鄭明景

（衡陽師范學(xué)院法律系，湖南 衡陽421000）

隨著我國的改革開放快速發(fā)展，從20世紀80年度開始就有大量的農(nóng)民進城務(wù)工。這個群體被賦予了一個特殊的名稱——農(nóng)民工，“農(nóng)民工”嚴格而言，并不是法律概念，而是我國城鄉(xiāng)二元化的歷史背景，是工業(yè)化一般規(guī)律和我國特殊國情共同作用的產(chǎn)物。他們“己經(jīng)成為我國社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的一個有別于農(nóng)民和城市居民的最大的社會群體”。據(jù)國家統(tǒng)計局《2013年農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》顯示，2013年全國農(nóng)民工總量26894萬人，比上年增加633萬人，增長2.4%。其中，外出農(nóng)民工16610萬人，增加274萬人，增長1.7%;本地農(nóng)民工10284萬人，增加359萬人，增長3.6%。在外出農(nóng)民工中，住戶中外出農(nóng)民工13085萬人，增加124萬人，增長1.0%，舉家外出農(nóng)民工3525萬人，增加150萬人，增長4.4%。衡陽市是勞務(wù)輸出大市，勞務(wù)輸出是農(nóng)民增收的主要渠道之一。2013年衡陽市農(nóng)民工已達到198萬余人，在全國地級市處于中等偏上水平。眾所周知，農(nóng)民工權(quán)益保障問題是農(nóng)民工問題的核心，農(nóng)民工權(quán)益是指以農(nóng)民工為主體的物質(zhì)的、精神的、人身的各種利益。近年來，衡陽市政府在農(nóng)民工權(quán)益保障方面做了大量工作，并取得了顯著成效。然而，隨著快速發(fā)展的城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平，對農(nóng)民工權(quán)益保障提出了更高要求。本文對我市農(nóng)民工的權(quán)益保障現(xiàn)狀進行了實證分析，力圖挖掘保障缺位的深層原因，并以此為基礎(chǔ)，提出了解決的法律對策，力求為全面推進我市現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化建設(shè)助力。

1 我市農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀分析

1.1 農(nóng)民工的政治權(quán)益邊緣化

社會民主發(fā)展水平的其中一個重要標尺 就是公民的政治參與程度。所謂農(nóng)民工的政治參與是指“為了實現(xiàn)一定的利益和要求，作為政治生活主體的農(nóng)民工通過一定的方式和途徑以期影響黨和政府作出有利于農(nóng)民工全體的決策?！闭螜?quán)益是公民參與政治生活，在政治上的權(quán)益綜合。而我市農(nóng)民工的政治權(quán)益現(xiàn)狀卻不容樂觀。

首先，農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)難以得到保障。憲法賦予了我國成年公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但是在現(xiàn)實生活中，一方面，農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)外出打工，自己的農(nóng)村漸行漸遠，而城市已經(jīng)變成他們常居地，故造成他們對戶籍所在地的農(nóng)村政治生活、村民自治制度關(guān)注度不夠，故參與度自然下降。據(jù)本課題組調(diào)查，參與了戶籍所在地村委會選舉的農(nóng)民工只占35%，而在這里的55.9%的人是通過別人代投的方式參與的。另一方面，進城的農(nóng)民工更多地想加入城市政治生活，成為真正的城里人。根據(jù)現(xiàn)行我國《選舉法》的規(guī)定，選民的資格一般在戶口所在地登記，這就表明農(nóng)民工一般只能在農(nóng)村行使他們的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。雖然該法同時也規(guī)定了居民和戶口不在一地的，可以有條件的在現(xiàn)居住地登記為選民。但是實際操作中，農(nóng)民工鮮見被列為當(dāng)?shù)氐倪x民。雖然，隨著社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)在有極少數(shù)農(nóng)民工人大或者政協(xié)代表，但是他們尚不能充分表達農(nóng)民工群體的呼聲和體現(xiàn)農(nóng)民工的政治利益。綜上所述，我國選舉法等法律實施過程的具體操作實際也障礙了農(nóng)民工實際參政議政的權(quán)利。

其次，農(nóng)民工政治參與途徑不通暢。政治參與是實現(xiàn)主體對利益追求和對權(quán)利的保護，體現(xiàn)社會正義的有效途徑。我國農(nóng)民工群體人數(shù)眾多，他們的切身利益與城市建設(shè)息息相關(guān)，理性的方式是應(yīng)該提供一個通暢的途徑或平臺，讓其能夠參與經(jīng)濟決策和政治決策中來，以此來保障農(nóng)民工權(quán)利的實現(xiàn)。但是，我國現(xiàn)狀是在城市的各種管理機構(gòu)和組織中，農(nóng)民工加入的機會幾乎為零，能夠參與其中的人數(shù)也非常有限。就算有個別代表也很難能有代表農(nóng)民工的參政能力。當(dāng)農(nóng)民工的合法權(quán)益遭受侵犯時，其政治表達權(quán)無法得到保障。

1.2 農(nóng)民工的勞動權(quán)益得不到保障

勞動權(quán)是一項基本人權(quán)，是獲得生存權(quán)的必要條件。勞動者的其他權(quán)利都是在勞動權(quán)的基礎(chǔ)上衍生的，沒有勞動權(quán)的存在，其他一切民主自由的權(quán)利便不能實現(xiàn)，農(nóng)民工的勞動權(quán)主要包括以下的幾項權(quán)利：就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、勞動休息權(quán)和社會保障權(quán)。

首先，農(nóng)民工就業(yè)權(quán)存在不平等，我國法律賦予了每一個勞動者平等就業(yè)的權(quán)利，一般而言，就業(yè)平等權(quán)包就業(yè)機會不平等、錄用標準平等、就業(yè)程序平等。本課題組通過調(diào)查，我市農(nóng)民工的就業(yè)途徑主要通過三個途徑，一的通過戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動服務(wù)所就業(yè)，二是通過打工就業(yè)地勞動力市場和中介機構(gòu)就業(yè)，三是通過親戚朋友介紹等其他途徑就業(yè)。而就錄用標準而言，在被調(diào)查的農(nóng)民工中，約占七成的人認為招工單位的錄用標準較為嚴苛，五成左右的農(nóng)民工不知道正規(guī)的就業(yè)程序，四成左右的農(nóng)民工沒有簽訂過勞動合同。

其次，勞動報酬權(quán)受到侵害，勞動報酬權(quán)作為勞動者最為重要的權(quán)利，我國法律對工資支付形式和工資保障等都做了明確規(guī)定，但現(xiàn)實中侵犯農(nóng)民工工資的現(xiàn)象仍時常發(fā)生，表現(xiàn)在：一是收入水平低，增長緩慢。農(nóng)民工與城鎮(zhèn)人口無法實現(xiàn)同工同酬，近十年以來，農(nóng)民工工資收入水平?jīng)]有顯著提高。二是變相克扣和拖欠工資問題嚴重。在被調(diào)查的農(nóng)民工中，有過被拖欠工資經(jīng)歷的占42.7%，有過被克扣工資經(jīng)歷的占40%。而許多農(nóng)民工未與用人單位簽訂勞動合同，導(dǎo)致農(nóng)民工勞動報酬權(quán)缺乏法律上的依據(jù)，難以申訴。

最后，勞動休息權(quán)和社會保障權(quán)得不到保障。農(nóng)民工勞動時間長、勞動強度大。我國《勞動法》規(guī)定，工人延長工作時間每日不得超過3小時，每月不得超過36小時，但實際上農(nóng)民工的工作時間遠遠超出這一規(guī)定。經(jīng)過本課題組調(diào)查，我市在外務(wù)工的農(nóng)民工中80.8%的農(nóng)民工每天工作時間超過10小時，有超過九成農(nóng)民工認為自己的休息時間過短。

與此同時，我市農(nóng)民工社會保障權(quán)也得不到保障。雖然我國勞動法、勞動合同法規(guī)定了用人單位應(yīng)該為勞動者繳納養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、以及參與失業(yè)保險、工傷保險等義務(wù)，但是在大部分用人單位，并沒有將農(nóng)民工其納入勞動保護和工傷保險對象。在本次調(diào)查的500名農(nóng)民工中，辦理醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、工傷保險的比率分別是73.2%，54.1%，56,5%，54.6%，由此可見，我市農(nóng)民工的社會保障權(quán)保障的現(xiàn)狀依舊不容樂觀。

1.3 農(nóng)民工文化權(quán)益得不到有力保障

精神需求是人的本能，而保障公民精神文化需求程度是衡量社會是否進步的一把標尺。文化權(quán)益是指國家和社會滿足公民的精神文化需求的各種權(quán)益的總稱，其內(nèi)容比較廣泛，例如受教育權(quán)，參加文化、娛樂、體育等活動的權(quán)利、享受公共文化產(chǎn)品服務(wù)的權(quán)益等等。本課題組通過調(diào)查，我市外出農(nóng)民工精神文化權(quán)益保障措施仍顯不足，主要存在如下兩方面的問題。首先，農(nóng)民工及子女的受教育權(quán)利得不到有力保障。農(nóng)民工由于自身勞動技能等因素影響，所以多從事于勞動技能粗放型行業(yè)，鮮有職業(yè)培訓(xùn)機會。于此同時，農(nóng)民工子女在其工作地就學(xué)入學(xué)難，很難得到與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民子女同等的教育資源。80.4%的農(nóng)民工中認為子女存在入托入學(xué)難。12.5%的農(nóng)民工表示接受過單位組織的再教育和培訓(xùn)。其次，農(nóng)民工缺少開展精神文化生活的場所，針對農(nóng)民工的公共文化服務(wù)體制還不健全。據(jù)調(diào)查，我市農(nóng)民工業(yè)余文化生活為打牌、看電視的占九成以上，上圖書館看報紙、看書，上網(wǎng)看新聞的約占一成左右。由此可見，我市外出的農(nóng)民工文化權(quán)益沒有得到有效的保障。

2 我市農(nóng)民工權(quán)益保障缺失的原因分析及法律對策探討

2.1 我市農(nóng)民工權(quán)益保障缺失的原因分析

在我國目前的社會保障制度和法律體制下，本文認為導(dǎo)致我市農(nóng)民工權(quán)益保障缺失的原因主要是以下三個原因：

第一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)民工權(quán)益保障缺失的根本原因，本文所指的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要指二元戶籍制度。目前我國實行的二元戶籍制度，農(nóng)村戶口使得農(nóng)民工先天具有“不平等”的社會身份。而正是這種“不平等”的身份，使得其進城務(wù)工讓用人單位“另眼相待”。缺乏較高的勞動技能，文化素質(zhì)低的農(nóng)民工就“理所當(dāng)然”的被排斥在城市居民就業(yè)服務(wù)體系之外，成為了臨時工性質(zhì)的“農(nóng)民工”。

第二，法律法規(guī)不健全是農(nóng)民工權(quán)益保障缺失的直接原因。雖然，我國已經(jīng)形成了一套較為完整的勞動者權(quán)益保障法律體系，例如勞動法，勞動合同法，工傷條例。但其在執(zhí)行和司法過程中，由于執(zhí)法不嚴，司法環(huán)境不寬松的原因，導(dǎo)致了農(nóng)民工維權(quán)的困難重重。我市農(nóng)民工涉訴的案件多為討薪的民事案件。但由于訴訟成本高、周期長、程序復(fù)雜等特點使得農(nóng)民工通過訴訟維權(quán)異常艱難。

第三，農(nóng)民工自身素質(zhì)偏低是其權(quán)益保障缺失的內(nèi)在原因。通過課題組調(diào)查，被抽樣調(diào)查的衡陽市農(nóng)民工具有高中學(xué)歷的只占25%，具有大專學(xué)歷的占11.3%,本科及以上學(xué)歷為0.2%。由此可見，農(nóng)民工總體文化素質(zhì)偏低。同時他們法律意識缺乏。據(jù)調(diào)查，他們權(quán)利受到侵害時，知道通過勞動仲裁解決和訴訟解決糾紛法定途徑的僅為5%，當(dāng)他們權(quán)益受到侵害時，不懂得用法律的武器維護自身權(quán)益，維權(quán)過程更顯得尤為艱辛。

2.2 我市農(nóng)民工權(quán)益保障缺失的法律對策探討

法律是保障權(quán)利的有力武器。建立和完善農(nóng)民工權(quán)益保障法律運行體制，妥善解決農(nóng)民工的權(quán)益保障問題是推動我市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的內(nèi)在要求。

第一，建立健全完善的立法是農(nóng)民工權(quán)益保障的前提

首先，在立法時應(yīng)該確立農(nóng)民工權(quán)益保障的立法原則，例如平等保護，禁止歧視，利益平等，傾斜保護等基本原則，農(nóng)民工作為弱勢群體，他們的權(quán)利就應(yīng)該在法律中得到特殊保護。其次，修改現(xiàn)行法律法規(guī)，制定新的特殊法律保障他們的權(quán)利實現(xiàn)。例如戶籍制度的修改，取消二元戶籍制度，統(tǒng)一為居民戶口。國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口?！边@標志著我國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。湖南省正在推行這改革，我市也正在制定相關(guān)改革細則。

第二，嚴格執(zhí)法是農(nóng)民工權(quán)益保障的關(guān)鍵

執(zhí)法是法律實效的實現(xiàn)途徑，一部良法如果沒有嚴明公正的執(zhí)行，也只能成為紙上的法律。綜上所述，農(nóng)民工群體是弱勢群體，諸多權(quán)益的缺失，因而在農(nóng)民工權(quán)益保障中嚴明執(zhí)法顯得尤為重要。首先，政府應(yīng)該依法行政，改變職能，凸顯政府的服務(wù)功能，提供合適的硬件和軟件設(shè)施滿足農(nóng)民工文化權(quán)的實現(xiàn)，改革現(xiàn)行教育體制，取消農(nóng)民工子女就學(xué)限制，確保其受教育權(quán)的實現(xiàn)。其次，政府應(yīng)該加強對其各部門執(zhí)法監(jiān)督力度。通過規(guī)范勞動力市場、加大勞動監(jiān)督管理部門的執(zhí)法力度和充分發(fā)揮其監(jiān)督職能等方式，為農(nóng)民工提供一個平等的就業(yè)機會，進而實現(xiàn)農(nóng)民工的同工同酬，解決工資拖欠、勞動安全衛(wèi)士環(huán)境缺乏等一系列問題。通過嚴明的執(zhí)法，恰當(dāng)保護的原則，真正做到“執(zhí)法必嚴”，實現(xiàn)法律公平正義的價值，進而達到切實保障農(nóng)民工權(quán)益的目的。

第三，公正嚴明，快捷有效的司法是農(nóng)民工權(quán)益保障的屏障

司法是公民權(quán)利保障的最后一道屏障，建立公正嚴明的司法體系是司法公正的前提?，F(xiàn)在的農(nóng)民工缺乏法律維權(quán)意識，同時對法律缺乏信仰，對司法普遍缺乏信心，究其原因是多方面的，但其中很重要的一個原因就是農(nóng)民工訴訟成本高，費時費力費金錢。針對這種現(xiàn)狀，本文認為可以通過下面兩個途徑來得以解決，其一，司法機關(guān)應(yīng)該加強農(nóng)民工的普法教育，提高農(nóng)民工的法律維權(quán)意識，完善我市法律援助機制，為農(nóng)民工提供無償法律服務(wù)，達到農(nóng)民工知法、守法和權(quán)益受侵害時懂得通過法律的武器來維權(quán)的目的。其二，應(yīng)該對其建立行之有效，快捷方便的司法程序。在具體訴訟程序中，人民法院應(yīng)該建立農(nóng)民工訴訟的“綠色通道”，通過簡化訴訟程序，減免訴訟費用，強化判決執(zhí)行力度等方式，降低農(nóng)民工的訴訟成本的方式，從根本上改變農(nóng)民工厭訟的現(xiàn)狀，進而實現(xiàn)農(nóng)民工權(quán)益的保障功能。

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