魏際剛

改革開放以來，隨著中國工業(yè)化、城市化、市場化和信息化的推進，傳統(tǒng)的體制性弊端不斷呈現(xiàn)。為適應(yīng)形勢和時代的變化，鐵路行業(yè)開始了漸進式改革。尤其是2013年以來，新一輪鐵路改革提速，取得了一些實質(zhì)性重大進展。

“鐵改”回眸

“鐵老大”改革始于20世紀80年代，如80年代及90年代初進行的國家對鐵路的放權(quán)讓利、鐵道部對鐵路局和鐵路分局放權(quán)讓利及清算制度改革，20世紀90年代中期進行的現(xiàn)代企業(yè)制度試點，20紀90年代末期開始“網(wǎng)運分離”試點等。

2000年，經(jīng)國務(wù)院批準，原由鐵道部直接管理的鐵路機車車輛工業(yè)總公司等5個非運輸企業(yè)和10所高等院校與鐵道部脫鉤，打破了鐵路幾十年沿襲下來的大一統(tǒng)封閉體制；2003年以來，鐵路進一步加大主輔分離和社會職能移交的力度，先后將鐵路物資、設(shè)計、施工企業(yè)移交國資委及所屬企業(yè)管理，將鐵路中小學校、醫(yī)院全部移交地方政府管理，進一步精干了運輸主業(yè)。

由于這些改革未能從根本上改變鐵路傳統(tǒng)體制，加之其它領(lǐng)域市場機制效果日益顯現(xiàn)，人民對鐵路期望越來越高，以及交通運輸大部制的推進，鐵路政企不分、鐵道部直接管理國有鐵路運輸企業(yè)的管理體制，已成為中國鐵路加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)科學發(fā)展的主要障礙。為此，推進政企分開為核心的鐵路體制改革在這些年擺上議事日程。

1.政企分開。2013年3月，根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議的《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案，鐵道部實行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進綜合交通運輸體系建設(shè)。分別組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，使得中國鐵路實現(xiàn)了政府與企業(yè)職能在組織機構(gòu)上的分開。鐵路政企分開，標志著鐵路改革取得重大進展，標志著鐵路發(fā)展進入新階段。

2.貨運組織改革。2013年6月，中國鐵路總公司啟動鐵路貨運組織改革。該公司對其直屬的中鐵快運、中鐵集運和中鐵特貨三家貨運公司進行改革，將原本配屬三家公司的行李車、班列、倉庫站場等資產(chǎn)由地方路局收回，三家公司從運輸經(jīng)營職能轉(zhuǎn)向運輸管理職能。

2014年4月1日起，中鐵快運公司在北京、上海、廣州、沈陽等國內(nèi)20座城市陸續(xù)推出包含“當日達、次日達、次晨達”三項的高鐵快遞業(yè)務(wù)。

3. 嘗試放開鐵路運價。2013年8月國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）提出，堅持鐵路運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關(guān)系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調(diào)整機制。2014年4月1日，國家發(fā)展和改革委員會公布的《關(guān)于包神、淮池鐵路貨物運價有關(guān)問題的通知》明確，包神鐵路貨物運價由政府定價改為政府指導(dǎo)價。自2014年4月1日起，基礎(chǔ)運價率由每公里0.15元調(diào)整為0.2元，鐵路運輸企業(yè)可在上浮不超過10%、下浮不限的范圍內(nèi)，根據(jù)市場供求情況自主確定具體運價水平。2014年4月14日，高鐵客貨運也開始嘗試定價自主化，京滬京廣高鐵列車的高級席位車票開始打折。北京南至南京南的高鐵二等座也開始打折。

4.籌備設(shè)立鐵路發(fā)展基金?！兑庖姟分赋?，將研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財政性資金為引導(dǎo)，吸引社會法人投入，明確向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市城鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。2014年4月國務(wù)院常務(wù)會議確定深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設(shè)的政策措施。主要包括：設(shè)立鐵路發(fā)展基金，拓寬建設(shè)資金來源。吸引社會資本投入，使基金總規(guī)模達到每年2000至3000億元。

鐵路發(fā)展基金的推出被認為是鐵路投融資體制改革的實質(zhì)性步伐，其定位為有中央政府背景的政府性投融資平臺，設(shè)立目的是滿足國家政策意圖、吸引社會資本參與、盤活鐵路用地資源、逐步擴大建設(shè)資金規(guī)模。鐵路發(fā)展基金主要投資國家規(guī)定的項目，社會投資人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營，但保證其獲得穩(wěn)定合理回報。

2014年及2015年，鐵路發(fā)展基金計劃共募集4000億至6000億元，每年2000億至3000億元，其中中央財政性資金（包括由中央預(yù)算內(nèi)資金200億元、車購稅150億元、鐵路建設(shè)基金400億元）與社會資金比例1：2至1：3。

2014年5月，發(fā)改委牽頭會同財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、環(huán)保部、人民銀行、銀監(jiān)會、國家鐵路局、鐵路總公司等部門和單位，建立了鐵路投融資改革和建設(shè)項目前期工作協(xié)商會議制度，并于5月19日召開了第一次會議。會議提出：抓緊出臺鐵路發(fā)展基金管理辦法，盡早組建鐵路發(fā)展基金公司。

深層問題

盡管鐵路實施了以政企分開為突破口的改革，改革使中國鐵路發(fā)展呈現(xiàn)出一些新的氣象。不過，鐵路改革并未完成，許多深層次體制問題有待進一步解決：

一是鐵路企業(yè)尚未成為真正的市場主體，對現(xiàn)代市場理念認識尚不到位，對市場需求的洞見還不夠深刻，其滿足市場需求的積極性有進一步增強，對市場需求反應(yīng)不夠靈敏，為客戶創(chuàng)造價值的能力比較欠缺，應(yīng)對市場競爭的手段相對缺乏。

二是投融資渠道單一，缺乏財務(wù)可持續(xù)能力。多渠道資金來源的產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，管理及運營缺乏規(guī)范化的市場運行機制和必要的社會法律環(huán)境，造成地方和企業(yè)投資鐵路的積極性不高。

三是尚未確立市場化鐵路運價形成機制。長期形成的剛性報批性價格形成機制既不反映運輸成本，也不反映運輸市場的供求關(guān)系。

四是市場進入壁壘。雖然在政策上允許社會資本參與鐵路投資建設(shè)，但鐵路行業(yè)管理中實際存在非常復(fù)雜的審批，社會資本進入鐵路領(lǐng)域十分困難。

五是公益性鐵路建設(shè)問題。公益性和經(jīng)營性鐵路的混合，導(dǎo)致財務(wù)清算困難、交叉補貼嚴重，鐵路企業(yè)可將經(jīng)營性虧損算作公益性虧損范圍，從而失去改善經(jīng)營、降低成本的激勵。endprint

六是鐵路債務(wù)問題值得高度關(guān)注。鐵路企業(yè)承擔大量公益性鐵路和經(jīng)營性鐵路建設(shè)任務(wù)，巨額的資金投入，僅靠鐵路部門自身的力量無法解決，甚至還不足償還快速增長的債務(wù)本息。鐵路財務(wù)狀況惡化，大大削弱了鐵路投資改善基礎(chǔ)設(shè)施的能力，進一步損害了鐵路提高經(jīng)營績效的能力，若長期惡性循環(huán)，鐵路財務(wù)危機有可能會在未來某個時期發(fā)生。

改革思路

按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，從鐵路服務(wù)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局出發(fā)，堅持市場化改革方向，合理劃分政府與市場、政府和企業(yè)、政府與社會、中央與地方責任，通過放松準入、價格和投資限制，重塑市場主體，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。通過“客貨分開”、“網(wǎng)運分開”、“競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)分開”、“建設(shè)和運營分開”，全面引入競爭，實施行業(yè)和企業(yè)重組，構(gòu)建起統(tǒng)一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運輸市場。按照“權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的方向完善現(xiàn)代鐵路監(jiān)管體制。

重點任務(wù)

1.鐵路行業(yè)重組。鐵路行業(yè)重組的關(guān)鍵是處理好鐵路網(wǎng)絡(luò)性、競爭性、公益性和公司化的關(guān)系，形成適應(yīng)中國運輸市場結(jié)構(gòu)變化、能夠引入競爭、走專業(yè)化發(fā)展道路的產(chǎn)業(yè)組織和企業(yè)組織。鐵路行業(yè)重組分為兩個層面，一個層面是整個鐵路行業(yè)重組，即明確鐵路行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。另一個層面是在鐵路行業(yè)重組后，要對微觀經(jīng)濟主體——新構(gòu)建的鐵路運輸企業(yè)實施現(xiàn)代公司制改造。

第一步，加快鐵路貨運改革。將中國鐵路總公司的貨運功能進行分離，可考慮新成立中國鐵路貨運公司，下設(shè)中國鐵路大宗物資運輸公司、中國鐵路快運公司、中國鐵路特種貨運輸公司、中國鐵路集裝箱多式聯(lián)運公司等。中國鐵路貨運公司是鐵路貨物運營和鐵路物流企業(yè)，自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。

第二步，穩(wěn)妥推進鐵路客運改革。中國鐵路總公司的高速鐵路功能予以分離，成立中國高速鐵路客運公司，該公司可下設(shè)中國南方高速鐵路公司和中國北方高速鐵路公司?；谥袊F路總公司的普通客運功能，成立中國普通鐵路客運公司。中國高速鐵路公司和中國普通鐵路客運公司均是客運運營企業(yè)，自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。

第三步，中國鐵路總公司的路網(wǎng)資源組建為中國鐵路網(wǎng)公司，負責鐵鐵路網(wǎng)及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和維護，同時，撤銷中國鐵路總公司。新成立中國鐵路建設(shè)投資和資產(chǎn)管理公司，負責鐵路建設(shè)資金的籌集，該公司可考慮由財政部出資組建，負責鐵路路網(wǎng)建設(shè)資金籌措和已有債務(wù)的處理。

在完成上述重組后，再進一步把將各類公司建成具有現(xiàn)代企業(yè)制度、符合現(xiàn)代運輸發(fā)展規(guī)律、高效、富有活力的現(xiàn)代鐵路企業(yè)。實踐證明，只有真正確立鐵路企業(yè)的市場經(jīng)濟主體地位，才能激發(fā)鐵路企業(yè)面向市場需求經(jīng)營的主動性和創(chuàng)造性。之后，按照“突出主業(yè)、精干輔業(yè)，提高運營效率，減少管理層級、提高管理效率”等原則，進行企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)重組、流程再造和組織變革，推動其實現(xiàn)專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營。

2.放開鐵路運輸市場。改革前置性審批制度，清理鐵路領(lǐng)域在市場準入操作層面實際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善鐵路準入的配套政策，加緊制定和優(yōu)化市場統(tǒng)一準入標準，鼓勵有條件、具備資質(zhì)的民營企業(yè)進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，給予其足夠的市場機會。無歧視地向有能力提供鐵路運輸服務(wù)的國內(nèi)企業(yè)開放鐵路路網(wǎng)。推進行業(yè)準入政策與管理的公開化、公平化、程序化、規(guī)范化。

3.建立市場化的運價機制。市場主體的多元化、運輸需求多元化以及不同運輸方式之間的競爭激烈等，使得建立以市場定價為主、國家宏觀調(diào)控為輔的鐵路運價形成機制成為必然。鐵路企業(yè)依據(jù)運輸市場的需求自主定價，以適應(yīng)不同的市場需求。鐵路普通客運運價方面，采取上限運價制，在價格上限前提下，鐵路客運企業(yè)根據(jù)供需進行調(diào)整。高鐵客運價格可以完全放開。鐵路貨運運價，除大宗物資和戰(zhàn)略物資由國家統(tǒng)一定價外，其它各類物資運價完全放開。

4.建立多元化鐵路投融資體制。明確界定政府在鐵路發(fā)展中的財政支持范圍，重點支持公益性較強的鐵路運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護和運輸服務(wù)。按照綜合交通運輸體系建設(shè)要求，統(tǒng)籌規(guī)劃車輛購置稅、燃油稅、鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、港口建設(shè)費等專項稅費的使用，發(fā)揮其在促進鐵路運輸發(fā)展和改革中的作用。拓寬融資渠道，運用PPP模式，實現(xiàn)投資主體多元化。加強激勵機制設(shè)計，鼓勵民間資本進入鐵路運輸領(lǐng)域，形成公私合作機制。建立鐵路運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目財務(wù)風險評估、預(yù)警和控制機制，防范政府投資或政府擔保投資項目的債務(wù)風險。

就日益嚴峻的鐵路債務(wù)問題而言，可以通過財政支持、社會化資本、引入戰(zhàn)略投資者、特許經(jīng)營、上市、全民持股等多種方式組合來加以解決。如中央財政擔負一部分，地方政府負擔一部分，盈利性鐵路上市融資，鐵路債轉(zhuǎn)股、鐵路建設(shè)基金、其它運輸方式收入（車購稅、燃油稅、高速公路過路費）等。

5.建立鐵路分類建設(shè)機制。為了從制度上解決公益性鐵路和經(jīng)營性鐵路的建設(shè)問題，可根據(jù)鐵路的公益性程度對全國不同區(qū)位的鐵路線進行分類。依據(jù)鐵路的不同屬性，明確政府與鐵路企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面各自的責任。對于具有公益性屬性的鐵路，中央政府應(yīng)全部或部分承擔其建設(shè)職責；對于具有商業(yè)屬性的鐵路，中央政府應(yīng)使其采取市場化建設(shè)和經(jīng)營機制，使其具備吸引其他經(jīng)營主體和外部資本進入的條件。政府投入鐵路的資金實現(xiàn)?？顚Ｓ谩⑼该骱涂杀O(jiān)管，防止資金轉(zhuǎn)移和挪用。

6.完善鐵路監(jiān)管體制。 依托現(xiàn)有鐵路監(jiān)管機構(gòu)，以完善法律和監(jiān)管體系、增強監(jiān)管能力為切入點，以加快轉(zhuǎn)變政府職能為核心，理順鐵路運輸領(lǐng)域中市場與政府、部門與部門、中央與地方的關(guān)系，通過機構(gòu)和職能的合理調(diào)整和權(quán)責的合理配置，建立起權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的現(xiàn)代鐵路監(jiān)管體制。明確鐵路經(jīng)濟性監(jiān)管職能劃分。強化中央和地方機構(gòu)之間的分級監(jiān)管。

保障措施

1.加強鐵路改革的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。鐵路體制改革，是一項系統(tǒng)工程，意義重大，政策性強，難度也大，必須有政府的強力領(lǐng)導(dǎo)。建議成立國務(wù)院鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院主管交通運輸?shù)母笨偫頎款^，下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在發(fā)改委或交通運輸部，負責鐵路改革方案的制定。領(lǐng)導(dǎo)小組成員來自發(fā)改委、交通運輸部、國家鐵路局、財政部、中國鐵路總公司等。

組建國務(wù)院鐵路改革專家咨詢委員會，專家委員會成員主要來自于政策研究智囊機構(gòu)（如國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國工程院）、相關(guān)部委科研機構(gòu)、高等院校和社會民意代表等。

2.修訂鐵路法，以立法保障改革?，F(xiàn)行《中華人民共和國鐵路法》已不適應(yīng)時代要求。如該法第三條“對國家鐵路實行高度集中、統(tǒng)一指揮的運輸管理體制”，第二十五條“國家鐵路的旅客票價和貨物、包裹、行李的運價率由國務(wù)院主管部門擬訂，報國務(wù)院批準?！薄惰F路法》沒有明確做出對社會投資者權(quán)益保護的規(guī)定。應(yīng)加快修改和完善鐵路法，確定鐵路運輸企業(yè)完全市場主體地位，確立鐵路監(jiān)管部門的法律地位，使其更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求。

3.加強鐵路改革的輿論宣傳。牢牢把握鐵路改革的輿論導(dǎo)向，為鐵路改革營造良好輿論氛圍。要加強組織、精心策劃，增強計劃性和主動性，全方位調(diào)動相關(guān)政府、各種媒體、企業(yè)、中介機構(gòu)的作用，加強溝通，上下聯(lián)動，推動鐵路改革。endprint