郭朝先　劉艷紅 楊曉琰 王宏霞??

摘要 當(dāng)前日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題迫切需要我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)揮更大作用，生態(tài)文明建設(shè)的提出為我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來巨大的機遇，但資金投入不足成為制約環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實關(guān)鍵問題。盡管環(huán)保產(chǎn)業(yè)多元化、社會化投融資方式正逐步形成，但仍存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、渠道單一、效益低下、機制不活等問題，最為關(guān)鍵的是機制不活，其他問題是由機制不活產(chǎn)生的。一方面，我國對環(huán)境污染的治理存在巨大需求，需要大量的資金投入；另一方面，我國又存在大量的社會資金，需要尋找投資出路。因此，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資問題的根本出路需要設(shè)計一個良好的機制，吸引社會資金的大量進(jìn)入，并提高資金的使用效率。本文認(rèn)為，創(chuàng)新我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制，目標(biāo)是形成一個多元、綠色、市場化的投融資機制，從而為綠色投資提供足夠的市場激勵，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供足夠的資金支持。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新是“推力”和“引力”兩種力量作用下形成的，其中，“推力”包括社會推力和政府推力，“引力”包括政府引力和市場引力。創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制的核心是處理好政府和市場的關(guān)系，主要任務(wù)包括投融資模式創(chuàng)新和綠色金融創(chuàng)新兩大方面。文章最后提出了對策建議，包括轉(zhuǎn)變政府職能，營造促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境；加大政府環(huán)保投入力度，提高政府投入資金引導(dǎo)能力；大力發(fā)展環(huán)保市場，推行環(huán)境污染第三方治理；大力推行PPP投融資模式，提高模式適配性；不斷推進(jìn)綠色金融創(chuàng)新，豐富環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資工具。

關(guān)鍵詞 環(huán)保產(chǎn)業(yè)；投融資；機制創(chuàng)新；第三方治理；綠色金融

中圖分類號 F0629 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）08-0092-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.08.012

環(huán)保產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為是21世紀(jì)“朝陽產(chǎn)業(yè)”、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。近年來，全球環(huán)保產(chǎn)業(yè)保持快速發(fā)展勢頭，其增長速度遠(yuǎn)超過同期經(jīng)濟增長速度。我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)更是保持了快速增長態(tài)勢，《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2012〕19號）提出，要在“十二五”期間使節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長15%以上，到2015年節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到4.5萬億元。但是，由于環(huán)保產(chǎn)品屬于準(zhǔn)“公共物品”，具有較強“正外部性”，導(dǎo)致在純粹市場條件下其供應(yīng)往往不足，環(huán)保產(chǎn)業(yè)要想快速發(fā)展離不開政府政策支持，離不開科學(xué)的市場化機制設(shè)計，發(fā)達(dá)國家通過制定經(jīng)濟激勵政策，更好利用市場機制包括市場化投融資機制來促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即是明證。當(dāng)前，我國日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題迫切需要環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)揮更大作用，但是，當(dāng)前我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨最大的制約因素是資金投入不足，問題根源則是投融資機制不暢，缺乏一個有效的市場化機制將巨大的社會資金導(dǎo)入到環(huán)境保護領(lǐng)域。本文對如何構(gòu)造一個適合中國國情的市場化投融資機制以及應(yīng)采取的政策措施進(jìn)行探討。

1 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資現(xiàn)狀分析

近年來，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模逐步擴大，在投融資模式和綠色金融創(chuàng)新方面積極開展了探索，取得一定進(jìn)展，隨著國家生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展迎來戰(zhàn)略機遇期，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模和機制創(chuàng)新將有新突破。

1.1 生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資將出現(xiàn)“井噴”

環(huán)保產(chǎn)業(yè)因具有較強的正的外部性而成為具有政策依賴性特征的產(chǎn)業(yè)。長期以來，由于我國環(huán)境與資源保護法律本身的缺陷和法律實施的缺失，法律在引導(dǎo)環(huán)保投融資和環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的潛力和作用還沒有有效地發(fā)揮出來，尚不能為實現(xiàn)環(huán)境保護規(guī)劃目標(biāo)，落實環(huán)境保護規(guī)劃的投融資及其他各項保障措施，提供強有力的法律保障。這些情況，在“生態(tài)文明建設(shè)”提出后，將徹底轉(zhuǎn)變。

郭朝先等：中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資問題與機制創(chuàng)新

中國人口·資源與環(huán)境 2015年 第8期

2012年黨的十八大報告提出把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”的總體布局中，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，要求全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度、加強生態(tài)文明制度建設(shè)，這極大地拓寬了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，開辟專章 “加快生態(tài)文明制度建設(shè)”提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境，這將掃清長期以來阻礙環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度性障礙，對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)的、根本的積極影響。

2014年4月24日十二屆全國人大八次會議審議通過新修訂的《環(huán)境保護法》，自2015年1月1日起施行。《環(huán)境保護法》是環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性、綜合性法律。新修訂的《環(huán)境保護法》在理念、制度、保障措施等方面都有重大突破和創(chuàng)新，將對我國全面構(gòu)建環(huán)境法律法規(guī)框架產(chǎn)生重大推動作用。新修訂的《環(huán)境保護法》在完善制度方面，注重運用市場手段和經(jīng)濟政策，明確提出了財政、稅收、價格、生態(tài)補償、環(huán)境保護稅、環(huán)境污染責(zé)任保險、重污染企業(yè)退出激勵機制，以及作為綠色信貸基礎(chǔ)的企業(yè)環(huán)保誠信制度。新修訂的《環(huán)境保護法》釋放出強烈信號，企業(yè)必須加大環(huán)境投入，這些都給環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境服務(wù)企業(yè)創(chuàng)造了很好的商業(yè)機會。

圍繞著建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建美麗中國，近年來國家出 臺了一系列的環(huán)保政策措施，全面推進(jìn)環(huán)境治理，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資將出現(xiàn)爆發(fā)性增長。2014年政府工作報告重申指出，要加強生態(tài)環(huán)境保護，進(jìn)一步推動實施大氣、水、土壤治理“三大環(huán)保行動計劃”。目前《大氣污染防治行動計劃》也已出臺，《水污染防治行動計劃》、《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》即將出臺，專家估計，僅這三個行動計劃涉及的環(huán)保投資將會超過6萬億元。[1]

1.2 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資快速增長，但目前處在較低水平上

按照目前中國環(huán)保投資統(tǒng)計的口徑，環(huán)保投資范圍主要包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、老工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資3個方面。2005-2013年全國環(huán)境污染治理投資情況見表1。

2013年中國環(huán)境污染治理投資總額為9 037.2億元，2005-2013年年均增長18.1%，但2010-2013年年均增長僅為10.7%，其中，2011年出現(xiàn)短暫的負(fù)增長。從環(huán)境污染治理投資占GDP比重來看，2005年為1.29%，2010年為1.66%，2012年和2013年均為1.59%，總體水平大體保持不變。從環(huán)境污染治理投資的結(jié)構(gòu)來看，近年來城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資往往超過60%，建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資多數(shù)時候不及30%，工業(yè)污染源治理投資所占份額很少，均在10%以下。如果將上述三者簡單歸為末端（基礎(chǔ)設(shè)施）、過程（工業(yè)）和源頭治理（“三同時”）三種類型，那么很容易判斷，目前我國的環(huán)境污染治理仍側(cè)重于末端治理，而對源頭和過程中的治理投資顯然不足。繼續(xù)延續(xù)這種投入和治理模式，效果顯然是不理想的。

表1 全國環(huán)境污染治理投資額

Tab.1 Nationwide investment on environmental pollution treatment

1.3 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資渠道增多，多元化投融資格局初步形成

目前，中國在環(huán)保投融資領(lǐng)域，除財政轉(zhuǎn)移支付和銀行貸款之外，投融資渠道不斷增多，多元化投融資格局正逐步形成，增強了環(huán)保產(chǎn)業(yè)獲取資金的可能性和可行性。中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資進(jìn)入了改革發(fā)展期，公私合營PPP模式（包括BOT、BT、TOT等）、環(huán)境金融（綠色信貸、綠色證券、綠色保險等）、環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金、環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易等市場化融資不斷涌現(xiàn)，并形成了一批政府與市場、財政與市場資本相結(jié)合的投融資體系。

（1）環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式進(jìn)入推廣應(yīng)用階段。隨著政策的不斷完善，民間資本、外資等各種社會資本開始大量進(jìn)入到污水、垃圾處理、供水等領(lǐng)域。2014年國家提出在環(huán)保的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力吸引社會資本參與（PPP模式），并強化了相關(guān)政策支撐。2014年12月4日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2 724號），其中包含《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同日，財政部網(wǎng)站發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》，確定了30個PPP示范項目，總投資規(guī)模約1 800億元。其中污水處理、供水、環(huán)境治理等項目合計達(dá)到15個。另據(jù)不完全統(tǒng)計，各省已披露2015年環(huán)保PPP項目的計劃投資，總額已突破1萬億元[2]。

（2）綠色信貸規(guī)模不斷增大，“銀政投”綠色信貸計劃付諸實施。綠色貸款，一般是指銀行用較優(yōu)惠的利率和其他條件來支持有環(huán)保效益并同時限制有負(fù)面環(huán)境效應(yīng)的貸款項目。2012年，銀監(jiān)會制定下發(fā)綠色信貸綱領(lǐng)性文件——《綠色信貸指引》，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)大力開展綠色信貸，促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護提出了明確要求，成為中國銀行業(yè)實行綠色信貸的綱領(lǐng)性文件。截至2014年6月末，21家主要銀行機構(gòu)節(jié)能環(huán)保項目和服務(wù)貸款余額4.16萬億元，占其各項貸款的6.43%。其中，工業(yè)節(jié)能節(jié)水項目余額3 470.1億元，節(jié)能服務(wù)貸款余額349.3億元，建筑節(jié)能及綠色建筑貸款余額565.4億元，綠色交通運輸項目貸款余額1.98萬億元。[3]2015年1月19日，銀監(jiān)會與國家發(fā)改委在京聯(lián)合發(fā)布《能效信貸指引》，成為繼發(fā)布《綠色信貸指引》之后綠色信貸發(fā)展歷程又一標(biāo)志性事件。能效信貸作為銀行支持用能單位提高能源利用效率、降低能源消耗而提供的信貸融資方式，是綠色信貸的重點領(lǐng)域。目前，國家正在推動地方啟動“銀政投”綠色信貸計劃。該計劃由國家開發(fā)銀行、地方政府和風(fēng)險投資機構(gòu)共同出資，形成資金池，面向中小環(huán)保企業(yè)提供優(yōu)惠貸款，解決企業(yè)環(huán)保融資難問題。在“銀政投”計劃中，政府資金以無息方式注入并循環(huán)使用，大幅提高資金使用效率和效果，同時降低企業(yè)融資成本。該計劃已經(jīng)在海南、山東等地開展試點。

（3）綠色證券呈現(xiàn)一定規(guī)模。據(jù)報道，截至2014年底，滬深兩市共有77家環(huán)保主營上市公司，其中，市值在200億元以上的有8家，100億-200億元的有14家，100億元以下的有55家。在22家市值100億元以上的環(huán)保上市公司中，國有企業(yè)11家、民營企業(yè)11家，充分反映民營環(huán)保企業(yè)正越來越被資本市場接受和推崇。

（4）綠色保險從試點走向正式實施。綠色保險又稱為環(huán)境污染責(zé)任保險，是基于環(huán)境污染賠償責(zé)任的一種商業(yè)保險，以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。2007年，為建立環(huán)境風(fēng)險管理的長效機制，應(yīng)對嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險，環(huán)境污染強制責(zé)任保險開始在全國試點實施。2013年1月，環(huán)保部和中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文，指導(dǎo)15個試點省份在涉及重金屬企業(yè)、石油化工等高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)推行環(huán)境污染強制責(zé)任保險，首次提出了“強制”概念。2007年至今，投保企業(yè)已超過2.5萬家次，保險公司提供的風(fēng)險保障金累計超過600億元。2014年，全國有22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）近5 000家企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險，涉及重金屬、石化、危險化學(xué)品、危險廢物處置、醫(yī)藥、印染等行業(yè)[4]。

（5）環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的陸續(xù)成立，為企業(yè)提供了更多的投融資新平臺。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前已成立的以環(huán)保為主題的基金約有15只，其中指數(shù)型基金3只，主動管理的產(chǎn)品12只（8只為普通股票基金，4只為混合型基金），其中鵬華環(huán)保產(chǎn)業(yè)、銀河美麗優(yōu)萃、申萬菱信中證環(huán)保、華寶興業(yè)生態(tài)中國為2014年發(fā)售。另外，重慶批準(zhǔn)設(shè)立規(guī)模為10億元的環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金[5]。

（6）環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)開辟了環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資新天地。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)4種環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易。目前，我國主要開展了排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易試點工作。2007年以來，國務(wù)院有關(guān)部門組織江蘇、浙江、湖南、湖北、河南、河北、山西、陜西、內(nèi)蒙古、天津等11個省（區(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點。2014年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，意見提出，到2015年底前試點地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，到2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度。2011年底，中國確定在北京、上海、廣東、天津、湖北、深圳和重慶7個省市開展碳交易試點。截至2014年10月底，全國7個試點一、二級碳排放權(quán)交易市場共納入控排企業(yè)2 000余家，每年發(fā)放配額約12億t，共交易配額2 896萬t，成交額12.8億元。中國是全球最大的碳賣家，據(jù)世界銀行測算，中國可提供的CDM項目占到世界總需求的50%以上。截至2015年2月28日，已獲得CERs（核證減排量）簽發(fā)的中國CDM項目已達(dá)1 433個[6]。

2 當(dāng)前環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資存在的主要問題

在肯定我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模、渠道、方式取得重要進(jìn)展的同時，我們要清醒看到還存在下述問題。

2.1 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資總體水平低，統(tǒng)計數(shù)據(jù)“虛化”嚴(yán)重

我國環(huán)保投資水平大大低于發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗是，當(dāng)一個國家的環(huán)保投資占GDP比例在1%-2%時，至多只能防止環(huán)境狀況的進(jìn)一步惡化；而要使環(huán)境質(zhì)量發(fā)生明顯的好轉(zhuǎn)，則環(huán)保投資額要占到同期GDP比例的3%-5%才行。從環(huán)境污染治理投資占GDP比重來看，我國環(huán)境污染治理投資額水平總體保持不變，2005年為1.29%，2010年為1.66%，2012年和2013年均為1.59%。但是，2011年英國環(huán)保投資占GDP比重為5.28%，法國為5.27%，意大利為3.14%，日本為6.17%[7]。

從2012年起，我國開始區(qū)分“環(huán)境污染治理直接投資”。環(huán)境污染治理設(shè)施直接投資是指直接用于污染治理設(shè)施、具有直接環(huán)保效益的投資，具體包括老工業(yè)污染源、建設(shè)項目“三同時”以及城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資中用于污水處理及再生利用、污泥處置和垃圾處理設(shè)施的投資。因此污染治理設(shè)施直接投資的統(tǒng)計口徑小于環(huán)境污染治理投資總額。

從表1數(shù)據(jù)看，環(huán)境污染治理直接投資大約只有環(huán)境污染治理投資總額的一半，主要的原因是城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中絕大部分并不能認(rèn)定為屬于直接環(huán)保投資行為。據(jù)此計算，2005-2013年我國環(huán)境污染治理直接投資占GDP比重處于低位徘徊狀態(tài)，均在0.8%以下?？梢姡瑪D掉“水分”的環(huán)保投資水平更低、占GDP比重更低。

表2顯示的環(huán)境污染治理投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重情況。2005-2013年在全社會固定資產(chǎn)投資中，僅有2%左右的投資用于環(huán)境污染治理。更為嚴(yán)峻的是，用于前期源頭污染治理的“三同時”環(huán)保投資，僅占全社會固定資產(chǎn)投資的0.7%左右。偏低的環(huán)保投資，不利于我國環(huán)境污染的治理，甚至不能阻止新增污染的發(fā)生，更遑論解決歷史累積的環(huán)境污染欠賬。

2.2 政府環(huán)境治理投入不足，中央財政比重尤其偏低

人們普遍認(rèn)為，我國環(huán)保投資過度依賴政府投資。這只是問題的一個方面，并不意味著我國政府財政環(huán)保投資過度，實際上我國政府對環(huán)保投入也是不足的。鑒于環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資具有很強的正外部性，因此政府財政參與投入對

表2 環(huán)境污染治理投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重

Tab.2 Ratio of total pollution treatment investment to overall fixed asset investment

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2014）》、《中國環(huán)境年鑒（2014）》數(shù)據(jù)整理。

于環(huán)保項目建設(shè)、正常運轉(zhuǎn)乃至產(chǎn)生效益，都具有十分重要的意義。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在一份文件中曾指出“公共財政機制是解決環(huán)境問題方案的一部分，每1美元的公共資金可以調(diào)動3-15美元的私有投資”。用財政資金提供激勵是將環(huán)保項目的外部性內(nèi)生化的主要手段之一。國際上，政府財政資金參與環(huán)境治理投入的通行做法包括：一是提供綠色貸款貼息；二是提供綠色貸款擔(dān)保；三是價格補貼；四是政府采購；五是對綠色債券免稅；六是財政出資建立綠色銀行。[8]

表3反映了近年來我國環(huán)境保護財政支出情況。表3顯示，我國用于環(huán)境保護領(lǐng)域的財政支出保持較快增長態(tài)勢，但是環(huán)保財政支出占國家財政支出的比重始終保持在較低是水平上，一般僅為2.50%左右。一般地，政府環(huán)保投入主要體現(xiàn)在“211環(huán)境保護”預(yù)算科目。但有報道指出，“211環(huán)境保護”預(yù)算科目統(tǒng)計功能較強，資金保障功能較弱，一些地方該科目處于“有渠無水”的狀況，突出表現(xiàn)為支出執(zhí)行不到位，存在資金被挪作他用的可能。由于地方政府財政資金投入不足，部分已經(jīng)建成的治污設(shè)施因運行費無法保證而處于停運或運行不足的地步。

表3還顯示，在國家財政環(huán)保領(lǐng)域總支出中，中央占比嚴(yán)重偏低，2009-2013年都在3%以下。這種情況，非

表3 我國環(huán)境保護財政支出情況

Tab.3 Public expenditure on environment protection in China

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2014）》數(shù)據(jù)整理。

常不利于關(guān)系全局、跨地區(qū)環(huán)境污染的治理，不利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.3 綠色金融品種較少，綠色信貸程度低

總體上看，與國外的綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)相比，我國處于起步階段，綠色金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和種類都比較單一，有些產(chǎn)品與服務(wù)仍然缺失，目前最為常見的是商業(yè)銀行綠色信貸和能效融資，而其他綠色金融產(chǎn)品屈指可數(shù)，目前我國還沒有一款綠色債券，更沒有專門的“綠色投資銀行”。

銀行信貸是我國金融體系的主體，占全部社會融資總量的90%以上。但是現(xiàn)階段缺乏對金融機構(gòu)環(huán)保投資的引導(dǎo)機制，制約金融機構(gòu)環(huán)保投資的瓶頸仍未解決。一方面，環(huán)境保護項目往往沒有經(jīng)濟效益，銀行等信貸機構(gòu)缺乏對環(huán)境保護項目支持的積極性，供給方不愿貸；另一方面，有環(huán)境保護項目信貸需求的企業(yè)，以中小型企業(yè)居多，缺乏必要的融資擔(dān)保能力，很難獲得銀行的信貸支持，需求方貸不到。同時，由于環(huán)境保護融資平臺（產(chǎn)品）缺乏，環(huán)境金融產(chǎn)品種類單一，現(xiàn)階段金融和資本市場對環(huán)境治理的支持力度仍然較小。

赤道原則是國際金融機構(gòu)最常用的社會和環(huán)境風(fēng)險準(zhǔn)則，目前接受赤道原則的金融機構(gòu)全球共計79家，覆蓋了全球80%的項目融資，但國內(nèi)僅興業(yè)銀行1家屬于赤道銀行。2013年發(fā)布的《綠色信貸統(tǒng)計制度》明確了12類節(jié)能環(huán)保項目和服務(wù)的綠色信貸統(tǒng)計范疇，并對其形成的年節(jié)能減排能力進(jìn)行統(tǒng)計，基于此，各銀行真實的綠色信貸狀況得以顯現(xiàn)。據(jù)報道，2013年，興業(yè)銀行綠色信貸余額占全行貸款余額比重最高，為13.1%，其他銀行占比都在個位數(shù)水平上，工商銀行占比為6%，建設(shè)銀行為5.6%，中國銀行為3.4%，招商銀行為5.2%，浦發(fā)銀行為8.6%，平安銀行占比僅為1.3%9]。

2.4 社會化環(huán)保投融資機制不健全，投資回報難保障

現(xiàn)階段社會化資金進(jìn)入環(huán)境污染治理領(lǐng)域，主要集中在通過各種“公私合營”（PPP）形式進(jìn)入污水處理廠等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營領(lǐng)域。即使是社會化投資較多的污水處理設(shè)施領(lǐng)域，其市場化程度也是不夠的。全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會提供的數(shù)據(jù)顯示，目前內(nèi)地城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會化運營比例已達(dá)到50%左右，但工業(yè)污染治理的社會化運營比例只有5%左右，而工業(yè)污染已占到總污染的70%以上。

當(dāng)前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資缺口大，究其原因是由于市場化機制尚未形成，社會資金難以獲得必要投資回報，阻礙了社會資金的進(jìn)入。一是有關(guān)法律法規(guī)體系不完善、環(huán)境執(zhí)法力度偏弱，企業(yè)違法成本低，使得企業(yè)寧可被政府罰款也不愿加大環(huán)保投資購置設(shè)備治理污染。二是以行政審批為主要特征的傳統(tǒng)投資機制沒有根本改變，市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用也沒有得到充分發(fā)揮。三是價格體系不完善，價格與價值是脫離的，價格由政府物價部門核準(zhǔn)，不以價值為基準(zhǔn)，不合理的價格機制抑制了社會資金的流入。四是現(xiàn)有的企業(yè)上市融資、地方政府債券、企業(yè)債券等能夠用于環(huán)保融資的政策都還不夠完善，制約了社會資金進(jìn)入環(huán)境保護領(lǐng)域。

3 創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制及對策建議

我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資領(lǐng)域存在的問題可以概括為總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、渠道單一、效益低下、機制不活，最為關(guān)鍵的是機制不活，其他問題是由機制不活產(chǎn)生的。當(dāng)前，我國一方面對環(huán)境污染的治理存在巨大需求，需要大量的資金投入；另一方面，我國又存在大量的社會資金，需要尋找投資出路。因此，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資問題的根本出路需要設(shè)計一個良好的制度，吸引社會資金的大量進(jìn)入，并提高資金的使用效率。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了使市場在資源配置中起決定性作用，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制等改革要求。針對我國當(dāng)前環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資領(lǐng)域存在的突出問題，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新最終目標(biāo)應(yīng)是，形成一個多元、綠色、市場化投融資機制，從而為綠色投資提供足夠的市場激勵，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供足夠的資金支持。其中，多元包括多樣化的投融資主體、多樣化的投融資模式和多樣化的綠色金融產(chǎn)品。多樣化的投融資主體包括政府（各級政府和政府相關(guān)部門）、投資機構(gòu)（銀行、證券公司和保險公司等）、投資機構(gòu)（資產(chǎn)管理公司、融資租賃公司、投資基金公司等）、中介機構(gòu)（技術(shù)交易所、評估機構(gòu)、檢測機構(gòu)等）、企業(yè)（排污企業(yè)和治污企業(yè)）等。圖1顯示創(chuàng)新我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制的基本思路。

圖1 中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新

Fig.1 Innovation of investment and financing mechanism

of China environmental protection

圖1顯示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新是“推力”和“引力”兩種力量作用下形成的。其中，“推力”包括社會推力和政府推力，“引力”包括政府引力和市場引力。廣大人民群眾對環(huán)境質(zhì)量要求日益提高是驅(qū)動環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新的社會力量，這種社會力量一方面會直接推動環(huán)保投融資機制創(chuàng)新，另一方面，通過驅(qū)動政府通過制定更為完善的環(huán)保法律法規(guī)和更加嚴(yán)格的環(huán)保執(zhí)法，來推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新。與此同時，政府還是引導(dǎo)環(huán)保投融資機制創(chuàng)新的引導(dǎo)力量，這體現(xiàn)在政府對環(huán)保事業(yè)的資金投入（包括財政貼息、補助、獎勵和稅收減免等）和政府采購方面，不但如此，政府還通過引導(dǎo)和培育環(huán)保市場來引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新。當(dāng)然，市場力量是引致環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新的決定性力量?！笆袌鲆Α眮碜杂诃h(huán)保市場的空間拓展，以及有效率的環(huán)保市場所能給予相關(guān)參與者為治理污染和保護環(huán)境產(chǎn)生正的經(jīng)濟效益，具體包括改革環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)價格、形成環(huán)境污染第三方治理市場和環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場?？梢姡瑒?chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制的核心是處理好政府和市場的關(guān)系。

當(dāng)前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新的主要任務(wù)包括投融資模式創(chuàng)新和綠色金融創(chuàng)新兩大方面。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資模式創(chuàng)新主要是指各種政府和社會資本合作（PPP）模式，如建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）、移交-經(jīng)營-移交（TOT）等，還包括其他形式的特許經(jīng)營模式，以及合同能源管理等。綠色金融創(chuàng)新要求銀行、金融服務(wù)供應(yīng)商、資產(chǎn)管理部門、保險公司等機構(gòu)引導(dǎo)資本進(jìn)入環(huán)境友好型投資項目，項目融資過程中注重環(huán)境風(fēng)險的測評，政府在制定投融資政策時，應(yīng)充分考慮投融資的各個環(huán)節(jié)、各個主體，注重投融資政策的綠色效果。綠色金融創(chuàng)新成果包括綠色信貸、綠色證券、綠色保險、設(shè)立環(huán)保銀行、設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金等。需要注意的是，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新完成的兩大任務(wù)的前提是政府作用的“更好”發(fā)揮，和一個有效率環(huán)保市場的“形成”、“拓展”和“開放”。

總之，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，需要全社會力量共同參與，尤其是政府和市場合理定位和相互協(xié)調(diào)，需要在很多領(lǐng)域推進(jìn)改革，才能最終形成一個理想的多元、綠色、市場化投融資機制。為此，提出如下對策建議。

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，營造促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境

與普通競爭性行業(yè)不同，環(huán)保產(chǎn)業(yè)屬于典型的政策法規(guī)驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑完善的政策法規(guī)支撐體系，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件。針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸制約，需要發(fā)揮政府規(guī)劃引導(dǎo)、政策激勵和調(diào)控的作用。當(dāng)前重點任務(wù)包括三項：一是推動資源環(huán)境領(lǐng)域價格和稅費改革，要形成合理的項目回報機制。比如，脫硫電價、城鎮(zhèn)污水、污泥處理費、垃圾處理費等。二是強化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，實行問責(zé)制，形成促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的倒逼機制。三是切實加強環(huán)境監(jiān)管，尤其是堅決克服環(huán)境保護領(lǐng)域的地方保護主義，從而催生對環(huán)保設(shè)備、產(chǎn)品和服務(wù)的更多市場需求。

3.2 加大政府環(huán)保投入力度，提高政府投入引導(dǎo)能力

當(dāng)前，雖然我國對各地區(qū)、各行業(yè)污染物排放強度下降有明確要求，但對政府環(huán)保投入并沒有明確要求。政府應(yīng)該象重視教育、科技投入那樣，明確加大環(huán)保投入，比如，明確提出“兩個不低于”的環(huán)保投入目標(biāo)要求：各級政府環(huán)保投入增速不低于當(dāng)年GDP增速，增量不低于上年。鑒于中央政府環(huán)保投入比重過于偏低的現(xiàn)實，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)匹配原則，適當(dāng)加大中央環(huán)境保護投入力度，優(yōu)化政府內(nèi)環(huán)保資金投入結(jié)構(gòu)。在明確環(huán)保投入力度的同時，政府應(yīng)研究確定環(huán)境保護投資的統(tǒng)計口徑，建立環(huán)境保護投融資效益評估體系，防止環(huán)保投資的“虛化”和“盲投”。

改進(jìn)政府環(huán)保投入方式，提高政府投入對社會資金投入的引導(dǎo)能力。今后，政府環(huán)保投入應(yīng)更多采用下述形式：政府采購環(huán)境服務(wù)，給予治污企業(yè)尤其是第三方治理的企業(yè)貸款貼息、融資擔(dān)保、補貼獎勵等，對金融機構(gòu)、風(fēng)險投資公司等環(huán)保投入予以風(fēng)險與收益補償，以拓展環(huán)保市場，吸引更多社會資本參與環(huán)保投入。

3.3 大力發(fā)展環(huán)保市場，推行環(huán)境污染第三方治理

落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》，大力發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，有利于利用市場化機制解決我國環(huán)保問題，有利于遏制我國生態(tài)環(huán)境日益惡化的趨勢。

環(huán)境污染第三方治理最顯著的兩個特征是：一是專業(yè)的公司做專業(yè)的事情，改變過去企業(yè)自行治污不夠?qū)I(yè)的問題；二是變“誰污染誰治理”為“誰污染誰付費”，企業(yè)產(chǎn)生污染之后不一定由其做處理，但是要承擔(dān)費用，交給第三方專業(yè)的公司來做處理。由此，帶來兩方面的好處：一是提高治污效率、降低環(huán)境風(fēng)險，專業(yè)化提高治污效率和效果；二是增強政府的環(huán)保執(zhí)法效能，政府將執(zhí)法重點從點多面廣的排污企業(yè)轉(zhuǎn)到數(shù)量有限的專業(yè)環(huán)保企業(yè)。

做好第三方治理，政府應(yīng)把原來“運動員”、“教練員”的角色交還給市場，甚至可以把部分“裁判員”的權(quán)利讓渡給公眾。政府還要制定好規(guī)則，及時彌補市場缺陷，做好引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督工作。在放權(quán)的同時，政府還應(yīng)在第三方治理市場失靈的地方有所作為。要研究實施第三方治理企業(yè)優(yōu)惠稅收政策。完善第三方治理主體的社會評價體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織等平臺的作用，逐步在行業(yè)內(nèi)建立基于項目業(yè)績的信用評價體系，包括行業(yè)“黑名單”及“推薦名單”的誠信體系等，形成全國第三方服務(wù)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。

3.4 大力推行PPP投融資模式，提高模式適配性

PPP模式即PublicPrivatePartnership，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。在PPP模式下，政府和私人企業(yè)就環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營簽訂長期穩(wěn)定的合約，以引入私人企業(yè)的投資和經(jīng)營方式，從而增加環(huán)保服務(wù)規(guī)模和提高環(huán)保服務(wù)質(zhì)量。

順利推進(jìn)PPP投融資模式運作，深化政府和社會資本合作需要轉(zhuǎn)變政府職能，政府從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。PPP模式運行的關(guān)鍵是合理設(shè)計合同，按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目的建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。

在操作模式選擇上，對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）等模式推進(jìn)。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進(jìn)。

3.5 不斷推進(jìn)綠色金融創(chuàng)新，豐富環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資工具

結(jié)合我國環(huán)境金融發(fā)展現(xiàn)狀與環(huán)境保護需求，現(xiàn)階段，我國發(fā)展環(huán)境金融的領(lǐng)域應(yīng)是全方位的，包括綠色信貸、綠色證券、環(huán)境污染責(zé)任保險、環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易（包括節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易）、資產(chǎn)證券化、環(huán)境保護基金、融資擔(dān)保、融資租賃，設(shè)立專門投資環(huán)保領(lǐng)域的綠色銀行，設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，以及發(fā)行環(huán)保彩票等。相關(guān)政府監(jiān)管部門對這些綠色金融創(chuàng)新應(yīng)持鼓勵支持態(tài)度，對金融產(chǎn)品創(chuàng)新可能出現(xiàn)的失敗和風(fēng)險采取寬容態(tài)度，在制度設(shè)計上結(jié)合中國國情，借鑒國際上一些成功做法，制定相關(guān)優(yōu)惠政策。

（編輯：王愛萍）

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Investment and Financing on Chinas Environmental Protection

Industry： Problems and Solutions

GUO Chaoxian1 LIU Yanhong2 YANG Xiaoyan1，2 WANG Hongxia2

（1.Institute of Industrial Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100836，China；

2.Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488，China）

Abstract

The increasing severe environmental problems facing China nowadays calls for a bigger role to play by the environmental protection industry. The state strategy to promoting ecological progress provides a great chance for the blossoming of environmental protection industry. Lack of investment， however， constitutes the key barrier for its development. Although a diversified environmental protection industry and a socialized investment and financing structure emerge， problems such as insufficiency of investment funds， unbalanced structure， too narrow channels， low efficiency， and rigidity of mechanisms exist， and the rigid mechanisms are the root of all other problems. On the one hand， the country faces mountainous tasks of pollution abatement， which requires huge investments； on the other hand， a great amount of social funds are looking for chances to invest and make profits. The key lies in a welldesigned mechanism which can attract those social capitals with the efficient usage. This paper argues that the innovation aiming at a diversified， green and marketoriented

investment and financing mechanism is necessary in order to provide market stimulus for green investment and sufficient funds for the development of environmental protection industry. This innovation is most possible to succeed under the joint of a driving and pulling force. The driving force comes from the society and the government， while the pulling force comes from the government and market. The key is to well manage the relationship of government and market， and the main tasks cover the innovation on investment and financing modes and on green finance as well. The paper puts forward some policy suggestions， including creating a policy environment conducive to the environmental protection development， increasing government investment and its piloting capacity， promoting the role of market in pollution abatement， expanding the application of PPP modes and diversifing the investment and financing instruments.

Key words environmental protection industry； investment and financing； mechanism