王迎慶

摘 要：詳細(xì)闡述了安徽省建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施情況及實(shí)施成效，并從指標(biāo)運(yùn)行交易、實(shí)施時(shí)空程序、審批管理權(quán)限、保護(hù)農(nóng)民利益、監(jiān)管技術(shù)水平等方面，提出安徽省未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)保障措施，以期為安徽省開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)提供實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；增減掛鉤；保障對(duì)策；安徽

中圖分類號(hào) F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）09-11-03

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，中國(guó)建設(shè)用地的需求量大幅增加，由于土地的有限性和稀缺性，土地供需矛盾日益突出。為了保住1.2億hm2耕地紅線，保障國(guó)家糧食安全，必須從優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)出發(fā)，通過(guò)集約節(jié)約集體建設(shè)用地，盡可能滿足日益增長(zhǎng)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地需求。為此，中國(guó)自2008年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤（以下簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”）政策全面實(shí)施以來(lái)，在改善農(nóng)村居住環(huán)境，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，保障土地集約利用，保護(hù)耕地總量平衡，拉動(dòng)城鄉(xiāng)投資消費(fèi)需求，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。通過(guò)各級(jí)部門貫徹實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，取得一定成就，同時(shí)也出現(xiàn)諸多問(wèn)題，一些學(xué)者已從政策制度[1-2]、潛力測(cè)算[3]、模式設(shè)計(jì)[4]、效益評(píng)價(jià)[5]等方面進(jìn)行了深入研究，也有結(jié)合地方實(shí)際展開(kāi)針對(duì)性研究[6-7]，均取得較好研究成果。但由于各地方差異而導(dǎo)致各有特征及特色，在此結(jié)合安徽省增減掛鉤實(shí)際開(kāi)展情況，分析安徽省增減掛鉤實(shí)施成效，從指標(biāo)運(yùn)行交易、實(shí)施時(shí)空程序、審批管理權(quán)限、保護(hù)農(nóng)民利益、監(jiān)管技術(shù)水平等方面提出保障政策，確保全省未來(lái)增減掛鉤項(xiàng)目順利推進(jìn)。

1 研究區(qū)概況

安徽省位于中國(guó)東南部，緊鄰中國(guó)經(jīng)濟(jì)最具發(fā)展活力的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，東有江蘇、浙江，北接山東，是承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前沿地帶，西有湖北、河南，南有江西，是中國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、加快中部崛起戰(zhàn)略的橋頭堡，具有獨(dú)特的承東啟西、連南接北的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。全省地形地貌呈現(xiàn)多樣性，長(zhǎng)江和淮河自西向東橫貫全境，可分為淮北平原、江淮丘陵、皖西大別山區(qū)、沿江平原、皖南山區(qū)等5個(gè)自然區(qū)域，主要山脈有大別山、黃山、九華山與天柱山等。長(zhǎng)江流經(jīng)安徽南部，境內(nèi)全長(zhǎng)416km，淮河流經(jīng)安徽北部，境內(nèi)全長(zhǎng)430km，新安江為錢塘江正源，境內(nèi)干流長(zhǎng)240km。長(zhǎng)江水系湖泊眾多，較大的有巢湖、龍感湖、南漪湖等，其中巢湖面積800余km2，為中國(guó)五大淡水湖之一。

2 安徽省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施及成效

2.1 增減掛鉤本質(zhì)內(nèi)涵 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤（以下簡(jiǎn)稱增減掛鉤），是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)[8]（圖1）。

圖1 建設(shè)用地增減掛鉤示意

2.2 增減掛鉤開(kāi)展情況 2008年，安徽省被列入全國(guó)第二批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)省，并按照“政府引導(dǎo)、群眾自愿、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理”的總體要求，共批準(zhǔn)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目651個(gè)，批準(zhǔn)使用掛鉤指標(biāo)1.55萬(wàn)hm2。通過(guò)調(diào)查走訪的情況來(lái)看，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到了改善，建設(shè)用地利用水平大為提高，達(dá)到了“發(fā)展得空間、政府得民心、農(nóng)民得實(shí)惠”三贏局面，取得了預(yù)期效果。

2.2.1 提前做好謀劃，規(guī)范工作程序 2006年，安徽省在尚未列入城鄉(xiāng)增減掛鉤試點(diǎn)省的情況下，依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）和國(guó)土資源部《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2005]207號(hào)）文件精神，及時(shí)印發(fā)了《關(guān)于做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》（皖政辦[2006]263號(hào)），提前部署、積極籌備增減掛鉤試點(diǎn)工作。多年來(lái)，安徽省一直要求各地積極開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力普查，做好增減掛鉤實(shí)施項(xiàng)目前期民意調(diào)查，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。與此同時(shí)，對(duì)照國(guó)家文件規(guī)定，及時(shí)出臺(tái)諸多配套地方項(xiàng)目實(shí)施的具體規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范掛鉤實(shí)施規(guī)劃編制、報(bào)批、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)管、報(bào)備和計(jì)劃管理等環(huán)節(jié)。

2.2.2 因地制宜管理，差別化開(kāi)展增減掛鉤 全省地貌皖北以平原為主，江淮以丘陵為主，皖西、皖南以低山為主，特殊地形地貌特點(diǎn)決定了各地農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力、難度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平上存在差異，也影響各地政府開(kāi)展這項(xiàng)工作的重視程度。例如皖北地區(qū)，一方面由于農(nóng)業(yè)比重大，農(nóng)村人口多，城鎮(zhèn)化水平低，城鎮(zhèn)建設(shè)相對(duì)滯后，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)村大部分房屋建于20世紀(jì)70年代和80年代，近年來(lái)農(nóng)民收入也有著很大提高，翻建新房意愿強(qiáng)烈；另一方面該地區(qū)地勢(shì)平坦，村莊占地面積大且易于復(fù)墾，同時(shí)復(fù)墾后耕地比重高，當(dāng)?shù)卣痛寮w經(jīng)濟(jì)組織積極性高，統(tǒng)籌全省并有差別的對(duì)皖北地區(qū)實(shí)行了政策傾斜。

2.2.3 優(yōu)先保障農(nóng)民權(quán)益，確保項(xiàng)目有序推進(jìn) 改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件是增減掛鉤的主要目標(biāo)之一，安徽省在開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)工作時(shí)把群眾工作放在首位，一切以維護(hù)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為防范地方政府片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的傾向，全省要求各地在安排掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)時(shí)必須優(yōu)先保障農(nóng)村建新所需，比例不得低于10%；建新區(qū)因規(guī)劃調(diào)整或其他特殊情況無(wú)法實(shí)施，確需局部調(diào)整農(nóng)村建新區(qū)位置的，應(yīng)確保調(diào)整后的位置仍在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)，不得調(diào)整到城鎮(zhèn)，為農(nóng)村提供更大的發(fā)展空間；在拆舊地塊完成復(fù)墾并通過(guò)驗(yàn)收后，涉及征收集體土地的建新地塊（除用于農(nóng)民安置地塊外）方可單獨(dú)辦理土地征收審批手續(xù)。

2.3 增減掛鉤成效分析

2.3.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè) 到目前為止，全省共批準(zhǔn)掛鉤項(xiàng)目651個(gè)，復(fù)墾耕地1.6萬(wàn)hm2，在滿足新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)用地需求的同時(shí)，保障了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地?cái)?shù)量有增加、質(zhì)量不降低的要求。在項(xiàng)目實(shí)施中，推廣將拆舊復(fù)墾與建新占用耕地表土層剝離相結(jié)合等方法，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，整理形成了一批配套設(shè)施齊全、與周邊農(nóng)田成片連方的耕地。與此同時(shí)，隨著農(nóng)民向中心村和城鎮(zhèn)積聚，促進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，原承包土地交由種植大戶或統(tǒng)一交由集體組織專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)集約化程度得到提升，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

2.3.2 提高節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局 近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總規(guī)模進(jìn)行了控制。一方面城市建設(shè)矛盾突出，用地十分緊張，另一方面大量村莊外廓不斷擴(kuò)大，用地鋪張，村內(nèi)廢棄土地增多，部分村莊明顯趨于空殼化。一些“空心村”和老村莊占用的土地，耕不好耕，用不好用，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。掛鉤工作啟動(dòng)至今，全省累計(jì)批準(zhǔn)使用掛鉤指標(biāo)1.55萬(wàn)hm2。有力地保障了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求，有效緩解了全省新增建設(shè)用地指標(biāo)不足的壓力。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展掛鉤工作，實(shí)行有計(jì)劃的拆建，可以在一定程度上改變居民點(diǎn)多、散、亂的狀況，解決“空心村”問(wèn)題，達(dá)到優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高土地利用集約度的效果。全省經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的掛鉤項(xiàng)目，累計(jì)復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地1.72萬(wàn)hm2。安排農(nóng)村建新用地0.28萬(wàn)hm2，其中農(nóng)民安置用地為0.09萬(wàn)hm2，用地規(guī)模僅為原有規(guī)模5.3%；安排城鎮(zhèn)建新1.26萬(wàn)hm2，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)趨于合理，使用效率得到提升。

2.3.3 做好民生工程，構(gòu)建和諧社會(huì) 全省上一輪的建房高峰處在20世紀(jì)80年代中期，已有20多年，當(dāng)前房屋狀況和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)安全管理構(gòu)成很大的隱患。甚至還有一些房屋是20世紀(jì)60、70年代建造，年久失修，破敗不堪，在發(fā)生大風(fēng)、暴雨、暴雪等自然災(zāi)害時(shí)，極易發(fā)生倒塌事故。農(nóng)民住房安全，成為許多農(nóng)村干部最為擔(dān)心的問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，新建大批高標(biāo)準(zhǔn)的新型民居，有效了化解廣大農(nóng)村的安全隱患。增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)以滿足群眾利益需要為出發(fā)，是當(dāng)前安徽省農(nóng)村一項(xiàng)極其重要的民生工程，有力促進(jìn)農(nóng)村用地和諧調(diào)整。

3 增減掛鉤保障政策

3.1 促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，放寬掛鉤項(xiàng)目區(qū)域設(shè)置限制 根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)不同，一些地區(qū)有資源、有意愿、沒(méi)資金，一些地區(qū)有資金、沒(méi)資源，在遵循土地市場(chǎng)規(guī)律、優(yōu)化土地資源配置的基礎(chǔ)上，在確保節(jié)約出來(lái)的掛鉤指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)民新居和農(nóng)村建設(shè)前提下，創(chuàng)新掛鉤土地指標(biāo)管控措施，將剩余的掛鉤指標(biāo)在一定區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行有償調(diào)劑，掛鉤指標(biāo)收益全部返還項(xiàng)目區(qū)。不僅可以解決農(nóng)村沒(méi)錢要發(fā)展和城市發(fā)展沒(méi)指標(biāo)的矛盾，同時(shí)由于掛鉤指標(biāo)擴(kuò)大使用范圍，有利于實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差收益最大化，為農(nóng)村地區(qū)爭(zhēng)取更多的發(fā)展資金。為了使這項(xiàng)工作能順利推進(jìn)，建議掛鉤節(jié)余的建新指標(biāo)可在省轄市范圍內(nèi)進(jìn)行流通，上級(jí)主管部門要加強(qiáng)對(duì)流通指標(biāo)在點(diǎn)上的精準(zhǔn)掌控，確保項(xiàng)目實(shí)施穩(wěn)妥有效。

3.2 改進(jìn)掛鉤實(shí)施程序，合理安排空間時(shí)序 現(xiàn)行掛鉤項(xiàng)目區(qū)設(shè)置是拆舊區(qū)和建新區(qū)整體審批。掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施要求是必須充分尊重群眾意愿，在實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)前期調(diào)查和開(kāi)會(huì)討論時(shí)群眾均表示愿意，但真正具體到房屋拆除階段時(shí)會(huì)隨時(shí)出現(xiàn)意想不到的狀況，導(dǎo)致拆舊復(fù)墾工作難以順利實(shí)施，出現(xiàn)頻繁申請(qǐng)調(diào)整項(xiàng)目區(qū)的情形。同時(shí)，部分地方政府只重視建新區(qū)用地，不重視拆舊復(fù)墾，導(dǎo)致掛鉤指標(biāo)不能及時(shí)歸還。為化解這些矛盾，建議改進(jìn)掛鉤實(shí)施程序，先審批拆舊復(fù)墾，同時(shí)允許安置用地先行使用，根據(jù)拆舊復(fù)墾驗(yàn)收結(jié)果，再通過(guò)掛鉤方式審批建新區(qū)用地。

3.3 下放管理權(quán)限，改進(jìn)掛鉤審批驗(yàn)收方法 目前掛鉤項(xiàng)目審批工作需上報(bào)省政府批準(zhǔn)實(shí)施，驗(yàn)收工作須上報(bào)省廳組織驗(yàn)收。近幾年安徽省每年申報(bào)審批和驗(yàn)收項(xiàng)目都在200個(gè)左右，廳級(jí)機(jī)關(guān)由于人員編制有限，具體從事掛鉤項(xiàng)目管理人員一般也只有一名工作人員，每個(gè)項(xiàng)目都要認(rèn)真審閱報(bào)件資料、組織實(shí)地驗(yàn)收，全部精力都陷入具體的審批事項(xiàng)中。建議轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理方式，下放掛鉤審批和驗(yàn)收權(quán)限，從具體事務(wù)性工作脫離出來(lái)，把權(quán)利和責(zé)任放下去，把服務(wù)和監(jiān)管抓起來(lái)。

3.4 保護(hù)農(nóng)民利益，明確掛鉤指標(biāo)收益返還標(biāo)準(zhǔn) 雖然國(guó)務(wù)院47號(hào)文明確要求掛鉤指標(biāo)收益全額返還項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村。但至今各地對(duì)指標(biāo)收益如何測(cè)算，返還多少?zèng)]有標(biāo)準(zhǔn)可依。有提出和土地出讓收益掛鉤的（即級(jí)差收益說(shuō)）；有提出按照政府調(diào)劑掛鉤指標(biāo)實(shí)際得到的收益（減免的費(fèi)用為基礎(chǔ)，以滿足拆遷安置群眾實(shí)際發(fā)生費(fèi)用）為依據(jù)（即成本說(shuō)）；有提出設(shè)立價(jià)值權(quán)利體系，從法律上明確其價(jià)值，按市場(chǎng)或評(píng)估定價(jià)（即市場(chǎng)說(shuō)）。由于計(jì)算方法不同，兩者之間差異很大。如不加以統(tǒng)一，可能會(huì)造成地域差異懸殊。

3.5 提高監(jiān)管水平，進(jìn)一步做好在線報(bào)備工作 一是加強(qiáng)穩(wěn)定系統(tǒng)運(yùn)行，提高系統(tǒng)讀取項(xiàng)目信息速度。二是進(jìn)一步完善系統(tǒng)設(shè)置。如：增加項(xiàng)目變更設(shè)置及相關(guān)情況一欄；拆舊區(qū)與建新區(qū)分地類填寫面積；完善系統(tǒng)搜索功能；設(shè)置項(xiàng)目自定義管理功能，可以將項(xiàng)目分市分縣管理和設(shè)置；增加防誤刪或恢復(fù)功能；菜單欄增加全選及下拉復(fù)制功能，提高輸入速度。

參考文獻(xiàn)

[1]王探. 城市化背景下“農(nóng)民被上樓”現(xiàn)象分析—增減掛鉤政策施行現(xiàn)狀分析和問(wèn)題研究[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2010（1）：7-8.

[2]王麗英.關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的思考[J].國(guó)土資源科技理，2007（24）：155-158.

[3]于言青.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤潛力分析——以新疆瑪納斯西安為例[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011（23）：83-89.

[4]李占軍，范之安，高明秀.掛鉤政策下農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式與對(duì)策研究——以山東省泰安市為例[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007（1）：32-36.

[5]甘立彩，周寶同.基于“掛鉤”下的農(nóng)村建設(shè)用地整理效益分析—以江蘇省太倉(cāng)市為例[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2008（10）：42-45.

[6]崔寶敏.天津市“以宅基地?fù)Q房”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010（5）.

[7]陳桂玲，趙巍.鄒平縣農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤調(diào)研報(bào)告[J].山東國(guó)土資源，2008.24（2）.40-41.

[8] 國(guó)土資源部.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法[R].國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào)文，2008. （責(zé)編：張長(zhǎng)青）