福建省環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)院　嚴(yán)　勰

芻議我國(guó)環(huán)評(píng)制度存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議

福建省環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)院嚴(yán)勰

我國(guó)環(huán)評(píng)制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起了一定的作用，但在管理體制機(jī)制、公眾參與機(jī)制、環(huán)評(píng)本身等方面還存在一些不足。該文對(duì)現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度進(jìn)行分析總結(jié)，并對(duì)存在的問(wèn)題提出改進(jìn)建議，以期為環(huán)評(píng)法修訂提供參考。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)劃環(huán)評(píng)問(wèn)題

筆者在實(shí)際工作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍然存在著許多不足之處。本文根據(jù)筆者多年從事環(huán)評(píng)工作的經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度存在的問(wèn)題，并參考國(guó)外環(huán)評(píng)管理制度及新環(huán)保法的相關(guān)內(nèi)容，提出進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)環(huán)評(píng)制度的建議，以期有助于推動(dòng)環(huán)評(píng)法的改進(jìn)。

1　我國(guó)現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度存在的問(wèn)題

我國(guó)環(huán)評(píng)制度由一系列外部體制、機(jī)制及環(huán)評(píng)本身的制度構(gòu)成。

1.1體制方面存在的問(wèn)題

體制方面，地方環(huán)保管理機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府，在人事、財(cái)政、環(huán)保審批、環(huán)境執(zhí)法等方面缺乏自主權(quán)，基本要聽(tīng)從地方政府的統(tǒng)籌安排，環(huán)境效益往往被經(jīng)濟(jì)效益、政治利益所掩蓋。

1.2機(jī)制方面存在的問(wèn)題

1.2.1官員考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制

一直以來(lái)，以GDP為標(biāo)準(zhǔn)考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的機(jī)制，經(jīng)濟(jì)第一的思想已被深深根植于地方官員思想中，反映到實(shí)際工作中就是環(huán)境保護(hù)處處給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，行政長(zhǎng)官意志凌駕于法律之上，甚至出現(xiàn)項(xiàng)目沒(méi)有環(huán)評(píng)手續(xù)就開(kāi)工建設(shè)的情況。

1.2.2環(huán)評(píng)管理機(jī)制

1.2.2.1環(huán)評(píng)介入時(shí)間相對(duì)滯后

目前規(guī)定實(shí)行備案制的建設(shè)項(xiàng)目，往往在項(xiàng)目開(kāi)工前才委托編制環(huán)評(píng)文件，此時(shí)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)及施工招投標(biāo)工作均已完成，項(xiàng)目的選址、總圖布局、生產(chǎn)工藝與規(guī)模等均已確定，環(huán)評(píng)文件編制、評(píng)估與審批階段對(duì)項(xiàng)目的選址、布局、工藝、規(guī)模等提出的調(diào)整建議實(shí)施難度較大，調(diào)整需要較長(zhǎng)時(shí)間，可能直接影響調(diào)整力度［1］。

1.2.2.2環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)管理制度混亂

首先，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是由建設(shè)單位直接委托評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)評(píng)估技術(shù)服務(wù)，并由建設(shè)單位直接向評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)支付評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)，建設(shè)單位成為了環(huán)評(píng)單位的衣食父母，環(huán)評(píng)報(bào)告很難做到客觀(guān)公正。

其次，《環(huán)評(píng)法》并未規(guī)定環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承接業(yè)務(wù)要回避與其有隸屬利益關(guān)系的建設(shè)單位，部分評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)直接或間接隸屬于建設(shè)單位或其主管部門(mén)，這極大地影響了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的中立性。

此外，由于歷史原因，隸屬于環(huán)境主管部門(mén)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)比比皆是，為此，與其他沒(méi)有政府背景的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)相比，建設(shè)單位更愿意選擇此類(lèi)“紅頂中介”，一定程度上擾亂環(huán)評(píng)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，有失公正。

1.2.2.3建設(shè)單位違法成本低、守法成本高

《環(huán)評(píng)法》第三十一條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意，建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款?！爆F(xiàn)實(shí)中，二十萬(wàn)元的罰款上限對(duì)大部分建設(shè)單位而言微不足道，該條規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)違法者的威懾力不夠，違法者寧愿繳納少量的罰款而進(jìn)行環(huán)境違法活動(dòng)來(lái)獲得更高的經(jīng)濟(jì)利益。

1.2.2.4環(huán)保執(zhí)法權(quán)力有限，政策約束性不強(qiáng)

環(huán)保部門(mén)沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)法地位，環(huán)評(píng)執(zhí)法處境尷尬，執(zhí)法建議不能有效落實(shí)；相關(guān)政策、法律對(duì)政府的約束性不強(qiáng)，缺乏有效的問(wèn)責(zé)、激勵(lì)機(jī)制和考核機(jī)制。

1.2.3公眾參與機(jī)制

目前，環(huán)評(píng)公眾參與體系不完善，缺乏明確的相關(guān)法律支持，參與各方職責(zé)不明，信息公開(kāi)時(shí)間滯后，公開(kāi)信息量太少，內(nèi)容設(shè)置避重就輕，公眾參與形式單一。

1.3環(huán)評(píng)制度本身

1.3.1環(huán)評(píng)對(duì)象范圍過(guò)窄，僅針對(duì)部分規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)對(duì)象，主要是針對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，政策、法規(guī)和部分規(guī)劃卻尚未被納入評(píng)價(jià)對(duì)象中。

1.3.2評(píng)價(jià)內(nèi)容過(guò)于發(fā)散，重點(diǎn)混淆

環(huán)評(píng)報(bào)告追求泛而全，沒(méi)有突出重點(diǎn)。評(píng)價(jià)單位力圖在環(huán)評(píng)中涵蓋其它各社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的問(wèn)題，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、土地利用、水土保持等，本末倒置，抓小放大，重點(diǎn)混淆，為環(huán)評(píng)本身設(shè)置重重障礙。

1.3.3環(huán)評(píng)人員缺乏相關(guān)行業(yè)知識(shí)，減緩措施泛泛而談，可操作性不強(qiáng)

環(huán)評(píng)人員大多為環(huán)境專(zhuān)業(yè)出身，缺乏建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)復(fù)雜的行業(yè)項(xiàng)目工程分析不到位，源強(qiáng)估算不合理，影響預(yù)測(cè)結(jié)果出現(xiàn)較大偏差；減緩措施泛泛而談，可操作性不強(qiáng)。

1.3.4評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)性及公正性不足

環(huán)評(píng)單位、專(zhuān)家、環(huán)保部門(mén)不可能掌握所有行業(yè)的工藝及其它細(xì)節(jié)問(wèn)題，評(píng)審意見(jiàn)隨著評(píng)審專(zhuān)家的不同可能有較大差別，甚至可能有誤，具有較大的隨機(jī)性。此外，建設(shè)單位一般都要付給專(zhuān)家評(píng)審費(fèi)，導(dǎo)致專(zhuān)家在論證會(huì)上不愿意提出要害問(wèn)題。

2　我國(guó)環(huán)評(píng)制度改進(jìn)建議

2.1體制改進(jìn)

建議環(huán)保部門(mén)調(diào)整為垂直管理體制。人事管理方面構(gòu)建環(huán)保部—省級(jí)環(huán)保部門(mén)—地市級(jí)環(huán)保部門(mén)—縣區(qū)級(jí)環(huán)保部門(mén)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)環(huán)保部門(mén)一條系統(tǒng)，下級(jí)環(huán)保部門(mén)人事由上級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理。人事關(guān)系與地方政府脫鉤，避免由于地方政府基于地方發(fā)展，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其審批過(guò)程進(jìn)行過(guò)度干擾。

2.2機(jī)制改進(jìn)

2.2.1制定、完善、推廣綠色GDP考核機(jī)制

建議將綠色GDP作為官員考核的關(guān)鍵指標(biāo)，且賦予其一票否決權(quán)。新《環(huán)保法》第二十六條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。

2.2.2改進(jìn)環(huán)評(píng)管理制度

2.2.2.1改進(jìn)環(huán)評(píng)早期介入制度

對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)，強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃編制初期階段介入環(huán)評(píng)。

對(duì)于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，本文認(rèn)為應(yīng)在項(xiàng)目招商、接洽階段就應(yīng)請(qǐng)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入、項(xiàng)目環(huán)境可行性分析等，將環(huán)境不可行的項(xiàng)目預(yù)先淘汰，不必進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，節(jié)省人力物力。

將環(huán)評(píng)對(duì)象擴(kuò)大到政策、法規(guī)和全部規(guī)劃、計(jì)劃，也是早期介入的一個(gè)重要體現(xiàn)。

2.2.2.2優(yōu)化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)管理制度

①環(huán)評(píng)單位不與建設(shè)單位或主管部門(mén)存在任何利益關(guān)系或隸屬關(guān)系；環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位及環(huán)境管理主管部門(mén)脫鉤，成為真正意義上的第三方［2］。

②根據(jù)項(xiàng)目投資及行業(yè)特點(diǎn)建立完備的環(huán)評(píng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并定期修訂。環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)由建設(shè)單位繳納給環(huán)保部門(mén)，再由環(huán)保部門(mén)按環(huán)評(píng)報(bào)告完成情況及評(píng)價(jià)質(zhì)量分期劃撥給評(píng)價(jià)單位。

③評(píng)價(jià)單位的選擇采用招標(biāo)制度，由環(huán)境管理部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方招標(biāo)，建設(shè)單位和管理部門(mén)均不得干預(yù)招標(biāo)過(guò)程。

④加強(qiáng)環(huán)境評(píng)價(jià)單位的管理和督察，對(duì)環(huán)境單位提供的環(huán)境數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)依據(jù)要嚴(yán)格把關(guān)，并實(shí)施抽樣檢驗(yàn)，避免評(píng)價(jià)單位出現(xiàn)違法偽造數(shù)據(jù)，瞞編、蒙混、舍重就輕的情況；應(yīng)建立嚴(yán)格的評(píng)價(jià)資質(zhì)管理制度和對(duì)評(píng)價(jià)單位的考核制度及獎(jiǎng)懲制度。

2.2.2.3加大建設(shè)單位違法處罰力度

新《環(huán)保法》第六十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

處罰應(yīng)該從兩個(gè)方面展開(kāi)：一是罰款，其數(shù)額的確定方面可以考慮參照國(guó)外環(huán)境立法中通常采用的“按天計(jì)罰”方法。二是對(duì)建設(shè)單位相關(guān)責(zé)任人的處罰，在這個(gè)方面應(yīng)采用直接的行政處罰方式，增大處罰力度。

2.2.2.4提高環(huán)保執(zhí)法權(quán)及政策約束性

應(yīng)賦予環(huán)保監(jiān)察部門(mén)與環(huán)保法及環(huán)評(píng)法相對(duì)應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，以便環(huán)保部門(mén)能夠執(zhí)行對(duì)環(huán)保違法企業(yè)進(jìn)行查處、對(duì)環(huán)保違法個(gè)人進(jìn)行逮捕等行動(dòng)，提高環(huán)保法律的政策約束性。

2.2.3完善公眾參與制度

新《環(huán)保法》第五十六條規(guī)定，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，充分征求意見(jiàn)。負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門(mén)在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)全文公開(kāi)；發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)。

公眾參與必須貫穿在項(xiàng)目規(guī)劃、決策制定、項(xiàng)目可行性研究與設(shè)計(jì)、工程施工等整個(gè)過(guò)程中，而不是僅僅在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前。

對(duì)于公眾參與的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項(xiàng)目各利益相關(guān)方、可能受影響的群眾、規(guī)劃編制和項(xiàng)目建設(shè)單位、有關(guān)專(zhuān)家及對(duì)建設(shè)項(xiàng)目感興趣的公眾，應(yīng)明確公眾參與調(diào)查對(duì)象的數(shù)量要求。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息公開(kāi)應(yīng)采取更加多樣化的方式，建議健全聽(tīng)證會(huì)制度，鼓勵(lì)根據(jù)實(shí)際情況采用入戶(hù)走訪(fǎng)、座談會(huì)、農(nóng)村廣播、電話(huà)采訪(fǎng)等方式，力求覆蓋盡可能多的公眾。應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目大小、環(huán)境影響程度或公眾要求，在相應(yīng)的階段組織實(shí)施一次或多次的由環(huán)保部門(mén)、建設(shè)單位、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、相關(guān)專(zhuān)家、受影響公眾以及環(huán)保公益人士、組織與媒體的多方人士組成的座談、論證、聽(tīng)證會(huì)議，要有一定的沖突和對(duì)抗性，并在化解矛盾過(guò)程中找到方法、信任與合作。另外，在報(bào)告書(shū)評(píng)審時(shí)，也可讓公眾代表和環(huán)保公益組織代表參與旁聽(tīng)和質(zhì)詢(xún)［3］。

公眾提出的意見(jiàn)應(yīng)切實(shí)反映到環(huán)評(píng)報(bào)告中，在評(píng)審會(huì)前，審批部門(mén)和評(píng)審會(huì)專(zhuān)家應(yīng)充分了解公眾意見(jiàn)。還應(yīng)考慮對(duì)規(guī)劃部門(mén)和建設(shè)單位回應(yīng)公眾意見(jiàn)的基本要求作出詳細(xì)規(guī)定，確保公眾意見(jiàn)不至于被形式化處理。

2.3環(huán)評(píng)制度改進(jìn)

2.3.1擴(kuò)大環(huán)評(píng)對(duì)象范圍

應(yīng)將政策、法規(guī)、社會(huì)活動(dòng)等一切可能對(duì)環(huán)境造成影響的人類(lèi)行為均納入環(huán)評(píng)對(duì)象范圍，將環(huán)境因素納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展綜合決策中，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、有序發(fā)展。

2.3.2優(yōu)化環(huán)評(píng)報(bào)告評(píng)價(jià)內(nèi)容，突出重點(diǎn)

簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)報(bào)告中與其它行政主管部門(mén)職能交叉的內(nèi)容，突出重點(diǎn)，簡(jiǎn)化由發(fā)改部門(mén)管理的內(nèi)容（如產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)必要性、工程規(guī)模論證、社會(huì)影響評(píng)價(jià)等），由國(guó)土部門(mén)管理的內(nèi)容（如基本農(nóng)田、建設(shè)用地預(yù)審等），住建部門(mén)主管的內(nèi)容（如選址相符性），水利部門(mén)主管的內(nèi)容（如水資源論證、水土保持等），及其它文物、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門(mén)負(fù)責(zé)的相關(guān)內(nèi)容。

此外，環(huán)評(píng)報(bào)告應(yīng)強(qiáng)化選址、路由比選、環(huán)境敏感區(qū)影響、環(huán)保措施、公眾參與、環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)測(cè)等內(nèi)容。

2.3.3提升環(huán)評(píng)人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平

通過(guò)建立和完善相關(guān)的導(dǎo)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)依據(jù)。加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)從業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)力度，通過(guò)多渠道的努力提升技術(shù)人員的綜合素質(zhì)和評(píng)估質(zhì)量。細(xì)化環(huán)評(píng)行業(yè)劃分，定期邀請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家培訓(xùn)工藝及治理措施等相關(guān)內(nèi)容、經(jīng)考核合格后頒發(fā)分行業(yè)環(huán)評(píng)上崗證，注明上崗人員能夠做哪類(lèi)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的范圍。

2.3.4提高評(píng)審會(huì)議的專(zhuān)業(yè)性及公正性

（1）環(huán)評(píng)評(píng)審會(huì)應(yīng)邀請(qǐng)地方環(huán)保組織參加。

（2）化工石化、建材火電、印染、電子、冶金、采掘等對(duì)環(huán)境影響較大的環(huán)評(píng)報(bào)告編制應(yīng)邀請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家參與，評(píng)審會(huì)專(zhuān)家組必須有行業(yè)協(xié)會(huì)指派的專(zhuān)家參加。

（3）環(huán)保部門(mén)應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)及項(xiàng)目規(guī)模設(shè)定環(huán)評(píng)評(píng)審費(fèi)、專(zhuān)家費(fèi)的范圍，由建設(shè)單位繳納給環(huán)保部門(mén)，再由環(huán)保部門(mén)發(fā)放給與會(huì)專(zhuān)家。

［1］和麗萍，王瑞波.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度問(wèn)題及對(duì)策［J］.環(huán)境科技，2012，25（5）：58-61.

［2］焦盛榮，郭武.我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之“評(píng)價(jià)”與完善［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（113）：102-108.

［3］陳雷，殷建平，劉珩，等.我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度面臨的問(wèn)題與對(duì)策［J］.四川環(huán)境，2010，29（3）：121-126.