高忠等

摘要：隨著城市化進(jìn)一步加深，城市地下空間開發(fā)利用與日俱增，開發(fā)利用體制與開發(fā)利用需求方面存在著矛盾。結(jié)合鄭州市城市地下空間開發(fā)利用狀況進(jìn)行分析，指出隨著城市地下空間開發(fā)利用的進(jìn)一步深化，需建立城市地下空間有償使用制度，并逐步完善，從而使鄭州市城市地下空間開發(fā)利用能夠節(jié)約、高效利用。

關(guān)鍵詞：城市地下空間，有償使用制度，解析結(jié)構(gòu)模型

中圖分類號：TU984.113 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）07-0060-63 收稿日期：2015-07-03

隨著經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地資源緊缺，從而城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)入了一個快速發(fā)展的新時期。通過分析鄭州市在城市地下空間開發(fā)利用中存在的問題、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，結(jié)合發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，對城市地下空間有償使用制度進(jìn)行分析研究，從而使城市地下空間開發(fā)利用健康有序、集約化發(fā)展。

1 早期鄭州市地下空間開發(fā)利用存在的問題

與發(fā)達(dá)國家及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，鄭州市在城市地下空間開發(fā)利用方面存在較大差距。鄭州市的地下空間開發(fā)建設(shè)在2000年以前一直處于發(fā)展初期，地下空間在功能用途上以人防工程、普通地下室、少量老地鐵隧道和過街隧道、污水收集系統(tǒng)以及分散布置的各類地下管線為主，其他設(shè)施不多。2000年后，隨著土地資源的減少及市政府對城市建設(shè)的大量投入，地下空間的開發(fā)利用才得到重視。其存在的問題有：

1.1 缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成資源浪費(fèi)

由于缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，絕大多數(shù)地下建筑屬單體建設(shè)，互不連通，不能充分發(fā)揮其作用，這不僅使設(shè)施的功用大大削弱，還造成地下空間資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。地下管線的鋪設(shè)由于缺少長期統(tǒng)一規(guī)劃，市民口中“鄭州鄭州，天天挖溝”的現(xiàn)象普遍存在，影響地面交通，同時也造成了資源浪費(fèi)。缺乏多系統(tǒng)的綜合設(shè)計(jì)和城市空間豎向設(shè)計(jì)以及城市地下空間的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。

1.2 管理體制不順

在地下空間開發(fā)利用初期，地下建筑物以人防工程為主，地下空間資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益不明顯，特別是在中小城市這種現(xiàn)象更為突出。因此，這個時期的地下管理權(quán)之爭矛盾較小，人防工程管理工作較為單純。隨著經(jīng)濟(jì)快速增長所帶來的城市地面空間擁擠，地下資源的重要性越來越明顯，人防部門和其他地下建筑管理部門在地下空間的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、功能、投資、經(jīng)營管理等方面會產(chǎn)生一定矛盾。這種城市建設(shè)中“條塊分割、多頭管理、缺乏統(tǒng)一、職責(zé)不清”的弊端越來越突出，嚴(yán)重制約了城市地下空間的開發(fā)建設(shè)。

1.3 管理體系不完善

城市地下空間開發(fā)利用政策法規(guī)方面的研究、規(guī)劃和建設(shè)起步晚、不配套，法制不健全，執(zhí)法難度大。人防部門的執(zhí)法只能管理人防工程建設(shè)，對其他地下空間開發(fā)無權(quán)干涉，使地下空間開發(fā)中非人防部分隨意性較大。同時，各級政府因招商引資、政策性減免或異地配套等原因，使人防工程總建設(shè)量大大低于應(yīng)配建量，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設(shè)的速度，成為可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。

1.4 智力支持不充分

主要體現(xiàn)在：技術(shù)規(guī)程不健全、不配套，技術(shù)更新速度慢，對地下工程結(jié)構(gòu)和地下環(huán)境技術(shù)的研究不深入，信息化、自動化、智能化程度低等；專業(yè)人才整體素質(zhì)不高、觀念陳舊、知識更新及再教育能力不足等。

2 鄭州市地下空間利用現(xiàn)狀及規(guī)劃

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年8月3日，鄭州市機(jī)動車保有量約266.6萬余輛，市區(qū)機(jī)動車保有量約144.35萬余輛，小型汽車約125萬余輛。平時每天進(jìn)入市區(qū)的外埠車輛約有10萬輛，節(jié)假日將近30萬輛。為了適應(yīng)日益增大的交通需求量，必須建造新的交通設(shè)施，并提高設(shè)施使用率。在城市淺層地下空間已得到充分開發(fā)利用的情況下，研究開發(fā)利用深層地下空間是建設(shè)城市新交通網(wǎng)（深層地鐵和地下高速道路隧道）快速、高效、節(jié)地的最佳解決途徑。

鄭州市開發(fā)利用地下空間的必要性有以下幾點(diǎn)：第一，鄭州市已出現(xiàn)了“城市綜合癥”。人口密度越來越大，交通越來越擁擠，可用的土地空間越來越少。因此，如何拓展新的城市發(fā)展空間，推進(jìn)鄭州市城市化的可持續(xù)發(fā)展，成為當(dāng)前要解決的首要問題。第二，鄭州市已具備了開發(fā)地下空間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。根據(jù)發(fā)達(dá)國家統(tǒng)計(jì)分析，當(dāng)城市或地區(qū)的人均GDP超過3000美元時，就具備了有序化、規(guī)?；_發(fā)利用城市地下空間資源的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前，鄭州市的人均GDP已達(dá)4400美元，已初步具備大規(guī)模開發(fā)地下空間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，只有加快地下空間的開發(fā)利用才能有效緩解現(xiàn)代城市出現(xiàn)的各種矛盾，保證城市建設(shè)與資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

鄭州市地下空間規(guī)劃分為3個階段：2008-2010年開發(fā)規(guī)模170-230萬平方米，開發(fā)深度為地下0至-10m，局部0至-20m；2011-2020年開發(fā)規(guī)模920-980萬平方米，開發(fā)深度為地下0至-10m，局部0至-30m；2020年以后開發(fā)規(guī)模2000-2400萬平方米，開發(fā)深度為0至-30m。

2009年6月鄭州市首條地鐵開始動工，2013年12月28日正式運(yùn)營，這標(biāo)志著鄭州市成為中原第一個擁有軌道交通、全國第19個開通地鐵的城市。

鄭州市規(guī)劃建設(shè)6條地鐵，線網(wǎng)由6條軌道交通線路組成，全長202.53公里，共設(shè)置22個軌道間換乘車站。核心區(qū)軌道交通線網(wǎng)密度為每平方公里1.12公里，中心城區(qū)內(nèi)線網(wǎng)密度為每平方公里0.47公里。

3 鄭州市地下空間有償使用制度構(gòu)建及完善

3.1 完善城市地下空間有償使用供應(yīng)制度

依據(jù)我國法律規(guī)定，地下空間所有權(quán)歸國家所有，其他組織、法人和個人均需要從國家和集體處獲得地下空間使用權(quán)。具體而言，地下空間使用權(quán)的獲得方式主要有出讓、劃撥和轉(zhuǎn)讓三種。

3.2 明確城市地下空間產(chǎn)權(quán)制度

由于我國實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)分離制度，因此，為保護(hù)依法獲得土地使用權(quán)的投資者的合法權(quán)益，在明確國家對地下空間的擁有權(quán)之后，還需明確地下空間使用權(quán)的主體、主體的權(quán)利范圍和責(zé)任義務(wù)等內(nèi)容。但法律程序沒有對城市已經(jīng)開發(fā)利用的地下空間明確其權(quán)屬范圍，也沒有對已經(jīng)依法出讓地表土地使用權(quán)的土地，明確其地下空間土地使用權(quán)即地下空間權(quán)。

3.3 制定城市地下空間使用權(quán)登記制度

城市地下空間權(quán)利的登記可以從法律上明確城市地下空間權(quán)利主體對于空間的支配范圍，使得城市地下空間權(quán)人可以根據(jù)法律所限定的范圍依自己的意思對空間進(jìn)行利用，享有空間上的利益，排除他人的干涉，從而實(shí)現(xiàn)對權(quán)利的保護(hù)。

3.4 地下空間開發(fā)的激勵機(jī)制

目前，一些投資人對開發(fā)利用地下空間的熱情不高，這不僅與地下空間的固有缺陷有關(guān)，還同城市地下空間的開發(fā)利用缺乏激勵機(jī)制密不可分。因此，引入財稅和金融方面的支持對于地下空間的開發(fā)利用十分必要。

3.4.1 聯(lián)合開發(fā)機(jī)制

我國香港地區(qū)的地鐵經(jīng)營模式對于我們開發(fā)利用地下空間具有極大的借鑒意義。在全球地鐵普遍虧損的大潮中，香港地鐵始終處于盈利狀態(tài)。這種盈利模式被世界稱為“港鐵模式”?！案坭F模式”的亮點(diǎn)就在于其聯(lián)合開發(fā)機(jī)制，香港地鐵通過引入商鋪、廣告等渠道獲得巨大的收益，并且地鐵與物業(yè)綁定的開發(fā)策略也是香港地鐵盈利的關(guān)鍵。

3.4.2 財稅金融鼓勵

開發(fā)地下空間往往難度大、耗時長，這樣的事業(yè)需要財稅金融予以支持。金融的支持就是銀行提供無息貸款。對開發(fā)項(xiàng)目的政策支持主要有兩個方面：一是國家對項(xiàng)目的直接財政支持；二是國家對地方的財政予以支持。目前，我國不僅要處理好中央和地方對于地下空間建設(shè)的財政分配比例，還應(yīng)減免公共事業(yè)中的賦稅。

3.4.3 政策支持

為達(dá)到地下空間開發(fā)的目的，地方應(yīng)打破地方保護(hù)主義，吸收外來資金，制定相關(guān)政策，國家應(yīng)當(dāng)建立全國領(lǐng)域的政策。只有通過這兩種方式的結(jié)合，才能促進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用的繁榮。

4 結(jié)語

城市地下空間有償使用制度化，可以有效消除供求雙方的信息時空不對稱，實(shí)現(xiàn)在時間和空間上的資源轉(zhuǎn)移。能夠降低投資開發(fā)者在信息搜集和處理上的單位成本，節(jié)約社會支出成本，滿足企業(yè)當(dāng)前和長期經(jīng)營發(fā)展需要，提高資本的利用率及流動性，為企業(yè)財務(wù)戰(zhàn)略管理提供一種良性的保障機(jī)制。此外，可以為投資提供良好的環(huán)境與平臺，拓寬投資渠道，降低投資風(fēng)險，給投資帶來正面效應(yīng)，提高城市地下空間利用率。

參考文獻(xiàn)：

1.何芳.土地政策參與宏觀調(diào)控的作用.滬港經(jīng)濟(jì).2008.8

2.崔留森 邵麗 李超群.鄭州市地下空間開發(fā)利用問題研究.資源導(dǎo)刊.2012.2

作者簡介：

高忠，高級工程師，就職于河南英地置業(yè)有限公司，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)投資開發(fā)管理。

張興勝，就職于河南英地置業(yè)有限公司，同濟(jì)大學(xué)博士，研究方向?yàn)槌鞘械叵驴臻g建設(shè)用地開發(fā)利用。

何芳，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)、土地評價、土地利用規(guī)劃、房地產(chǎn)投資、估價與策劃。