毛亞龍，賴 偉，蘇永東，車文剛

(1.后勤工程學(xué)院 研究生管理大隊(duì) 重慶401311;2.后勤工程學(xué)院 科研部 重慶401311;3.66477 部隊(duì) 北京102202)

美國(guó)作為世界強(qiáng)國(guó)，其軍隊(duì)后勤保障模式也代表了世界軍事后勤保障變革的趨勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行研究，不僅可以增進(jìn)相互了解，而且對(duì)我軍軍隊(duì)體制改革，特別是后勤體制改革具有一定參考價(jià)值。戰(zhàn)場(chǎng)承包商，就是與軍隊(duì)簽訂合同后，將戰(zhàn)場(chǎng)部分任務(wù)承包下來(lái)獨(dú)立或協(xié)助軍隊(duì)完成任務(wù)。戰(zhàn)場(chǎng)上出現(xiàn)承包商，最早文獻(xiàn)記錄可以追朔到16 世紀(jì)馬丁·范·克列威爾德的《戰(zhàn)爭(zhēng)與后勤》，書中指出:“早期的指揮官們意識(shí)到，除了靠搶劫以外，還得有別的辦法給他們的軍隊(duì)供應(yīng)補(bǔ)給品，比如利用隨軍小商販來(lái)做到這一點(diǎn)，這些商販靠給軍隊(duì)提供補(bǔ)給品賺錢。”從此，承包商就成為美軍戰(zhàn)場(chǎng)上重要的參與者，數(shù)量也越來(lái)越多。在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中，美軍承包商保障人員與作戰(zhàn)人員比例已接近1∶2。有媒體形象地形容美軍承包商是“上管天，下管地，中間管空氣”的“超級(jí)保姆”，保障范圍涉及運(yùn)兵送貨、征兵培訓(xùn)、翻譯保鏢、看監(jiān)審訊、后勤補(bǔ)給、形象包裝及其他瑣事。然而，“唯利是圖者”“死亡批發(fā)商”“金錢同盟”“國(guó)家恥辱”也是對(duì)承包商的另外一種稱謂。那么，承包商究竟是弊大于利，還是未來(lái)軍隊(duì)發(fā)展趨勢(shì)，還需從美軍使用戰(zhàn)場(chǎng)承包商的動(dòng)因和效果來(lái)分析判斷。

1 美軍使用戰(zhàn)場(chǎng)承包商進(jìn)行后勤保障動(dòng)因分析

由于美軍軍費(fèi)削減和軍隊(duì)裁減，現(xiàn)役后勤保障面臨前所未有的挑戰(zhàn)，美軍逐步增加承包商數(shù)量，以此擺脫當(dāng)前面臨的困境。

(1)吸收社會(huì)保障力量，縮小現(xiàn)役保障隊(duì)伍，提高精銳部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力［1］?！拔覀冇斜匾屖勘ハ魍炼箚?”這是美國(guó)第21 任國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德的一句名言。越戰(zhàn)期間，在大型復(fù)雜和尖端裝備特別是一些關(guān)鍵技術(shù)工種的維修方面，美軍采取向駐越美軍派遣“制造商戰(zhàn)地服務(wù)代表”的辦法，以幫助解決戰(zhàn)場(chǎng)上復(fù)雜尖端裝備出現(xiàn)的問(wèn)題。美軍還從洛克希德公司、利爾·齊格勒爾公司、動(dòng)力電子公司雇用由生產(chǎn)設(shè)計(jì)專家和技術(shù)工人組成的“戰(zhàn)地服務(wù)代表”。初次使用新裝備時(shí)，向越南派遣了由生產(chǎn)廠家專家或?qū)I(yè)技術(shù)人員組成的新裝備使用訓(xùn)練隊(duì)，在戰(zhàn)場(chǎng)上取得了不錯(cuò)的效果。戰(zhàn)后美軍總結(jié)到:“利用承包商增加或補(bǔ)充軍事部門的力量，是切實(shí)可行的辦法”。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，美軍持續(xù)而有計(jì)劃的裁軍主要是縮小部隊(duì)的“尾巴”(保障機(jī)構(gòu))，增加部隊(duì)的“牙齒”(戰(zhàn)斗機(jī)構(gòu))，國(guó)防部不斷壓縮后勤人事費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用，造成后勤力量日趨不足，而現(xiàn)代高技術(shù)戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)后勤保障的要求卻越來(lái)越高。要填補(bǔ)后勤力量的空白，實(shí)現(xiàn)減少員額的同時(shí)提高保障效能，最有效的途徑就是使用戰(zhàn)場(chǎng)承包商承擔(dān)大量日常性的保障任務(wù)，軍隊(duì)則集中精力增強(qiáng)核心保障能力。美軍的一項(xiàng)調(diào)查研究數(shù)據(jù)顯示:不使用承包商，以旅戰(zhàn)斗人員4 500 人計(jì)算，需要軍隊(duì)保障人員9 750 ～10 500人，如果雇傭5 000 名承包商人員，旅后勤保障人員需求量將減少到約5 500 人。很明顯，軍隊(duì)“牙齒”與“尾巴”的比例由1∶2 變成了1∶1，這樣就可以把由承包商替換下來(lái)的軍隊(duì)保障人員從洗衣做飯等大量瑣碎的保障任務(wù)中解脫出來(lái)，部署到更加關(guān)鍵的核心崗位上，同時(shí)也可以滿足精簡(jiǎn)軍隊(duì)后勤保障人員的裁軍要求。

(2)軍民資源共享，降低保障成本。美國(guó)國(guó)會(huì)于2011 年通過(guò)《預(yù)算控制法案》，要求五角大樓在未來(lái)10 年將國(guó)防部總開支削減4 870 億美元，而且事實(shí)證明近幾年他們正在逐年削減軍費(fèi)，這就迫使他們不得不考慮采用一種更加節(jié)約的保障模式。

一直以來(lái)承包商是否更省錢備受爭(zhēng)議。從表面來(lái)看，戰(zhàn)場(chǎng)承包商的花費(fèi)確實(shí)不低，陸軍士兵的年平均收入為5 ～7 萬(wàn)美元，戰(zhàn)場(chǎng)承包商人員的軍餉是他們的2 ～3 倍，而且越靠近戰(zhàn)場(chǎng)危險(xiǎn)地帶收入越高，但是綜合考慮其他費(fèi)用，情況就不同了。承包商的費(fèi)用是明碼標(biāo)價(jià)，清清楚楚寫在合同上的，到了戰(zhàn)場(chǎng)才有，越往前線越多，不上戰(zhàn)場(chǎng)則基本工資很少，而士兵卻不同，不管本土駐防還是海外部署收入差別變化不大，如果把戰(zhàn)場(chǎng)輪換考慮進(jìn)來(lái)的話，這種比較就變成了1 名戰(zhàn)場(chǎng)承包商的軍餉與1 名戰(zhàn)場(chǎng)士兵外加1 ～2 名本土士兵軍餉之間的比較，再加上士兵福利(如獎(jiǎng)金、分居補(bǔ)助、人身保險(xiǎn))、對(duì)家庭的保障、戰(zhàn)區(qū)保障(人事管理、交通費(fèi)用)、退伍老兵福利、服役期教育、部署前訓(xùn)練，以及士兵陣亡撫恤金等等，顯然承包商更劃算［1］。

承包商的綜合實(shí)力也不容忽視。美軍的戰(zhàn)場(chǎng)承包商大多活躍于全球大型跨國(guó)公司，分公司或合資公司有可能遍及數(shù)個(gè)國(guó)家，能夠在全球范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)合資伙伴向作戰(zhàn)地區(qū)征集所需資源，有些甚至在敵方國(guó)內(nèi)，他們擁有比軍方更加先進(jìn)的工作流程和成本管理方法，能根據(jù)不同的客戶需求迅速擴(kuò)充或壓縮保障隊(duì)伍，擁有更加迅速的融資渠道，始終掌握最先進(jìn)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)方法，因此比軍隊(duì)更具優(yōu)勢(shì)。美軍曾估算過(guò)，花6.38 億美元保障士兵完成的任務(wù)，交給承包商只需支付4.62 億美元，而且還方便。

(3)采取多種保障途徑，減少戰(zhàn)場(chǎng)保障風(fēng)險(xiǎn)。后勤防護(hù)能力相對(duì)薄弱，所以常常成為敵方火力打擊的重點(diǎn)之一。承包商的優(yōu)勢(shì)在于它不屬于軍事機(jī)構(gòu)，暗地部署和戰(zhàn)爭(zhēng)物資儲(chǔ)備行動(dòng)的影響力要比軍隊(duì)小很多。2002 年9 月，美軍就開始向伊拉克附近運(yùn)送兵力和物資，將近20 萬(wàn)的兵力輸送和數(shù)以百萬(wàn)的物資運(yùn)輸活動(dòng)中，有相當(dāng)比例是依靠承包商完成的。伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，美軍充分利用海灣地區(qū)石油資源優(yōu)勢(shì)，雇傭科威特承包商為伊拉克美軍供應(yīng)燃料，不但解決了由本土運(yùn)輸所帶來(lái)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還能利用地方人員身份的隱蔽性進(jìn)行保障活動(dòng)。在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中，美軍就曾利用一支由阿拉伯人組成的運(yùn)輸隊(duì)，安全通過(guò)由伊拉克非法武裝分子控制的危險(xiǎn)地帶，向前方美軍輸送保障物資。

2 美軍戰(zhàn)場(chǎng)承包商暴露出的問(wèn)題

(1)承包商在戰(zhàn)場(chǎng)特殊環(huán)境下可靠性問(wèn)題。與軍隊(duì)不同，承包商屬于商業(yè)組織，雖有合同對(duì)其進(jìn)行約束，卻沒(méi)有像命令一樣具有強(qiáng)制執(zhí)行力，在承包商生存受到威脅時(shí)，極有可能將合同內(nèi)容拋到腦后，無(wú)法完成保障任務(wù)，后果不堪設(shè)想?！秶?guó)會(huì)記錄》中提到:“盡管承包商人員歷來(lái)愿意進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)地帶工作，并被證明是可靠的，但是如果沖突真的爆發(fā)，仍不能確保受雇在平時(shí)服務(wù)的必不可少的非軍隊(duì)人員愿意繼續(xù)留在潛在的戰(zhàn)爭(zhēng)地帶?！保?］

(2)承包商與所保障部隊(duì)的融合問(wèn)題。將一個(gè)民間商業(yè)組織與正規(guī)軍隊(duì)在戰(zhàn)場(chǎng)上融合為一個(gè)整體確實(shí)是一大難題，這類問(wèn)題在美軍戰(zhàn)場(chǎng)上已多次暴露。由于戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)變化，軍隊(duì)需要做出臨時(shí)任務(wù)調(diào)整，而承包商依舊按照原先合同履行，導(dǎo)致軍隊(duì)得不到及時(shí)的保障;戰(zhàn)場(chǎng)指揮員不了解合同內(nèi)容，要求承包商履行合同以外任務(wù)，遭到承包商拒絕;士兵與承包商員工之間經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，里克·薩寇恩雇工說(shuō):“跟美軍士兵一起工作時(shí)，他們會(huì)因工資差異憤憤不平，并處處打打壓承包商。”2005 年5 月，一位名為馬特雷切的承包商和他的19 名同事，就在費(fèi)盧杰因被美軍懷疑是恐怖分子被抓捕。在大獄中，美軍不容他們申辯，在胡亂折騰了3 天后，他們又被無(wú)緣無(wú)故地釋放［3］。

(3)軍隊(duì)過(guò)分依賴承包商問(wèn)題。美軍越來(lái)越多地使用承包商的同時(shí)，也在思考一個(gè)問(wèn)題，承包商是否能夠召之即來(lái)?在平時(shí)也許沒(méi)問(wèn)題，但在他們生命受到威脅時(shí)，情況就不一樣了。2007 年的一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)打響以來(lái)，已有917 名美軍承包商身亡，還有超過(guò)1.2 萬(wàn)人受傷。據(jù)報(bào)道，不少承包商已經(jīng)開始為招募不到足夠的員工發(fā)愁。美軍內(nèi)部有人呼吁:承包商作為力量倍增器與軍隊(duì)實(shí)力相結(jié)合，并不能取代軍隊(duì)保障力，一旦在敵對(duì)環(huán)境中承包商不能執(zhí)行或拒絕執(zhí)行保障任務(wù)時(shí)，軍隊(duì)必須擁有應(yīng)急計(jì)劃和后備力量來(lái)繼續(xù)實(shí)施保障行動(dòng)，而且必須明確在一些事關(guān)戰(zhàn)爭(zhēng)成敗的核心保障領(lǐng)域，不能使用戰(zhàn)場(chǎng)承包商。

(4)后勤軍官和士兵職業(yè)發(fā)展問(wèn)題。廣泛使用承包商可能會(huì)對(duì)后勤軍官和士兵的職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響，如果由承包商代替受過(guò)訓(xùn)練的或有能力的軍隊(duì)單位來(lái)提供戰(zhàn)場(chǎng)后勤保障，就會(huì)使高級(jí)后勤軍官和士兵失去解決實(shí)際問(wèn)題的機(jī)會(huì)，降低他們的專業(yè)技術(shù)水平，減少工作經(jīng)驗(yàn)的積累，而這些對(duì)后勤軍官和軍士素質(zhì)的提高來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。

3 美軍提高戰(zhàn)場(chǎng)承包商保障效率的主要措施

(1)層層篩查，優(yōu)中選優(yōu)［4］。對(duì)于承包商的選擇使用，美軍有一整套完善的決策機(jī)制，主要有以下幾個(gè)步驟:一是承包商資質(zhì)認(rèn)定。并不是所有承包商都可以和美軍簽訂合同，美軍有一套完整的承包商選擇制度體系，包括中央承包商注冊(cè)系統(tǒng)(CCR)、產(chǎn)品審核(合格產(chǎn)品目錄(QPL)、合格制造商名錄(QML)和合格投標(biāo)商名錄(QBL))、承包商以往業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估制度，以及被禁止、中止或不合格承包商名錄(EPL)，并將每年被選定承包商前100 名在國(guó)防部網(wǎng)站予以公布，經(jīng)過(guò)層層篩選，最大程度排除不可靠承包商。二是聯(lián)邦政府對(duì)承包商內(nèi)部人員的審查。審查內(nèi)容包括:承包商人員是否符合在作戰(zhàn)地區(qū)工作的體力和健康要求;是否符合與國(guó)際旅行和在國(guó)外工作有關(guān)的法律和行政要求，包括持有護(hù)照以及在某些情況下持有當(dāng)?shù)赝ㄐ凶C等;是否符合在作戰(zhàn)地區(qū)工作的特殊訓(xùn)練和資格要求。三是聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的聯(lián)合采購(gòu)委員會(huì)對(duì)可用承包商的最終選擇。聯(lián)合采購(gòu)委員會(huì)一般會(huì)根據(jù)戰(zhàn)場(chǎng)環(huán)境和當(dāng)?shù)匚镔Y資源，從多家可選承包商當(dāng)中衡量挑選，主要考慮本戰(zhàn)場(chǎng)中可能最急需的物資有哪些，哪一個(gè)承包商保障方式能滿足此次戰(zhàn)場(chǎng)保障需求，美軍認(rèn)為實(shí)力最強(qiáng)的承包商不一定是最合適的選擇。

(2)多方舉措，確?？煽?。美軍經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索實(shí)踐、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，主要采取以下措施確保其受雇承包商的可靠性:一是加強(qiáng)戰(zhàn)場(chǎng)承包商的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)凡是由承包商擔(dān)負(fù)的戰(zhàn)場(chǎng)后勤保障項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的審核，特別是對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)做出正確判斷和預(yù)計(jì)，并制訂規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃和應(yīng)急方案。二是給予承包商戰(zhàn)場(chǎng)安全保障。作戰(zhàn)司令部門派武裝人員對(duì)在戰(zhàn)場(chǎng)前沿、戰(zhàn)場(chǎng)重點(diǎn)區(qū)域，以及擔(dān)負(fù)重要后勤保障任務(wù)的承包商進(jìn)行安全保護(hù)，確保承包商人員和物資安全。三是強(qiáng)化合同管理。戰(zhàn)場(chǎng)指揮員與承包商沒(méi)有直接指揮關(guān)系，承包商按照合同進(jìn)行保障，沒(méi)有義務(wù)聽命于指揮員，而合同是二者聯(lián)系的紐帶，抓住合同才是關(guān)鍵，為此美軍建立了詳細(xì)的合同管理制度，由陸軍器材部、國(guó)防合同管理局等部門實(shí)施管理，并在各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)中設(shè)置專門的合同事務(wù)官，負(fù)責(zé)按照任務(wù)要求解釋、執(zhí)行和修改合同。美軍在軍官基礎(chǔ)培訓(xùn)中將簽訂合同作為必修課，要求戰(zhàn)場(chǎng)的每一位指揮員和后勤人員都必須熟知合同內(nèi)容。四是加大對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)承包商違約和違法犯罪問(wèn)題的懲治力度。如《特殊海上與領(lǐng)土管轄條例》《軍事人員治外法權(quán)管轄法案》和《軍事審判統(tǒng)一法典》等條例法規(guī)中對(duì)承包商不當(dāng)行為均有明確懲治規(guī)定。

(3)加強(qiáng)溝通，消除隔閡。一是通過(guò)實(shí)兵演習(xí)提高雙方協(xié)同度。如“增補(bǔ)計(jì)劃”“大西洋決心”“靈敏雄獅”“協(xié)同努力”等實(shí)兵演習(xí)中都有承包商參加。二是對(duì)承包商進(jìn)行軍事化專業(yè)培訓(xùn)。據(jù)美國(guó)《武裝部隊(duì)審計(jì)員》雜志2002 年冬季號(hào)報(bào)道:美國(guó)國(guó)防資源管理學(xué)院對(duì)為政府工作的承包商人員進(jìn)行為期4 周的培訓(xùn)，開設(shè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、后勤、人力、采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理等專業(yè)，目的就是增進(jìn)雙方了解，以便在戰(zhàn)場(chǎng)上能夠密切協(xié)同。三是雙方機(jī)構(gòu)預(yù)留“對(duì)接口”。美軍在指揮所安排承包商代表，主要履行合同制訂、調(diào)整、管理以及其他協(xié)調(diào)工作，對(duì)應(yīng)承包商內(nèi)部也有軍隊(duì)合同管理人員，職責(zé)除合同管理相關(guān)工作外，還擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)與監(jiān)督職責(zé)。

(4)權(quán)衡利弊，有限使用。承包商保障過(guò)去及將來(lái)都會(huì)是軍事行動(dòng)的組成部分，關(guān)鍵是找準(zhǔn)承包商保障與部隊(duì)保障(現(xiàn)役、預(yù)備役和陸軍部文職人員)的各自優(yōu)勢(shì)所在，科學(xué)合理使用承包商，在提高保障效率的同時(shí)把不可靠因素降到最低。美軍認(rèn)為承包商保障模式確有其優(yōu)勢(shì)所在，但并不能絕對(duì)化，對(duì)承包商要“有限使用”，不能完全依賴，承包商保障模式只是一種輔助手段，健全軍隊(duì)后勤保障體制才是重點(diǎn)。

［1］ Kilbride John D. Benefits of using battlefield contractors［J］.Army Sustainment，2010(4):23-24.

［2］ 佩喬爾斯基.美軍后勤外包的利與弊［J］. 黃文壽，譯. 外國(guó)軍事后勤，2013(5):45-46.

［3］ 趙利軍，于洋. 承包商:美軍后勤的左膀右臂［J］. 環(huán)球軍事，2007(6):40-41.

［4］ 周靜，呂彬，程享明. 美軍承包商以往業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估研究及啟示［J］.裝備指揮技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3):48-52.