福建省環(huán)境科學(xué)研究院　林　杰

規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題和改進(jìn)建議

福建省環(huán)境科學(xué)研究院林杰

該文通過對公眾參與歷史發(fā)展和工作開展的研究，闡述了公眾參與制度在規(guī)劃環(huán)境影響評價中的重要性，結(jié)合規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與的實(shí)踐，剖析規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與機(jī)制的不足，提出了有效開展公眾參與工作的意見和建議。

規(guī)劃環(huán)評公眾參與改進(jìn)建議

規(guī)劃環(huán)境影響評價是對規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行識別、分析、預(yù)測和評價，并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的一種方法和制度。2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》及其2014年修訂版都把規(guī)劃環(huán)評作為法律制度確立了下來。環(huán)境影響評價制度的建立和實(shí)施，對于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局和城市規(guī)劃的優(yōu)化，預(yù)防資源過度開發(fā)和生態(tài)破壞，具有不可替代的積極作用。通過對環(huán)境資源承載能力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而實(shí)現(xiàn)在開發(fā)建設(shè)活動源頭即進(jìn)行預(yù)防環(huán)境問題的目的。

隨著我國環(huán)境影響評價制度的建立和發(fā)展，公眾參與得到廣泛的關(guān)注和重視，公眾參與不僅提高了公眾的環(huán)境意識，而且進(jìn)一步促進(jìn)了環(huán)境影響評價制度的完善。我國多年來在不同法律法規(guī)中均體現(xiàn)了對環(huán)評工作中公眾參與的較高要求，還于不同階段出臺了不同政策強(qiáng)調(diào)信息向社會公開，并要求廣泛動員社會參與。尤其是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，新增了第五章“信息公開與公眾參與”。應(yīng)該說，從政策層面看，公眾參與在環(huán)境影響評價中的作用越顯重要了。

西方學(xué)術(shù)界常以“無公眾參與無環(huán)境影響評價”來表達(dá)他們對環(huán)境影響評價中公眾參與制度重要性的認(rèn)識。西方國家早在20世紀(jì)80年代初就開始著手進(jìn)行環(huán)境影響評價公眾參與情況的相關(guān)研究調(diào)查，如RoberA.Rubin等人介紹了美國和歐盟國家對環(huán)境影響評價工作中公眾參與部分的相關(guān)法律法規(guī)，并結(jié)合案例分析了美國環(huán)境影響評價中公眾參與工作存在的問題和對策方法；PalermJR等人在對英國環(huán)境影響評價公眾參與現(xiàn)有理論研究的基礎(chǔ)上，得出了影響公眾參與質(zhì)量的兩個最關(guān)鍵因素：法律法規(guī)以及參與者的態(tài)度和能力，并根據(jù)現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對公眾參與質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)作出了相關(guān)分析［1］。我國對于環(huán)境影響評價中公眾參與制度的研究起步較晚，直到20世紀(jì)90年代后期開始，國內(nèi)學(xué)者才開始對公眾參與制度的相關(guān)理論進(jìn)行研究和調(diào)查。2004年，北京大學(xué)汪勁教授從環(huán)境影響評價制度的歷史發(fā)展角度出發(fā)，對美國、日本、中國等國家有關(guān)公眾參與相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行了比較，就公眾參與制度的立法、介入時機(jī)以及參與方式等問題進(jìn)行了研究，并對我國《環(huán)境影響評價法》有關(guān)公眾參與的相關(guān)法律條款提出了立法方面的意見和建議［2］；2007年，清華大學(xué)教授陳吉寧等人圍繞規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與方案的有效性，從規(guī)劃環(huán)境影響評價的特點(diǎn)出發(fā)，綜合運(yùn)用自上而下的分析手段和利益相關(guān)者研究方法，將社會學(xué)調(diào)查方法有機(jī)納入規(guī)劃環(huán)境影響評估方法學(xué)體系［3］。筆者在具體工作中發(fā)現(xiàn)，目前公眾參與在法律法規(guī)、理論研究、技術(shù)方法、實(shí)踐操作中都存在很大的不足，規(guī)劃環(huán)境影響評價中應(yīng)用公眾參與的實(shí)際操作還存在很多不完善的地方，未能充分而有力發(fā)揮其作用，還有很多方面值得研究和探索。

1　公眾參與在規(guī)劃環(huán)境影響評價的作用

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的地進(jìn)行的一種社會行動。規(guī)劃環(huán)境影響評價中的公眾參與是規(guī)劃實(shí)施主體、規(guī)劃編制單位、規(guī)劃環(huán)評單位與公眾之間交流互動的重要途徑。規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境影響關(guān)乎每一個公民的切身利益，公眾有權(quán)獲取規(guī)劃基本信息（除保密信息外），有權(quán)知道規(guī)劃實(shí)施后對自身所在環(huán)境的影響程度，有權(quán)參與到環(huán)境管理與決策中去，在信息交流中公眾的環(huán)境權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)。環(huán)境影響評價就其技術(shù)層面上來看，是通過科學(xué)方法預(yù)測分析判斷項(xiàng)目建設(shè)或規(guī)劃實(shí)施對環(huán)境可能造成的影響，主要是一個科學(xué)問題。而公眾參與在環(huán)境影響評價中則是以民主問題的形式出現(xiàn)。隨著人們生活水平的提高，公民的民主意識也逐漸增強(qiáng)，對自身享有環(huán)境權(quán)的訴求也日趨強(qiáng)烈，民主意識的增強(qiáng)推進(jìn)公眾親自參與到可能會影響到自身環(huán)境權(quán)的決策中去，在環(huán)境影響評價中，科學(xué)與民主缺一不可，同等重要。20世紀(jì)六七十年代環(huán)境影響評價產(chǎn)生后，公眾參與作為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容在此后逐步形成和發(fā)展。1969年，美國在《國家環(huán)境政策法》中明確提出了公眾參與的要求，此后在各國的環(huán)保法律文件中也都將此工作作為一個必要程序?qū)懭?。?lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在1978年提出的環(huán)評基本程序中也提出了公眾參與內(nèi)容；1981年l0月，世界銀行也將公眾參與作為它的一項(xiàng)政策予以實(shí)施，并將其寫入《工作運(yùn)行指令》中；1993年3月，亞洲開發(fā)銀行也提出了公眾參與方面的要求。此外，20世紀(jì)70年代后，美國、加拿大、日本、歐盟、荷蘭、俄羅斯等許多國家和地區(qū)先后頒布的環(huán)境影響評價法中都確立了相應(yīng)的公眾參與制度。公眾參與的目的在于監(jiān)督和制約政府行使行政權(quán)力。在英國，政府往往要持續(xù)數(shù)天或數(shù)周為一個規(guī)劃征詢部門、團(tuán)體和公眾意見，最終達(dá)成共識；在加拿大，規(guī)劃環(huán)評各階段成果都要送到公共信息中心供公眾查詢，并舉行聽證會接受公眾提出質(zhì)詢；在美國費(fèi)城一個城市規(guī)劃中，因新建棒球場帶來的噪聲和交通影響，政府受到居民和環(huán)保團(tuán)體的起訴，最終取消了棒球場項(xiàng)目；2007年，福建省廈門市海滄區(qū)PX項(xiàng)目最終也因公眾反對而遷建。由此可見公眾參與在環(huán)評過程中的重要地位［4］。

規(guī)劃環(huán)境影響評價中的公眾參與是指在規(guī)劃環(huán)境影響評價程序中，公眾參與組織者同公眾之間的一種雙向交流，目的是使規(guī)劃能得到公眾的認(rèn)可，并將公眾的各種意見和建議體現(xiàn)在公眾參與的統(tǒng)計(jì)結(jié)果中。公眾參與作為一種協(xié)調(diào)規(guī)劃實(shí)施和環(huán)境影響的手段，在環(huán)評工作中可以彌補(bǔ)單純技術(shù)工作的不足，使規(guī)劃能夠被公眾充分認(rèn)識和認(rèn)可，避免因規(guī)劃內(nèi)容不合理而可能引起的環(huán)境問題，減輕或避免規(guī)劃實(shí)施對公眾利益構(gòu)成危害和威脅，以取得經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一［5］。與建設(shè)項(xiàng)目相比，它的影響更加深遠(yuǎn)，時間長、范圍廣。因此，規(guī)劃環(huán)評公眾參與的意義也就更加重大。

2　規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與存在的問題

2.1公眾參與制度不夠完善

值得一提的是，新環(huán)保法第五十三條指出，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，明確了賦予公民享有公眾參與這一基本權(quán)利，第五十六條要求“對依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。”此外，《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》等都提出了公眾參與的要求，但是與建設(shè)項(xiàng)目相比，我國規(guī)劃環(huán)境影響評價尚處于初級階段，公眾參與的相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全［6］，規(guī)定的內(nèi)容不夠詳盡，雖然有法可依，可操作性卻差。法規(guī)主要強(qiáng)調(diào)了政府部門將公眾參與落實(shí)到環(huán)境影響評價和項(xiàng)目審批的責(zé)任，對公眾在環(huán)境保護(hù)中的地位和作用強(qiáng)調(diào)不夠，對公眾參與缺失而帶來的公眾利益損害如何補(bǔ)償沒有說明清楚，沒有專門的技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)公眾參與的開展。公眾參與內(nèi)容和形式的不規(guī)范，又無申訴標(biāo)準(zhǔn)，給人以走過場的形式，削弱了公眾參與的作用，這體現(xiàn)了公眾參與制度本身存在的缺陷。

2.2公眾環(huán)保意識不強(qiáng)

20世紀(jì)末，隨著我國生態(tài)問題和環(huán)境污染的不斷加劇，我國公眾的環(huán)保意識有所覺醒，但總體來看公眾對環(huán)境問題的重視程度、公眾的環(huán)保知識水平以及公眾環(huán)?；顒拥膮⑴c比率等各方面均處于較低層次［7］。環(huán)境意識作為思想觀念之一種，它是由其相應(yīng)的社會存在基礎(chǔ)所決定的。就目前情況來看，我國公民的環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)烈，沒有認(rèn)識到環(huán)境問題是與自身利益密切相關(guān)的，認(rèn)為只要自己不破壞環(huán)境就可以，保護(hù)環(huán)境的責(zé)任應(yīng)該是由國家承擔(dān)的，不認(rèn)為保護(hù)環(huán)境是自己的一份責(zé)任［8］。與此同時，一些政府決策部門的官員還停留在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)的落后意識上，認(rèn)為群眾參與到環(huán)境保護(hù)沒有任何意義，只會妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。沒有一種制度機(jī)制、保障機(jī)制、信息機(jī)制來支持，即使一部分公眾有較高的環(huán)保參與意識，在現(xiàn)實(shí)中也難以轉(zhuǎn)化為實(shí)際的參與行動。

2.3調(diào)查對象選取不合理，形式過于單一

公眾概念界定不清，公眾參與調(diào)查范圍過窄。筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，有的是調(diào)查對象專業(yè)知識、法律意識相對較差，即使能參與到意見調(diào)查中，也很難發(fā)揮作用；有的是調(diào)查對象中相關(guān)利益者所占比例較輕，經(jīng)常出現(xiàn)隨意發(fā)放調(diào)查問卷湊數(shù)、故意回避主要利益受損者等情況，規(guī)劃環(huán)評本身就是對整個規(guī)劃發(fā)展與環(huán)境承載能力的一種權(quán)衡和優(yōu)化，難免會出現(xiàn)對部分公眾有利的影響，而對另一部分公眾不利的影響，調(diào)查對象若不充分考慮相關(guān)利益者的意見而多數(shù)選擇無利益相關(guān)者的意見，那么這樣的調(diào)查結(jié)果是不切實(shí)際的；有的是操作性地選擇公眾參與對象，選擇在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員或街道、村委干部作為公眾代表，公眾在信息公開渠道閉塞的情況下“被代表”了，這樣往往很難聽到不同的聲音。

以往公眾參與的形式以發(fā)布信息和問卷調(diào)查為主，問卷調(diào)查上也往往是千篇一律、大同小異，基本都是采取選擇題的形式，公眾只能順著設(shè)計(jì)好的問題選擇固定的答案。單一的形式局限了公眾獲取信息和反饋意見的途徑，為今后的環(huán)保糾紛埋下了隱患。

2.4公眾參與的溝通反饋機(jī)制不健全

公眾參與期過短，暫行辦法規(guī)定環(huán)評信息公開兩次，且均不低于10個工作日，這么短的時間要公眾了解規(guī)劃內(nèi)容、環(huán)評信息并對其提出意見和建議本身就有難度，再加上公眾受時間、知識水平、反饋途徑等方面的制約，使得評價單位很難收集到全面而準(zhǔn)確的公眾意見；如果參與者只是填寫設(shè)計(jì)好的調(diào)查問卷，也是不能滿足雙向互動要求，由于沒有公眾參與的技術(shù)規(guī)范，雖然《環(huán)境影響評價法》明文規(guī)定“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對規(guī)劃草案或者建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書的意見，并應(yīng)當(dāng)在報批的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明”，但實(shí)踐中公眾意見并未得到足夠重視，對公眾意見的處理多為簡單的統(tǒng)計(jì)歸納，對持反對態(tài)度的公眾意見沒有進(jìn)一步挖掘其根本原因，也沒有對持意見的公眾反饋交流意見處理的結(jié)果和說明，這不利于提高公眾參與的積極性，不利于協(xié)調(diào)和解決環(huán)境影響引發(fā)的矛盾。

3　規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與的改進(jìn)建議

3.1依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序、推進(jìn)公眾參與規(guī)范化

現(xiàn)有法規(guī)除了明確公眾環(huán)境知情權(quán)，還應(yīng)具體規(guī)定知情權(quán)的行使方式、程序以及權(quán)力受到侵害后的救濟(jì)程序，保障公眾執(zhí)行環(huán)境權(quán)利的可操作性；公眾參與應(yīng)貫穿規(guī)劃環(huán)境影響評價全過程，而不是“事后參與”、“被動參與”，給予公眾適當(dāng)?shù)臅r間和多樣的形式獲取信息、消化信息和反饋信息，要讓公眾切實(shí)參與到?jīng)Q策中，不要讓公眾參與變成環(huán)評過程中一種走過場的形式；盡快出臺《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》，將之作為公眾參與環(huán)境影響評價的技術(shù)性規(guī)范，其中應(yīng)當(dāng)明確公眾的內(nèi)涵和外延，公眾參與范圍的確定，參與主體資格的要求，明確公眾參與時間、程序及方式，公眾意見處理、信息反饋及溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容［9］。

3.2提高公民參與意識

在日常工作中我們發(fā)現(xiàn)，大部分群眾對涉及自身環(huán)境權(quán)益的主動意識不夠，常常因?yàn)榕侣闊┚头艞壛吮磉_(dá)個人意見的機(jī)會，也有人覺得即使自己表達(dá)了意見也只是一廂情愿而已。因此，公民參與的積極性亟需得到有效調(diào)動。方法有：（1）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和環(huán)境信息公開的力度，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、平面媒體的宣傳呼吁，讓環(huán)保意識深入到人們的日常生活中，讓群眾明白公民有權(quán)參與到環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督中。（2）增強(qiáng)公眾參與的雙向互動交流，向公眾公開規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境資源承載力、環(huán)境影響程度、污染減緩措施、優(yōu)化調(diào)整建議等方面的初步評價成果，問卷調(diào)查在設(shè)計(jì)上要注意問題的針對性和語言的通俗性，對公眾提出來的意見和建議是否采納應(yīng)予以及時的反饋，不予采納的也要給予適當(dāng)?shù)慕忉屨f明，這在《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》中已專門提出要求。

3.3應(yīng)廣泛征詢各方面意見

規(guī)劃具有宏觀性、前瞻性、綜合性和不確定性等特性，規(guī)劃實(shí)施對環(huán)境的影響相對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評在空間上、時間上都有較大不同，影響的人和范圍很廣［10］。規(guī)劃環(huán)評是從資源因素、經(jīng)濟(jì)因素、環(huán)境因素綜合多方面因素對規(guī)劃進(jìn)行整體分析，提出優(yōu)化或替代方案，從而最大程度上減輕未來規(guī)劃實(shí)施對環(huán)境在階段或長遠(yuǎn)、局部或整體的影響，規(guī)劃環(huán)評過程中必須廣泛征詢?nèi)罕娨庖姟⒉块T意見、團(tuán)體意見、專家意見等，通過不同聲音的傳遞以了解不同群體的利益訴求，通過公眾參與的互動交流以協(xié)調(diào)和平衡不同利益群體間的矛盾，目的是在科學(xué)與民主的共同指導(dǎo)下完善規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展。

3.4注意信息發(fā)布和意見征詢的有效性

一是根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，首次規(guī)劃環(huán)評信息發(fā)布和二次信息公示時間均不少于10個工作日，征求公眾意見前還應(yīng)公開環(huán)境影響報告書的簡本。在信息公開和意見征詢上應(yīng)予以保證足夠的時間，讓公眾能夠充分地了解規(guī)劃實(shí)施所帶來的環(huán)境影響，才能提出有針對性的意見和建議。二是要擴(kuò)大規(guī)劃環(huán)評信息的公開渠道和調(diào)查范圍，信息的發(fā)布不能忽視其渠道的有效性，特別是規(guī)劃環(huán)評的受眾面廣，要如何讓廣大公眾都能獲悉規(guī)劃信息和環(huán)評情況，就要靠擴(kuò)大信息的公開渠道，可以通過居民集中區(qū)張貼公示、互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布、當(dāng)?shù)刂髁髅襟w刊登等方式進(jìn)行信息公示。調(diào)查范圍不應(yīng)只局限在政府單位工作人員、市區(qū)居民這類具有較好信息獲取途徑的人群，還應(yīng)普及到規(guī)劃范圍及周邊的更普遍人群，要兼顧到利益相關(guān)者和弱勢群體。三是要注重部門和專家意見的征詢，規(guī)劃編制和規(guī)劃環(huán)評的編制都少不了各相關(guān)部門的配合協(xié)調(diào)，可以通過座談會或走訪的形式開展部門和專家意見的征詢，旨在從管理者的角度了解區(qū)域宏觀發(fā)展的思路，掌握各部門的發(fā)展趨勢和規(guī)劃實(shí)施的限制條件，為分析和完善規(guī)劃提供政策支持。

4　結(jié)語

公眾參與已經(jīng)在新環(huán)保法中作為一項(xiàng)法律制度執(zhí)行，可見其在環(huán)境保護(hù)中的地位十分重要，規(guī)劃環(huán)境影響評價的公眾參與是建設(shè)生態(tài)文明和美麗家園的重要途徑，在工作中我們應(yīng)加強(qiáng)總結(jié)和研究，摸索出適合我國國情且行之有效的公眾參與方法，使之在規(guī)劃環(huán)評中有效發(fā)揮作用。

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