歷史上的哲學家、法學家們首先關注的是實體正義。在查士丁尼《民法大全》中，法學家烏爾庇安首創(chuàng)一個著名的定義：“正義乃是使每個人獲得其應得的東西的永恒不變的意志?！卑乩瓐D則認為正義存在于社會有機體各個部分之間的和諧關系之中，要求“各安其位，恪守本分”。亞里士多德從正義概念的分配含義指出：“正義是一種關注人與人之間關系的社會美德。相等的東西給予相等的人，不相等的東西給予不相等的人就是正義”[2]。亞里士多德明確反對絕對的平等，其隱含表達的意思是在分配問題上必須堅持權(quán)利與義務相一致的原則。斗轉(zhuǎn)星移，“各得其分、各有其所”是至今仍是法學界的共識，至于到底什么是某一部分人應該得到的，分配的邊界在何處，這是需要結(jié)合特定情境展開具體論證的。當然，正如法學家博登海默所言，“一個正義的社會秩序除了滿足人們對平等待遇的需求外，還必須服務于人們的其他需求”，如現(xiàn)代社會中公民的最低生活保障訴求。

法律經(jīng)濟學主要以城中村改造行為的效率實現(xiàn)狀態(tài)作為正義衡量的標準。其倡導的第一種結(jié)果為“帕累托改進”，即在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。對絕大多數(shù)城中村來說，只要進行精細化的設計與操作，帕累托改進是完全可以實現(xiàn)的，即開發(fā)商、政府、村民三贏。對單個村民來說，“帕累托改進”應該比較的是改造前的合法利益和改造后的合法利益，看是否有增值產(chǎn)生。由握手樓、貼面樓等違背城市規(guī)劃的高密度建筑物所得的房屋出租收入，不能全視為“改造前的合法利益”。這是村民和政府的意見對立點之一。對此，有學者指出，“大量違法建造廠房、住房出租的農(nóng)民，本身就不是弱勢群體。他們擁地自重，獲取巨額收入，已成為城市的土地權(quán)貴階層，從嚴格意義上看已觸犯法律”[3]。若村民把改造前的全部房屋出租收入視為合法利益，則很難實現(xiàn)其所理解的帕累托改進。按照前述的帕累托標準，利益的受損者可以拒絕任何變化，這對制定公共政策來說是一個明顯的局限。于是，法律經(jīng)濟學也提倡第二種效率改進即“卡爾多-?？怂垢倪M”，或稱“潛在的帕累托改進”。這種改進允許存在受益者和受損者，但總收益額要大于總損失額，即存在凈收益。而且，分配的主持者要想辦法調(diào)撥一部分收益給受損者。由于現(xiàn)實條件限制，有一部分城中村的改造只能是“卡爾多-希克斯改進”，因此改造過程充滿矛盾，道路極其坎坷，這要求首先要對各主體的正當利益進行識別[4]。

2.2 城中村改造中各方主體的應然利益目標 從我國相關法律上看，城市政府是公共利益的代表，履行城市公共行政管理和國有資產(chǎn)收益管理的雙重職責。其應然的利益訴求為：通過改造行為提升城市形象；提高城市土地使用效率；為城市發(fā)展儲備土地和積累資金；獲取土地的部分增值收益。為此，政府不能回避矛盾，要將城中村的改造納入城市規(guī)劃，牽頭做好利益關系的協(xié)調(diào)工作，力戒權(quán)力尋租行為。開發(fā)商是以營利為目的的企業(yè)法人，面對激烈的市場競爭，在項目開發(fā)中至少應獲得行業(yè)的平均利潤。開發(fā)商一般通過公開投標或競爭性談判方式獲取項目，因此它不應該把暴利作為自己的目標。城中村的改造不僅有一般房地產(chǎn)開發(fā)項目的商業(yè)性，還具有一定的政治性。開發(fā)商雖然不是承擔公共職能的機構(gòu)，但要依照《公司法》切實履行社會責任，要保證安置房的建設質(zhì)量，配合政府和村民做好社區(qū)的重建，樹立企業(yè)的親民品牌。村民及村集體的正當利益訴求為：因為被動入城而轉(zhuǎn)換身份，有權(quán)獲得長遠的社會保障；獲得合理的土地與房屋補償；改善居住環(huán)境；獲得部分土地增值收益；參加政府提供的公益性技能培訓，提升謀生能力[5]。

矛盾的焦點是巨大的土地增值收益的分配問題，是收歸政府還是全歸村民？抑或由二者共享？第一種觀點認為，根據(jù)我國憲法規(guī)定，土地分為國家所有制和集體所有制，既然都是法定的所有權(quán)，則村民與村集體應按照《物權(quán)法》對被征土地享有完整的“占有、使用、收益、處分”權(quán)益，政府無權(quán)分得土地增值收益。民粹主義者們即持此立場，每當媒體報道城中村改造中的沖突事件時，他們總是以一副救世主的面孔出現(xiàn)，斥責政府和開發(fā)商的與民爭利行為。第二種觀點認為，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)從權(quán)能范圍上講不能和國家所有權(quán)相提并論。前者實際上在法律上是受到諸多限制的，如農(nóng)村宅基地上的房子不能對集體成員以外的人出售，農(nóng)用地不能隨意改為非農(nóng)用途，農(nóng)村建設用地一般只能用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。若由政府批準使集體土地所有權(quán)的權(quán)能得以擴大，由此產(chǎn)生的額外收益不應由農(nóng)民所有，因為這不是農(nóng)民的法定的預期利益。按照國家主義者們的觀點，政府只要依照《土地管理法》足額支付土地補償費、安置補助費和青苗補償費即可，村民與村集體無權(quán)獲得土地增值收益。國家主義者還指出，由于中國當下的農(nóng)村土地實際上承載著社會保障功能，在改造完成后，政府當然要履行提供社會保障的義務。

“漲價歸公”還是“漲價歸私（農(nóng)）”，國外政府也曾面臨這個難題。英國工黨政府曾于1947年至1953年間實行土地開發(fā)權(quán)國有化，即將土地全部增值收歸國有，但很快遭遇到市場萎縮而不得不宣布放棄既定政策。我國多個城市的改造實踐已表明，“完全的歸公”會造成失地村民的生產(chǎn)與生活困難，進而影響社會穩(wěn)定。“漲價歸私（農(nóng)）”會造成農(nóng)民一夜暴富，這實際上是整個社會繁榮所導致的土地增值被極少數(shù)脫耕的農(nóng)民占有所致。土地的增值與廣大的在耕農(nóng)民無關，這顯然有失公允[6]。具體就某個城中村而言，地價劇增是政府開發(fā)行為及周邊其他群體活動的正外部性所致，例如政府在附近花巨資修了道路、地鐵、公園，開發(fā)商建起了大型商業(yè)中心，還有“大學城”學生群體的批量式消費行為。但是，正外部性的制造者無法通過稅收或類似手段收回外溢的收益。實踐中也很少看見政府對房屋出租環(huán)節(jié)進行征稅。按照前述的“權(quán)利與義務相一致原則”、“各得其分原則”，政府當然有權(quán)獲得增值收益。至于失地的村民，因其祖祖輩輩居住的土地是財富增值的載體，也有理由參與增值收益分配?？傊?，“公私分成”是一種正義的模式。

3 城中村改造中利益分配失衡的原因

城中村改造的最終方案，是政府、村民、開發(fā)商3方利益平衡的合約安排。各方的博弈越充分，參與越充分，則越可能接近正義的結(jié)果。政府的政策選擇受制于不同利益群體的社會影響力，在分配利益時傾向于照顧那些具有較大影響力的利益集團，從而獲得政治支持。失地貧民和暴富階層這2種截然相反現(xiàn)象的出現(xiàn)，與相關主體的決策參與權(quán)未落實有關。

3.1 村民在決策中參與的不足 由于世世代代家庭個體經(jīng)營的生產(chǎn)方式，農(nóng)民在現(xiàn)實中很缺乏自己“組織起來”的能力，在個人的利益要求只有通過團隊的渠道才能真正表達的現(xiàn)代社會里，農(nóng)民缺乏業(yè)緣社團，往往使其利益得不到應有的維護[7]。村委會從理論上講本是一個可以維護村民利益的有力組織，在當今語境下實際上存在著對基層行政機關的依賴性，往往同時面臨維護村民利益和維護基層政府權(quán)威的尷尬境地。村干部既是“國家政權(quán)代理人”，又是“自治組織當家人”，行政化色彩的村委會難以發(fā)揮其應有的村民自治功能。在一些地方，村干部甚至淪為開發(fā)商、政府謀取不當之利的同伙，村內(nèi)的干群矛盾突出，改造工作舉步維艱?，F(xiàn)實中矛盾重重的城中村改造，多數(shù)情形下缺乏除村干部外的群眾參與，決策行為仍然是一種控制在極少數(shù)人范圍內(nèi)的“精英決策”。

3.2 外部社會力量對政府決策的監(jiān)督缺位 對一些城市出現(xiàn)的食利階層現(xiàn)象，可以定性為由于當?shù)卣牟划敍Q策所導致的國有資產(chǎn)收益的流失。美國著名經(jīng)濟學家、公共選擇理論的代表人物布坎南曾指出，“政治學的傳統(tǒng)是假設政府是代表公共利益的，政府官員和政治家的目標是社會利益的最大化。但這只是一種理論假設，政治領域的官員和經(jīng)濟領域的商人一樣，都以追求自身利益最大化為目標。政府官員的行為不一定總是符合公共利益?！碧囟ōh(huán)境下的城市官員可能會置公共利益不顧，選擇最有利于自己升遷發(fā)展的目標函數(shù)，比如基于對信訪工作考核的顧慮，以“維穩(wěn)為第一任務”，在公益與私益沖突時，做出不必要的妥協(xié)，使正義的天平失衡。為抑制“政府失靈”現(xiàn)象，布坎南主張通過規(guī)則對政府權(quán)力進行嚴格約束，提高決策過程的民主性和公開性。筆者對食利階層現(xiàn)象突出的一些城市進行了考察，發(fā)現(xiàn)了共同的特點：盡管城中村的改造事關公共利益，卻沒有一例引入社會公眾代表參與決策，以舉行聽證會、發(fā)布公示公告等形式接受外界監(jiān)督。城中村的改造是3方利益集團的博弈，無論是以公權(quán)力自居的政府，還是代表資本逐利的開發(fā)商、及面臨改造的村莊和村民，都難以讓他方真正信服。社會力量（非村民身份的市民代表、專家學者）的參與除了可履行監(jiān)督職責外，還可實現(xiàn)居中裁判功能，緩解壓力，促使3方接受博弈的結(jié)果。社會力量參與公共決策在國外比較普遍。以美國城市規(guī)劃為例，法律詳細規(guī)定了不同階段中工作參與的方式：在規(guī)劃制定階段有公眾咨詢委員會、民意調(diào)查、街區(qū)工會委員會等；在設計和選擇方案階段有公眾投票、參與設計、公眾討論會、通過媒體投票等方式；在實施階段雇傭公眾代表到官方機構(gòu)工作[8]。

4 程序正義視角下的利益分配制度構(gòu)建

程序正義是必要的正義。正義不僅應得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)。實踐中，政府出臺的合理分配政策也往往遭到村民們抵制，這與長期以來的“重實體、輕程序”做法有關。由于各方對正義概念的理解存在偏差，利益分配的實體處理問題實際上是極其復雜的，故在分配制度構(gòu)建時要以正當法律程序原則為指導，重點從程序上規(guī)范利益分配行為。

4.1 正當法律程序 “正當法律程序”可追溯至英國古老的自然公正原則，其最初有2項含義：“自己不做自己的法官，對他人做出不利行為要事先告知、說明理由和聽取申辯”。正當法律程序早期主要適用于刑事處罰及相關領域，后來拓展到行政行為及其他各種有公權(quán)力身影的行為，如高校對學生的處分行為。20世紀中期以后，公開、透明和公眾參與在正當法律程序中越來越占有重要地位。50多個國家和地區(qū)陸續(xù)制定了《信息公開法》和與美國《陽光下的政府法》類似的透明政府法。公開、透明和公眾參與已經(jīng)成為現(xiàn)代正當法律程序中的不可或缺的內(nèi)容[9]。德國著名社會學家哈貝馬斯也認為，任何正義或代表正義的任何價值，都只能是合法程序的產(chǎn)物。沒有合法程序的東西都是非正義的，正義理論的中心任務就是尋找一種能夠產(chǎn)生和保證正義的合法程序。他特別強調(diào)，只有經(jīng)過理性商談這種合法程序而形成的正義才算是真正的正義[10]。

4.2 對分配程序規(guī)則的建議 從信息獲取的角度來看，村民、社會公眾相對于開發(fā)商和政府而言處于明顯的劣勢地位。因此，要重點保護他們的參與權(quán)。第一，城中村改造方案公布前，必須通過各種方式征求村民、社區(qū)代表及專家學者的意見。鼓勵由社會上的第三方組織提出改造方案草案。第二，城中村改造方案草案公布后，應設置一定時間的異議期，聽取各利益主體的意見。第三，城中村改造方案經(jīng)聽證后方產(chǎn)生效力。聽證會參加人包括：村民代表、村干部代表、開發(fā)商代表、政府部門代表、專家學者代表、市民代表。其中，專家學者代表和市民代表屬于外部社會力量，能以一種更為公正的立場審視城中村改造的利益糾紛。因此，他們在人數(shù)上要占足夠的比例。第四，要明確司法機關對改造方案的最終裁決權(quán)。司法審查的重點是分配中的程序規(guī)則是否得到遵循。第五，建議在改造開始前就設立一種由村民、村干部、開發(fā)商、政府、市民等各方代表組成的協(xié)調(diào)機構(gòu)，搭建博弈平臺，開展理性對話。

5 結(jié)語

未來20a，城市化仍是中國社會變遷的主旋律。對城中村的改造是政府獲得城市發(fā)展空間的重要渠道。政府在主導改造時對利益分配的復雜性應有高度認識。無論失地貧民階層，還是寄生食利階層的出現(xiàn)，都是城中村改造的失敗。地方權(quán)力機關要加強立法工作，捍衛(wèi)分配上的正義，抑制城市社會階層的割裂。

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（責編：徐煥斗）