廣州市人大在預(yù)算監(jiān)督問題上跟政府“動真格”，出人意料的是，作為被監(jiān)督對象的財政部門卻與負責(zé)任的人大形成了合作雙贏關(guān)系。

南方周末特約撰稿 林楓 發(fā)自廣州

2015年8月3日，清華大學(xué)公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心推出一年一度的《中國市級政府財政透明度研究報告》，通過對全國294個城市進行大數(shù)據(jù)分析，報告課題組得出市級政府財政透明度排行榜。在這個排行榜上，2014年廣州市從2013年的第三位躍居到第一，超過北京和上海。

該課題用以衡量財政透明度的核心指標(biāo)，是政府對預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況即“四本賬”——公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社?；稹墓_情況，以及政府性債務(wù)的公開情況等。

這只是廣州在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域領(lǐng)先全國的一個方面。近年來，廣州在“管住政府的錢袋子”方面，作出了不少改革。

這些改革包括，成為最早公開“曬”部門預(yù)算的城市之一；率先將地方債和財政專戶通過“重大事項”問責(zé)的方式，列入人大監(jiān)管之中；將全口徑預(yù)算的審查落實為“三審制”。更值得一提的是數(shù)月前的一項機構(gòu)改革——增設(shè)人大預(yù)算委員會，這是全國和地方各級人大中首個以預(yù)算審查監(jiān)督作為唯一職能的專門委員會，已超前于今年開始實施的新預(yù)算法。

7月7日，中國財稅法學(xué)研究會和CEI中國企業(yè)研究所組織一批財稅法專家、學(xué)者赴廣州市人大調(diào)研，中國憲法學(xué)研究會副會長苗連營在評論預(yù)算委成立時說，“廣州市人大在這方面開風(fēng)氣之先?！?/p>

這一連串改革在廣州出現(xiàn)并非偶然，它背后既有人大積極行使自身權(quán)力這一傳統(tǒng)的孕育，也離不開“關(guān)鍵的少數(shù)人”的推動。

從預(yù)工委到預(yù)算委

預(yù)算委是權(quán)力機構(gòu)的組成部分，預(yù)工委是為財經(jīng)機構(gòu)服務(wù)的工作機構(gòu)。

2014年10月，廣州市人大原財政經(jīng)濟委員會（下稱“財經(jīng)委”）主任歐陽知找到廣州市人大代表丘育華，告訴他廣州人大有可能設(shè)立一個新的機構(gòu)，將預(yù)算審查監(jiān)督作為其唯一職能，并問他是否愿意加入。丘育華當(dāng)即表示，服從組織安排。

丘育華是廣州本地的一位民營企業(yè)家，預(yù)算委成立之前，他是市人大財經(jīng)委員會成員。

2015年2月，預(yù)算委正式成立，歐陽知任主任。

一位預(yù)算委工作人員向南方周末介紹，除了丘育華等企業(yè)界人士，預(yù)算委還吸納了不少長期在財稅、國資、審計部門有實際工作經(jīng)驗的人員，比如兩位副主任均出身于財政局。按廣州市人大11個代表團，每個團兩名代表，預(yù)算委擬選舉代表22人，目前已到位19人。

廣州人大率全國之先成立預(yù)算委，在許多學(xué)者看來是財稅改革領(lǐng)域的一個標(biāo)志性事件。全國人大代表趙冬苓曾在今年兩會上的議案中建議全國人大借鑒廣州市人大經(jīng)驗，設(shè)立預(yù)算委，以免人大審批與監(jiān)督政府預(yù)算“走過場”，不過提案未進入表決程序。

與全國其他地方一樣，此前審查預(yù)算是廣州市人大財經(jīng)委的職能。由于人大財經(jīng)委的職能過于寬泛，事務(wù)性工作較多，在實際工作中需要負責(zé)聯(lián)系28個相關(guān)政府部門，難以集中精力研究專業(yè)性極強的預(yù)算問題。因此2012年10月，廣州在人大財經(jīng)委下，增設(shè)了專門的預(yù)算工作委員會，集中一批人專門做預(yù)決算審查監(jiān)督。

但預(yù)工委的成立仍然沒能徹底解決預(yù)算監(jiān)督問題，主要的瓶頸在于預(yù)工委不夠獨立，專業(yè)能力不足，在人大話語權(quán)不夠等。

因此2015年初，在廣州市人大常委會提議下，人大批準(zhǔn)財經(jīng)委分拆成預(yù)算委員會和經(jīng)濟委員會。預(yù)算委員會下設(shè)辦公室，與原有的預(yù)工委實行“兩塊牌子、一套人馬”，并增加專業(yè)人員編制6人。

中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長劉劍文認為，預(yù)算委與預(yù)工委雖一字之差，但有本質(zhì)不同，“預(yù)算委是權(quán)力機構(gòu)的組成部分，預(yù)工委是為財經(jīng)機構(gòu)服務(wù)的工作機構(gòu)”。

在廣州市財政局工作超過10年的張華告訴南方周末，今年財政局的“五本賬”（前述四本賬和財政專戶）及各部門預(yù)算剛一匯總至財政局，很快就送到了市人大手里，“因為人大催得太急”。

這是因為《廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》規(guī)定，自2014年3月1日起，人大對預(yù)算實行“三審”制：預(yù)工委（現(xiàn)為預(yù)算委）牽頭組織預(yù)先審查；財經(jīng)委進行初步審查；市人大審查和批準(zhǔn)并做出決議。

由于有專業(yè)工作委員會提前至“兩會”召開前三個月對預(yù)算進行預(yù)先審查，人大對預(yù)算的監(jiān)督效率比過去大為提高。第一次“預(yù)先審查”的成效是，人大代表們共提出77條意見，其中3條實質(zhì)性增減意見被部門采納，合計調(diào)減預(yù)算1479萬元。

而在過去，市人大收到賬本時往往已經(jīng)接近兩會，在接下來的人代會短短幾天時間中，人大代表們甚至連預(yù)算報告都還沒看明白，就進入表決程序，用一位市人大代表的話來說，就是“舉手機器”。

“老鼠”和“貓”的默契

作為被監(jiān)督對象的財政部門，卻與負責(zé)任的人大形成了合作雙贏關(guān)系。

在丘育華印象中，預(yù)算委的成立似乎是順理成章的事。他回憶說，2012年預(yù)工委成立，配合財經(jīng)委共同監(jiān)督預(yù)算，“當(dāng)時廣州預(yù)算監(jiān)督動靜特別大，現(xiàn)在想來那個時候就已經(jīng)做了第一個動作”。

2012年4月，廣州市人大首次組織人大代表進入越秀區(qū)、從化市等6個區(qū)，調(diào)研2010至2011年財政轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用情況。

“當(dāng)時花了差不多9個月時間，”丘育華回憶道，“各區(qū)、市的財政局和審計局要面對我們，把所有賬拿出來?！苯Y(jié)果是不少區(qū)都審出了問題，例如對金額占比最大的土地出讓金，花都區(qū)只列出了收入，沒有詳細地列出支出，“不知道錢花哪了”。

再比如，當(dāng)時廣州市撥給每個區(qū)二三十萬元用于當(dāng)年的幫扶救助的資金，被發(fā)現(xiàn)在增城市民政局的“慈善超市”里躺了一年沒動，“不知道真正用了還是沒用”。

多位來自政府和學(xué)界的相關(guān)人士告訴南方周末，他們親眼見過廣州市人大在預(yù)算監(jiān)督問題上跟政府“動真格”、“不留情面”。

比如在人大的壓力下，2012年末，廣州率先向人大曬出了地方債賬本，并規(guī)定今后新借的地方債也必須經(jīng)過人大審批。在地方債不斷公開的過程中，人大和政府的關(guān)系也一度有些緊張。預(yù)算委專家、中山大學(xué)嶺南學(xué)院財政稅務(wù)系主任林江告訴南方周末，當(dāng)年財政局一位副局長向人大作報告時，預(yù)測到2013年年底，廣州市政府債務(wù)率將達到99.52%，這個臨近債務(wù)警戒線的數(shù)字引起了歐陽知的不滿，他毫不客氣地質(zhì)問結(jié)果究竟是怎么得出來的，為什么看起來像個“數(shù)字游戲”。林江當(dāng)時就在現(xiàn)場，“感覺雙方彌漫著一股火藥味”。

對于廣州人大要求的“全口徑預(yù)算公開”，有的政府部門以“涉及國家機密”為由拒絕公開。為此人大設(shè)置了針對性的保密審查環(huán)節(jié)，規(guī)定涉及保密事項的可以不公開部門預(yù)算，但必須按照保密法，由相關(guān)審查主體（比如保密局）出具審查意見?！安辉试S你說保密就保密了，不公開也得有手續(xù)、要報批的，起碼有個主體來審查你?！睔W陽知說。

出人意料的是，在廣州，作為被監(jiān)督對象的財政部門，卻與負責(zé)任的人大形成了合作雙贏關(guān)系。

“可能很多人認為我們是老鼠，人大是貓?！睆埲A說，但他認為這并不是現(xiàn)實中廣州市財政局和人大的關(guān)系，“很多時候，我們是借助他們的力量來督促監(jiān)督預(yù)算單位”。

例如，財政局當(dāng)前有一項重點工作，是針對各部門年底“突擊花錢”的情況進行監(jiān)督。“我們是兄弟部門，說多幾次就麻木了，但人大一到壓力就不一樣?！睆埲A說，去各區(qū)調(diào)研的時候，財政局也會叫上人大一起，而這種配合多年來“一直很默契”。

在預(yù)工委財稅專業(yè)小組任職的人大代表周濟光剛剛了解了教育經(jīng)費的預(yù)算執(zhí)行情況，他說新預(yù)算法規(guī)定上一年花不完的錢原則上不再永久性結(jié)轉(zhuǎn)，而廣州市教育局的經(jīng)費過去因為和GDP以及稅收掛鉤，錢多得幾乎每年都花不完，今年已經(jīng)過去7個月，廣州市教育局執(zhí)行預(yù)算情況還不到40%。

預(yù)算委成立后，周濟光可以更頻繁地與財政局共同落實規(guī)范他關(guān)注的教育經(jīng)費預(yù)算問題，“哪個部門預(yù)算編制執(zhí)行有什么問題，我們就去哪個部門一對一地開座談會”。

門是怎么打開的

“那件事對我的心理承受能力真是一個鍛煉，但廣州從此就沿著這條路一直走下去了。”

“說穿了，廣州人大不做橡皮圖章，關(guān)鍵因素是主要領(lǐng)導(dǎo)確實想干事?！币晃活A(yù)算委的人大代表對南方周末說?，F(xiàn)任廣州市人大常委會主任張桂芳曾經(jīng)擔(dān)任過廣州市委副書記、政法委書記，“政府各部門領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)都是他手下”。據(jù)與會人士透露，在最近兩次人大常委會上，張桂芳都“批官員不作為”。

而預(yù)算委主任歐陽知也是官員出身，曾擔(dān)任過廣州白云區(qū)區(qū)長和從化市委書記，一方面，過去的經(jīng)歷使他非常了解地方工作，“他講的一些話，官員不敢怠慢”，另一方面，“他不是混日子的，確實是想干事，已經(jīng)62周歲了，超期服役，其他專委會副主任早就退休了。”上述人大代表說。

張華記得，去年年末，歐陽知還專門跑到北京學(xué)習(xí)新預(yù)算法，回廣州之后下到各個區(qū)和部門做輔導(dǎo)，“他對新預(yù)算法研究很透，甚至比我們財政局有些領(lǐng)導(dǎo)還透”。

2010年，張桂芳和歐陽知先后進入人大。第二年，《廣州市政府投資管理條例》經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)施行，該條例規(guī)定，政府投資的重大項目計劃草案要提交人民代表大會審查批準(zhǔn)，并從當(dāng)年起，每年選擇一個政府投資重點項目預(yù)算在人代會期間進行公開審議。

“一般來講，人大最重要的不是預(yù)算，而是立法機構(gòu)法制工委和選舉聯(lián)絡(luò)任免工委，管公檢法政府局級以上領(lǐng)導(dǎo)的任命，但是預(yù)算委在廣州的風(fēng)生水起，使這兩個委都相形見絀?！鄙鲜鋈舜蟠碓u價說。

廣州在預(yù)算監(jiān)督問題上的開放，還要追溯到更早的時候。

2008年，以吳君亮為首的深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”團隊向多個地方政府提交申請，要求他們公開財政賬本。一年后，在時任廣州市財政局長張杰明的批示下，財政局將114個部門2009年的預(yù)算報告全部公開放到了廣州財政網(wǎng)上，一時轟動全國（詳見南方周末2009年10月22日《廣州政府網(wǎng)上“曬”賬本》）。

不過這背后還有一則隱秘的故事。

如今回想起來，張華仍然歷歷在目，他介紹說，其實2008年就收到了要求公開的申請，但這個申請“在辦公室層面就壓住了”，張杰明并不知情。財政局辦公室后來發(fā)文請示了省財政廳、市保密局、市政務(wù)公開辦，但“三個部門都把球踢回來，讓我們自己定”。鑒于當(dāng)時的上位法對此并沒做要求，辦公室答復(fù)吳君亮團隊說暫不公開。

過了半年左右，吳君亮起訴了幾個政府部門，“感覺事情鬧大了”。在第二次收到公開申請后，辦公室請示了張杰明。局長“大筆一揮”，批示同意公開，“考慮到既然可以向吳君亮公開，那也可以向公眾公開，所以就掛了網(wǎng)”。

“歷史的發(fā)生是有偶然性的，這次偶然性就是張杰明?！睆埲A認為，張杰明以前在暨南大學(xué)做老師，對于政府的一套行政體系不會按部就班，“他的反應(yīng)為‘是啊，用了納稅人的錢，應(yīng)該跟老百姓交代清楚，而不是要不要向上面報告，出了問題我是不是要承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

盡管到今天各個政府部門公開預(yù)算已成為常態(tài)，但要知道，當(dāng)時同期33個收到公開申請的政府部門中，只有廣州和上海做出了回復(fù)，但上海以“國家機密”為由拒絕公開，真正公開的唯有廣州一地。

直到現(xiàn)在，張華還留存著當(dāng)時南方周末刊發(fā)此事的報紙，“那件事對我的心理承受能力真是一個鍛煉，”他說，“但廣州從此就沿著這條路一直走下去了?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，張華為化名）