魏 麗 吳 瓊

（新疆大學(xué) 西北少數(shù)民族研究中心，新疆·烏魯木齊 830046）

在新疆成立60周年之際，習(xí)近平總書記題詞“建設(shè)美麗新疆，共圓祖國夢想”。從國家設(shè)立“民族鄉(xiāng)”這一民族區(qū)域自治組織結(jié)構(gòu)伊始，就體現(xiàn)了黨中央對56個(gè)民族一視同仁、平等對待的態(tài)度和關(guān)懷。社會發(fā)展的原初動力是需要，需要的表現(xiàn)是利益。馬克思曾指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵1]“少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快發(fā)展和自我發(fā)展能力不足的矛盾，是當(dāng)代中國，乃至整個(gè)社會主義初級階段中國民族問題的主要矛盾”。[2]中華民族的偉大復(fù)興與新疆的每個(gè)人緊密相連。在新疆人民實(shí)現(xiàn)屬于自己的“中國夢”的過程中，42個(gè)民族鄉(xiāng)的發(fā)展情況作為重要的組成部分凸顯其重要意義。

一、新疆維吾爾自治區(qū)民族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

截止2012年，新疆維吾爾自治區(qū)共有民族鄉(xiāng)42個(gè)，分布在11個(gè)地、州，29個(gè)縣（市），人口33.97萬人（其中，少數(shù)民族27.03萬人，占79.58%），占全區(qū)總?cè)丝诘?.51%。民族鄉(xiāng)面積11.57萬平方公里，占全區(qū)總面積的7.23%。建鄉(xiāng)民族有9個(gè)，其中哈薩克族民族鄉(xiāng)13個(gè)、蒙古族民族鄉(xiāng)10個(gè)、柯爾克孜族民族鄉(xiāng)6個(gè)、回族民族鄉(xiāng)5個(gè)、塔吉克族民族鄉(xiāng)4個(gè)、錫伯族、達(dá)斡爾族、烏孜別克族、塔塔爾族民族鄉(xiāng)各1個(gè)，其中人口較少民族6個(gè)。從民族鄉(xiāng)成立時(shí)間來看，1950至1954年成立6個(gè)，1977至1990年成立36個(gè)。從區(qū)域分布看南疆9個(gè)，東疆4個(gè)，北疆29個(gè)，其中，邊境縣（市）24個(gè)，農(nóng)區(qū)8個(gè)，牧區(qū)34個(gè)。

《條例》頒布實(shí)施20年來，新疆民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)得到較快發(fā)展?；A(chǔ)教育實(shí)現(xiàn)了“普九”目標(biāo)，小學(xué)適齡兒童入學(xué)率和鞏固率達(dá)100%，學(xué)前雙語幼兒園配備率100%，中小學(xué)學(xué)生享受“兩免一補(bǔ)”政策，寄宿制學(xué)校學(xué)生住宿免費(fèi)。公共基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善。截至2012年，新疆42個(gè)民族鄉(xiāng)246個(gè)行政村已全部通公路、通電。特別是民族鄉(xiāng)牧民定居興牧工程、牧道建設(shè)取得顯著成績。如今，游牧民族走出大山，逐步實(shí)現(xiàn)了定居、半定居，從靠人畜轉(zhuǎn)場跨越到定居生活，改變了千百年來逐水草而居的游牧生活。文化、醫(yī)療衛(wèi)生等條件逐步得到改善，農(nóng)村三級衛(wèi)生保健網(wǎng)建設(shè)良好，42個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均配備衛(wèi)生院，98%以上的農(nóng)牧民參加合作醫(yī)療。民族文化的保護(hù)、傳承和發(fā)展得到重視。新疆民族鄉(xiāng)擁有豐富的文化資源，許多少數(shù)民族文化通過建立小型民族民俗文化博物館，舉辦各類傳統(tǒng)體育運(yùn)動會和旅游文化節(jié)、給少數(shù)民族民間藝人發(fā)放生活補(bǔ)助等形式被發(fā)掘、傳承、保護(hù)了下來。民族歌舞文化的推廣，也帶動了民族鄉(xiāng)旅游業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)特色文化旅游小城鎮(zhèn)建設(shè)。

二、現(xiàn)階段新疆民族鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢、差距不斷擴(kuò)大是當(dāng)前新疆民族鄉(xiāng)工作中的主要問題。新疆民族鄉(xiāng)中普遍存在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化水平低，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移難等問題。地理自然條件差，基本公共服務(wù)存量低、歷史欠賬多、建設(shè)成本高。加上新疆特殊的民族宗教環(huán)境，農(nóng)村宗教氛圍濃厚，宗教極端勢力影響和危害大。2012年，有9個(gè)民族鄉(xiāng)，近4萬農(nóng)牧民的人均收入低于自治區(qū)平均水平。如溫宿縣愽孜墩柯爾克孜民族鄉(xiāng)、阿克陶塔吉克民族鄉(xiāng)人均純收入只有1524元、1964元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的貧困線2300元標(biāo)準(zhǔn)。

從政府治理角度，當(dāng)前對民族鄉(xiāng)工作認(rèn)識不足、重視不夠的情況仍然比較突出；民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的起點(diǎn)較低，其現(xiàn)代化水平仍然處于初級階段，需要積極探索加強(qiáng)其政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的路徑.民族鄉(xiāng)特殊政策、優(yōu)惠政策貫徹落實(shí)難度大。1987年中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委《關(guān)于民族工作幾個(gè)重要問題的報(bào)告》就指出：“民族鄉(xiāng)是不同于一般鄉(xiāng)的基層政權(quán)，各級黨委和政府在制定政策時(shí)，要充分注意他們的特點(diǎn)，幫助和扶持他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化教育事業(yè)。在安排財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)給予一定的機(jī)動財(cái)力，鄉(xiāng)財(cái)政超收部分應(yīng)全部留給當(dāng)?shù)?，分配支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金和專項(xiàng)資金時(shí)，應(yīng)適當(dāng)照顧?！盵3]《民族鄉(xiāng)行政工作條例》規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任”，“民族鄉(xiāng)人民政府在執(zhí)行職務(wù)時(shí)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字”，“民族鄉(xiāng)人民政府依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本鄉(xiāng)的具體情況和民族特點(diǎn)，因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生等項(xiàng)事業(yè)”。“民族優(yōu)惠政策基于多民族國家內(nèi)部中央與民族地方的合理分權(quán)架構(gòu)，通過憲法和具體的民族事務(wù)管理法律體系，保證國內(nèi)少數(shù)民族超過賦予，并確保少數(shù)民族地區(qū)通過法定程序建立的少數(shù)民族地方權(quán)力機(jī)構(gòu)以代議制的形式行使自主管理地方民族事務(wù)的權(quán)力和責(zé)任，依法賦予少數(shù)民族群體及其地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會和公共衛(wèi)生諸方面享有高于一般行政地方的優(yōu)惠，通過充分考量民族因素的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以中央政府為先導(dǎo)優(yōu)先發(fā)展少數(shù)民族群體及其地區(qū)的利益?！盵4]民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)比較起來，享有財(cái)政、金融信貸、稅收、扶貧、資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、人才培養(yǎng)和使用等方面，在法律權(quán)限內(nèi)享有更多的自主權(quán)，可以采取更為靈活的措施。

《民族鄉(xiāng)行政工作條例》自1993年8月頒布實(shí)施以來，對于保障雜居地區(qū)少數(shù)民族平等權(quán)利，促進(jìn)少數(shù)民族雜居地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定起到了重要作用。但是，該條例中有些表述概念含糊，缺乏精準(zhǔn)量化。例如該條例第4條規(guī)定：“民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員，應(yīng)當(dāng)盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員?！庇捎谑恰氨M量”配備，民族鄉(xiāng)的干部配備工作在實(shí)際操作中彈性很大，具有隨意性，難以做到合理配備。又如第8條規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的上一級人民政府在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)給民族鄉(xiāng)安排一定的機(jī)動財(cái)力，鄉(xiāng)財(cái)政收入的超支部分和財(cái)政支出的結(jié)余部分，應(yīng)當(dāng)全部留給民族鄉(xiāng)周轉(zhuǎn)使用?！倍鴵?jù)調(diào)查，當(dāng)前上一級政府在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)很少給民族鄉(xiāng)安排機(jī)動財(cái)力，與一般鄉(xiāng)沒有什么區(qū)別。由于財(cái)政體制改革后，已經(jīng)不存在“財(cái)政包干體制”下的“超收”和“節(jié)余”，加之財(cái)政增收的軟化和財(cái)政增支的剛化，使不少民族鄉(xiāng)的財(cái)政越來越困難。

“區(qū)域的資源環(huán)境差異和民族的社會文化差異，不僅使不同民族經(jīng)濟(jì)利益活動的內(nèi)容各不相同，而且使其經(jīng)濟(jì)活動的方式和道路選擇，也表現(xiàn)出重大的差異。”[5]由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，民族鄉(xiāng)在資源開發(fā)和城鎮(zhèn)化過程中因工作失當(dāng)造成新的貧困現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。醫(yī)療人員短缺；民族鄉(xiāng)農(nóng)牧民文化程度較低，文化設(shè)施投入不足，傳統(tǒng)游牧生活習(xí)慣改變需要時(shí)日，一定程度上影響了農(nóng)牧民依靠科技發(fā)展的進(jìn)程。

三、對策建議

隨著市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化以及國家政治體制改革的逐步深入，少數(shù)民族地區(qū)社會發(fā)展也面臨更多亟待解決的問題，發(fā)展的需求也會變得更加多元化，進(jìn)一步發(fā)展的愿望更加強(qiáng)烈，這就要求民族政策需要不斷提高自身的科學(xué)性、實(shí)用性、靈活性以及前瞻性，通過不斷發(fā)展與完善民族政策體系來回應(yīng)新時(shí)期少數(shù)民族地區(qū)的社會發(fā)展要求。少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展差距最終是生存狀態(tài)、生活水平和人的全面發(fā)展的差距。國家設(shè)置民族鄉(xiāng)的目的，是為了更好地保障少數(shù)民族的平等權(quán)利。因此，要實(shí)現(xiàn)新疆民族鄉(xiāng)的科學(xué)發(fā)展，必須既要合理運(yùn)用國家、自治區(qū)給予的特殊政策，又要因地制宜創(chuàng)新發(fā)展模式，兼顧速度和效益，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)又好又快發(fā)展。

一是從治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究角度，尋求國家政策與區(qū)域發(fā)展政策的最優(yōu)配合。根據(jù)我們走訪的情況來看，許多民族鄉(xiāng)要求撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。原因是民族鄉(xiāng)特殊的優(yōu)惠政策在具體執(zhí)行中，很多方面對民族鄉(xiāng)的特殊政策支持并不到位，導(dǎo)致民族鄉(xiāng)“存在特殊情況，無特殊照顧?！备鶕?jù)憲法第30條，明確了民族鄉(xiāng)是與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)同一級的特殊的基層政權(quán)。而“鎮(zhèn)”是介于縣與村之間，與鄉(xiāng)同層次的行政區(qū)劃單位。設(shè)立民族鎮(zhèn)這種行政區(qū)劃不符合《憲法》中的相關(guān)規(guī)定。

城鎮(zhèn)化是人類歷史文明長河中不可逆轉(zhuǎn)的必然性進(jìn)程，作為一種生活方式與文明形式的城鎮(zhèn)化，不僅僅是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)與民族復(fù)興的重要路徑和標(biāo)志，更是實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域自身獨(dú)特文化“更新、煥新、出新”，從而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇。[6]處于相對落后位置的城市不可避免地會受到發(fā)達(dá)國家和地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展所帶來的強(qiáng)勢經(jīng)濟(jì)與文化要素的“侵入”，其自身獨(dú)有的種種特色可能會在全球化城市競爭的過程中逐漸被通化，被邊緣化，甚至被消解。[7]實(shí)質(zhì)上，無論“民族鄉(xiāng)”的去與留，應(yīng)該都是如何解決地處偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族鄉(xiāng)和百姓如何發(fā)展的問題。建議在保留民族鄉(xiāng)行政體制的情況下，同時(shí)享受“鎮(zhèn)”的政策，這樣就可以解決了民族鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的“兩難境地”。

二是加快推進(jìn)民族鄉(xiāng)立法有關(guān)工作。在國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國的民族政策發(fā)揮了維護(hù)國家安定統(tǒng)一、增進(jìn)民族間團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、處理和解決民族問題、促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等作用，發(fā)揮著非常重要的社會功能（即社會作用）[8]已經(jīng)沿用30余年的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》在立法層級、執(zhí)行力度和執(zhí)行效果等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政策執(zhí)行主體對民族鄉(xiāng)政策認(rèn)識不足，民族鄉(xiāng)法制建設(shè)內(nèi)容不夠完善，體系還不夠健全，建議從制度層面，立足國家大局，在總結(jié)民族鄉(xiāng)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化民族鄉(xiāng)政策措施，進(jìn)一步明確民族鄉(xiāng)地位、性質(zhì)和作用，抓緊修改《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。同時(shí)建議根據(jù)新修改的《民族區(qū)域自治法》，對《民族鄉(xiāng)行政工作條例》進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，使之互相協(xié)調(diào)，以利于更好地保障雜居少數(shù)民族的平等權(quán)利。

三是西部邊疆基層政權(quán)組織體系，應(yīng)盡量保持其相對穩(wěn)定性。筆者曾經(jīng)對南疆維穩(wěn)重點(diǎn)縣的縣委書記進(jìn)行過訪談，縣委書記表示，在南疆的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的穩(wěn)定性，是維穩(wěn)因素中最重要的一環(huán)。另外，在新疆民族鄉(xiāng)干部隊(duì)伍配備中，包括教育、醫(yī)療等方面專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)建立符合西部邊疆地區(qū)實(shí)際的干部選拔、培養(yǎng)、考核、管理方式，以及相適應(yīng)的激勵保障機(jī)制。

四是從生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度，保護(hù)民族地區(qū)生態(tài)資源。過去那種高速、粗放的城市化發(fā)展模式導(dǎo)致了諸多問題的發(fā)生與可持續(xù)發(fā)展能力的缺乏。[9]民族地區(qū)具有特殊的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式，和獨(dú)有的文化，其自然、生態(tài)資源的珍貴性和脆弱性極易受到城市化的整合和現(xiàn)代化發(fā)展的沖擊。另一方面，民族地區(qū)的發(fā)展有一定的自覺性與歷史延續(xù)性。根據(jù)新疆環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實(shí)際情況，國家層面應(yīng)加快出臺落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策、法規(guī)，在頂層層面逐步形成完整的更具法規(guī)功能的生態(tài)補(bǔ)償條例和實(shí)施細(xì)則，完善生態(tài)補(bǔ)償制度的法律保障，用制度保障民族地區(qū)生態(tài)資源。開展生態(tài)保護(hù)立法研究，為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)；對象；設(shè)立專項(xiàng)資金，保護(hù)少數(shù)民族語言文化及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展突出重點(diǎn)，針對群眾反映突出、嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活和需要實(shí)行搶救性保護(hù)的區(qū)域，如自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)等區(qū)域開展補(bǔ)償試點(diǎn)。

五是切實(shí)改善扶貧工作，提升民族鄉(xiāng)的自我發(fā)展能力。國家在民族貿(mào)易、現(xiàn)代工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)、牧區(qū)建設(shè)、財(cái)政支持、金融稅收、對口支援、扶貧工作、西部大開發(fā)、對外開放等眾多領(lǐng)域制定實(shí)施了相關(guān)民族優(yōu)惠政策。加強(qiáng)基層問題和政策研究，改進(jìn)新常態(tài)下的扶貧開發(fā)組織和推進(jìn)方式，聚集全社會力量謀劃推動扶貧開發(fā)攻堅(jiān)。加大農(nóng)牧民技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)牧民科技文化素質(zhì)和增收致富技能。引導(dǎo)農(nóng)牧民進(jìn)城、進(jìn)企業(yè)務(wù)工;通過推進(jìn)城鎮(zhèn)化，鼓勵農(nóng)牧民進(jìn)入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，加快農(nóng)牧民變市民。大力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，堅(jiān)持創(chuàng)業(yè)帶動致富。

少數(shù)民族群眾是民族鄉(xiāng)發(fā)展的主人，尊重、保護(hù)及充分調(diào)動各民族熱愛、建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情和積極性，克服社會發(fā)展要求與自身發(fā)展能力不足的矛盾、現(xiàn)代化進(jìn)程與民族傳統(tǒng)文化保護(hù)之間的矛盾、社會發(fā)展的長期滯后性可能引發(fā)東西部地區(qū)之間的矛盾，是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的任務(wù)。因地制宜、因時(shí)制宜地進(jìn)行民族政策的優(yōu)化創(chuàng)新，激發(fā)少數(shù)民族地區(qū)社會的自我發(fā)展能力、提高民族政策的科學(xué)性、公正性及實(shí)用性是一項(xiàng)迫在眉睫的重要任務(wù)。

[1]朱 倫. 西方的“族體”概念系統(tǒng)—從“族群”概念在中國的應(yīng)用錯位說起[J]. 中國社會科學(xué)，2005，(4).

[2]馬克思恩格斯全集，第1卷[M]. 北京. 人民出版社，1995：187.

[3]王希恩. 當(dāng)代中國民族問題解析[M]. 北京：民族出版社，2002：10.

[4]陳慶德. 經(jīng)濟(jì)人類學(xué)[M]. 北京：人民出版社，2001：480.

[5]馬克思恩格斯選集，第2卷[M]. 北京：人民出版社，1972：82.

[6]彭 謙. 我國的民族政策及其作用[J]. 黑龍江民族叢刊，1998，(4).

[7]房冠辛，張鴻雁. 新型城鎮(zhèn)化的核心價(jià)值與民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑[J]. 民族研究，2015，(1).

[8]陳國新，謝旭輝，楊浩東. 中共三代領(lǐng)導(dǎo)人對馬克思主義民族理論的繼承發(fā)展[M]. 貴陽：貴州人民出版社，2003.

[9]孫振玉. 中國民族理論政策與民族發(fā)展[M]. 北京.民族出版社，2012.