陳 進

（長江水利委員會長江科學院，430010，武漢）

一、長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要意義

2014年9月，國務院發(fā)布了《國務院關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，同年的中央經(jīng)濟工作會議再次指出，國家實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟帶成為國家三大重點戰(zhàn)略之一。隨后，國家有關部門開始編制長江經(jīng)濟帶發(fā)展的總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。

長江經(jīng)濟帶發(fā)展的主要目標是以黃金水道為依托，開展4個方面的工作：①推動貫穿我國東、中、西部協(xié)調發(fā)展，驅動各區(qū)域產業(yè)轉型升級，推進產業(yè)從東部向西部科學有序地梯度轉移，大力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、高技術產業(yè)，服務業(yè)也需要升級發(fā)展。②建設現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)體系。長江經(jīng)濟帶(沿長江)的城市布局在我國是比較密集的，已經(jīng)有三大城市群——“長三角城市群”“長江中游城市群”和 “成渝城市群”，此外還有安徽的“皖江城市帶”、湖南的“長株潭城市群”、湖北的“1+8”城市圈等省級城鎮(zhèn)體系，由大城市到中等城市到小城鎮(zhèn)，構成現(xiàn)代化的城市網(wǎng)絡，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展。③建設改革開放的新高地，更大程度地推進改革開放，從西部向東部開放，從長江向世界開放。④加強生態(tài)文明建設，把長江經(jīng)濟帶發(fā)展成為我國生態(tài)文明的示范帶，變成綠色的長江、健康的長江和美麗的長江，為我們子孫后代留下青山綠水、碧水藍天。

作為先期完成的專業(yè)規(guī)劃——《長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃》已經(jīng)發(fā)布，其主要目標是打造一條以長江為依托的綜合性交通走廊，內容包括建設長江黃金水道，提高長江的航運能力，實現(xiàn)江河聯(lián)運、江海聯(lián)運，使整個長江的運輸能夠通江達海。通過實施一系列重大工程建設，如交通樞紐、物流中心、航空運輸、機場建設、鐵路和公路(如沿江高鐵、滬昆高鐵和高速公路)等，圍繞長江黃金水道建設一條貫通東中西部的快捷高效的綜合性立體交通運輸體系，形成水陸空聯(lián)運體系，推動長江經(jīng)濟帶區(qū)域間的經(jīng)濟社會的深度融合和協(xié)調發(fā)展。

長江經(jīng)濟帶建設需要水利部門的大力參與和支持，同時也將極大地促進我國現(xiàn)代水利和民生水利在長江的發(fā)展，為長江防洪抗旱體系建設、水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護、三峽等大型水庫群聯(lián)合調度、江河治理和流域綜合管理等提供巨大的發(fā)展機會。當然，長江經(jīng)濟帶發(fā)展不僅給水利帶來巨大的機遇，也帶來一些挑戰(zhàn)和問題，需要認真研究，如水利部門及流域機構如何支持長江經(jīng)濟帶建設，如何抓住機遇促進水利事業(yè)的發(fā)展和流域綜合管理體制的完善，如何與其他部門協(xié)調解決經(jīng)濟帶建設中面臨的共同問題等。

二、水利在長江經(jīng)濟帶發(fā)展中的作用

長江經(jīng)濟帶發(fā)展畢竟是以水系、水道為紐帶的跨區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，涉及水行政主管部門大多數(shù)職能和技術工作。水利服務于經(jīng)濟帶發(fā)展是全方位的，主要支撐作用體現(xiàn)在以下幾方面：

1.及時準確地提供水情、工情等信息服務

從自然條件看，長江是我國第一大水系，其中流域面積大于1萬km2的支流有45條，河長超過1 000 km的支流有6條，長江流域有我國五大淡水湖中的4個，水系和水網(wǎng)發(fā)達，江湖關系復雜。長江水資源總量近1萬億m3，占我國總量的1/3以上。從已建工程來看，長江流域已建成三峽、南水北調中東線等一系列大型水利樞紐工程，修建水庫5.16萬多座。長江干支流通航里程7.1萬km，占全國內河航道總里程的56%，其中Ⅲ級以上航道3 920 km。水利部門有能力為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供準確的水系、水文、航道、水利工程及江湖關系演變等自然和涉水工程基本信息，是水利服務于經(jīng)濟帶發(fā)展的基本任務。這些基本信息也為流域防洪、供水、灌溉、航運、水力發(fā)電、水土保持、生態(tài)環(huán)境保護和流域管理等提供技術支撐。

2.水質安全和供水保障

長江流域水資源總量中地表水占98%以上，不僅流域內4.3億人口的生活和生產用水依賴長江的地表水，而且南水北調工程實施后，中原、華北和山東半島等地區(qū)數(shù)千萬人開始使用長江水，所以，保障長江水質安全和提供足夠的水源是水利支撐長江經(jīng)濟帶發(fā)展最根本的任務。這就需要繼續(xù)實行包括“三條紅線”及考核體系在內的最嚴格的水資源管理，科學利用、調度和管理好長江的水資源，滿足長江經(jīng)濟帶發(fā)展和流域內外的用水需求。

3.保障防洪安全

雖然三峽工程投入運行以來，長江中下游防洪形勢大為改觀，但遇到超過百年一遇洪水，長江中下游防洪形勢依然嚴峻，仍然需要使用分蓄洪區(qū)；而且每年長江流域局部地區(qū)或者支流都有部分江段發(fā)生超標準洪水和山洪災害，所以，保障流域防洪安全不僅是保護人民生命財產安全的需要，也是保障城市群發(fā)展和長江沿線航運、碼頭、鐵路、橋梁等基礎設施安全的需要。保障防洪安全是水利支撐長江經(jīng)濟帶發(fā)展最重要的工作。

4.保障水系和江河關系的連通和暢通

保證長江水系暢通和江湖連通是水利直接服務于黃金水道建設的重要工作。長江水系上已經(jīng)建設了大量的水庫和閘壩，雖然多數(shù)水利樞紐都考慮了通航設施，已經(jīng)大大改善了所在河流和庫區(qū)的航運條件，但也有少數(shù)閘壩建設時沒有考慮到航運事業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模如此之快，影響到江湖連通和航道暢通，這就需要水利人科學規(guī)劃、建設、調度和管理水利工程，保障黃金水道的暢通。

5.維護健康長江

綠色、健康和美麗的長江不僅可以為經(jīng)濟帶發(fā)展提供良好的環(huán)境，而且可以為自然生態(tài)系統(tǒng)維護和資源可持續(xù)利用提供保障。長江經(jīng)濟帶發(fā)展已經(jīng)拋棄傳統(tǒng)的產業(yè)轉移模式，不能將沿海即將淘汰的“三高”產業(yè)或者落后產能簡單地向中西部地區(qū)轉移，需要充分考慮國家主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的要求，升級式地向中西部實施產業(yè)轉移。這不僅需要更嚴格的環(huán)保準入條件，而且要更多地發(fā)展高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。長江上中游的碧水藍天不僅是大眾創(chuàng)業(yè)的環(huán)境條件，也是產業(yè)轉移和城市化發(fā)展的必然要求。因此，嚴格的水資源管理、水土保持與生態(tài)修復等是水利部門保護健康長江永恒的任務。

三、面臨的主要問題

長江經(jīng)濟帶發(fā)展不僅面臨巨大的機遇，同時也面臨一些問題或者挑戰(zhàn)需要解決。自然的長江及其水資源千百年來變化緩慢，水系、水質和水量較大變化都在百年以上尺度，并呈現(xiàn)出周期性的變化。這種自然的水文周期特點形成了長江水系獨特的生態(tài)系統(tǒng)和江湖關系，而經(jīng)濟社會發(fā)展對于長江水資源開發(fā)利用的需求在幾年或者十幾年之間迅速增加，如何處理好長江緩慢的自然演變與巨大的開發(fā)利用需求關系，給水利人提出了更新、更高的要求。例如：更高標準的黃金水道建設和維護要求，與長江泥沙沖淤和河道演變、河道采砂和江湖演變如何協(xié)調；傳統(tǒng)產業(yè)轉移的需求與嚴格的環(huán)保準入門檻如何匹配；中西部地區(qū)城市化建設需要，與山區(qū)稀缺的土地資源、脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和有限的環(huán)境容量如何相適應；東部發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術不僅需要帶動中西部的發(fā)展，而且需要優(yōu)化本地的土地資源，改善三角洲地區(qū)河網(wǎng)和湖泊的水環(huán)境，并需要為上中游生態(tài)環(huán)境保護、水源涵養(yǎng)提供必要的生態(tài)補償?shù)确矫娴闹С?。在氣候變化背景下，未來長江流域同全球其他地區(qū)一樣，面臨著極端洪澇干旱事件增加的風險，流域內外人民對于改善長江生態(tài)環(huán)境的愿望越來越強烈，這些都是水利面臨的挑戰(zhàn)和問題。

經(jīng)濟帶發(fā)展與長江保護和管理之間存在幾個亟須解決的難題：

①長江流域雖然水資源總量豐富，但一些支流和局部地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)干旱缺水問題，如鄂北及漢江、洞庭湖及荊南四河地區(qū)、滇中地區(qū)、湖南衡邵和江西贛南等地區(qū)，太湖、巢湖和滇池等大型湖泊及城市周邊湖泊水體富營養(yǎng)化問題，部分地區(qū)的季節(jié)性、工程性、水質性缺水問題。因此，保障各地區(qū)有足夠、安全的水依然任務繁重。

②長江中下游岸線大量利用，但使用效率不高，洲灘開發(fā)利用需求較大，與長江行洪、堤防安全和河岸生態(tài)屏障帶的保護存在矛盾。例如僅長江干流就有生產性碼頭泊位4 036個，其中萬噸級泊位389個，平均7 km 1個，有億噸級大港10個，各地區(qū)港口和航運發(fā)展存在無序競爭，缺乏統(tǒng)一、高效的利用。

③“三高”產業(yè)轉移和城市化發(fā)展與長江水資源保護矛盾日益突出。沿江數(shù)萬家化工產業(yè)、20多萬艘船只保有量及排污量隱含著巨大的突發(fā)水污染事故風險。

④金沙江航道及支流航道延伸工程量大，未來貨運需求具有不確定性。三峽大壩過壩能力不足，荊江河段沖淤變化大，礙航問題突出，下游深水航道維護成本高。

⑤長江水庫數(shù)量多，防洪、抗旱、發(fā)電、供水、灌溉、航運和生態(tài)調度需求多，水庫聯(lián)合調度技術和管理難度大。

⑥長江部分支流和兩湖地區(qū)堤防尚未全面達標，已經(jīng)規(guī)劃的分蓄洪區(qū)建設滯后，防御特大洪水的能力仍然不足。這些問題都對流域綜合管理提出了巨大的挑戰(zhàn)。

四、對策建議

解決好長江經(jīng)濟帶發(fā)展面臨的問題，主要對策措施有技術對策和管理對策，其中管理方面更為重要。

1.建立長江經(jīng)濟帶發(fā)展一體化管理體制和協(xié)調機制

經(jīng)濟帶發(fā)展涉及長江沿線11個?。ㄖ陛犑校瑫r涉及國家發(fā)改委、交通部、水利部、環(huán)保部、工信部、農業(yè)部、住建部等多個部委，必須推行統(tǒng)一和協(xié)調的發(fā)展規(guī)劃和實施方案，充分發(fā)揮各地區(qū)資源、環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢，建立科學、高效和可行的一體化發(fā)展管理體制和協(xié)調機制，以便流域各地區(qū)之間形成統(tǒng)一的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，進行合理的產業(yè)布局、分工、合作和產業(yè)轉移。要為經(jīng)濟發(fā)展要素的自由流動和各類經(jīng)濟主體的合作、競爭提供良好的政策環(huán)境和發(fā)展條件，培育統(tǒng)一開放的大市場，實施錯位發(fā)展，避免同質化競爭。建議成立以國家發(fā)改委牽頭的跨?。ㄖ陛犑校┑膮f(xié)調機構，建立部省級聯(lián)席會議制度。

2.完善流域綜合管理的體制和機制

在流域管理層面，對長江防洪、供水、灌溉、航運、水土保持和生態(tài)建設、旅游、水力發(fā)電等，需在水法等涉水法律法規(guī)指導下，完善流域管理與區(qū)域管理相結合的體制，特別需要建立水利、交通、環(huán)保、農業(yè)、城建等直接涉水事務部門間的協(xié)作機制。對于涉水工程規(guī)劃、建設、運行、管理和生態(tài)環(huán)境保護中的科學技術問題，要開展聯(lián)合攻關，統(tǒng)一進行規(guī)劃同意書、項目可行性研究、環(huán)境影響評價、防洪影響評價、取水許可、排污口設置、水土保持方案等行政許可，建立高效、協(xié)調的涉水工程審批機制，減輕基礎設施建設和企業(yè)的負擔，保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略安全、高效地開展。

3.建立共享的基礎信息平臺

對于氣候、水文、水質、水生態(tài)生物、梯級水庫、重要水利工程調度運行，及航道、船舶行駛、岸線利用、碼頭、水陸交通等，要建立統(tǒng)一的綜合信息監(jiān)測、業(yè)務服務信息系統(tǒng)，并向流域及社會及時提供相關信息服務，建立統(tǒng)一的水文、水質、信息流和生物流等信息發(fā)布機制。制定基于監(jiān)測數(shù)據(jù)基礎上的跨行政區(qū)和跨部門的綜合考核方法，定期對相關地區(qū)或部門進行經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護和監(jiān)督管理等方面的績效考核。

4.建立跨部門涉水事務技術問題的聯(lián)合攻關機制

建立聯(lián)合攻關機制，有利于解決長江經(jīng)濟帶發(fā)展的技術難題。例如：將流域面源污染控制、沿江排污總量控制、流動污染源（如船舶排污）管理與城鎮(zhèn)水源地保護、沿江水域水資源承載力、水功能區(qū)管理相結合；將大型水庫調度、堤防管理、河道采砂與岸線利用、航道維護相結合；將城市水系修復、防洪排澇、海綿城市建設與湖泊治理、景觀建設相結合；將各地區(qū)、各部門獨立的信息系統(tǒng)和業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通，使之與現(xiàn)代大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設和共享平臺建設相結合等。

5.建立長江經(jīng)濟帶統(tǒng)一投融資機制和生態(tài)補償?shù)葯C制

長江經(jīng)濟帶的基礎設施建設、產業(yè)轉移、生態(tài)環(huán)境保護及流域管理能力建設都需要大量資金，因此所涉及省（直轄市）要建立統(tǒng)一的項目投融資平臺和水權、排污權交易平臺，并推進跨地區(qū)生態(tài)補償機制的建立，以提高水、土地、礦石、森林等自然資源使用效率。

6.建立防洪、抗旱、突發(fā)水污染、地質災害、海事事件等應急處理機制

長江經(jīng)濟帶發(fā)展必然促進經(jīng)濟社會活動的增加，從而可能會增加突發(fā)自然災害或事故的概率。在加強流域綜合預防措施基礎上，必須建立統(tǒng)一的突發(fā)涉水災害、水污染和涉水事故應急處理機制，保障經(jīng)濟帶發(fā)展在安全、和諧的環(huán)境下進行。

7.建立社會、企業(yè)、公眾共同參與經(jīng)濟帶發(fā)展的機制

經(jīng)濟帶的發(fā)展不僅依靠國家和各級政府，也十分需要社會、企業(yè)和公眾的參與，發(fā)揮政府、市場和社會多方面的積極性。國家正在推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”行動，長江經(jīng)濟帶發(fā)展中需要在基礎設施建設、水利工程建設和環(huán)保產業(yè)等方面推行PPP模式，流域生態(tài)環(huán)境保護和綜合管理中更需要公眾的廣泛參與，這些要求都為社會、企業(yè)和公眾參與經(jīng)濟帶發(fā)展提供了機會。