李平沈蕾

（新疆維吾爾自治區(qū)財政廳財政科學研究所 新疆 烏魯木齊；烏魯木齊職業(yè)大學社科部 新疆 烏魯木齊）

行政事業(yè)單位國有資產調劑是指為滿足行政事業(yè)單位履行職能的需要，按照國家有關法律、法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)定的程序，通過無償調撥或捐贈等方式為行政事業(yè)單位配備資產的行為。財政部門和主管部門應當按照配置標準或實際情況調劑行政事業(yè)單位資產；沒有規(guī)定配置標準的，應當從嚴控制，合理統一調劑。財政部門與主管部門調劑行政事業(yè)單位資產應遵循以下條件：行政事業(yè)單位存量國有資產中有閑置資產或超標準配置的資產；調劑的資產確為行政事業(yè)單位履行職能所必需，且單位現有資產無法滿足履行職能的需要；行政事業(yè)單位無法通過與其他單位共享、共用資產獲得通過使用該項資產可以獲得的產品與服務；通過使用該資產獲得的產品與服務無法通過市場購買或者通過市場購買不經濟。對于行政事業(yè)單位長期閑置、低效運轉或超標準配置的資產，原則上由主管部門報財政部門批準進行調劑，必要時也可由財政部門直接進行調劑。行政事業(yè)單位需調劑資產時，應當按照規(guī)定程序報同級財政部門審批，經審批同意的方可進行資產調劑。

一、資產管理和調劑中的問題

1.行政事業(yè)單位的資產調劑社會化程度低

由于長期受自給自足思想的影響，無論一個單位還是一個部門，總希望在自己管轄的范圍內各種設施完備、技術指標要高，用起來方便，不用求人；“自有資產自己用、別人和社會也不能用”；在一些單位的做法中，“大而全小而全”的現象普遍存在，引發(fā)了大量的重復購置，小到幾千元、大到幾百萬元的資產都有。

2.資產調劑難度大、漏洞多

一些單位由于受“國有資產部門化”、“部門資產福利化”的觀念影響，加之現行的資產調劑管理不健全，使得財政部門、單位主管部門調劑資產的難度很大。另一方面，有的單位隨意在上下級單位和部門之間調劑資產，調出單位隨資產調出而銷賬，調入單位卻不入賬，從而形成賬外資產；有的單位雖從賬上調劑轉出賬目，但實物資產并未隨之轉移，仍由原單位使用。

3.不考慮資產使用效率，超標準、大規(guī)模購置資產，人為加速資產報廢

許多單位不考慮資產的使用效率，高標準、大規(guī)模購置資產，豪華裝修辦公樓、超標配備小轎車、購買高檔辦公用具，追新潮、趕時髦。對在用資產提前更新，人為加速資產的老化和報廢，低價變賣待處理資產，使國有資產流失；另外，有些資產超過當期的使用能力，在缺乏及時維護和保養(yǎng)的情況下，絕大部分處于閑置狀態(tài)，又額外增加了倉儲管理費用；個別資產報廢前，沒有經過使用，資產閑置率達到100%，資產使用率為零。

4.資產使用環(huán)節(jié)缺乏調劑和控制手段

在資產使用環(huán)節(jié)，由于資產形成渠道的多樣性，導致資產配置不公平，一些單位出現大量閑置資產，形成了苦樂不均現象。財政部門又缺乏提高資產使用效率的調劑辦法和有效的監(jiān)督機制，使資產的配置和調劑相脫節(jié)。

5.資產閑置、浪費與短缺現象并存

在有些地區(qū)和部門單位，由于可用財力不足，公用經費緊缺，缺乏正常的辦公設備，正常工作常常受到影響；而對富余單位的國有資產橫向調劑調撥難，資產余缺配置乏力，資產過剩、占有重置浪費與緊缺并存，資產配置結構不夠合理；對資產調劑，基本沒有重視起來。因此，改善這種明顯的資產配置不公平的現象，資產調劑是一個重要手段，可以提高閑置資產的使用效率，充分利用現有國有資產資源。

二、資產調劑機制內涵

對于行政事業(yè)單位國有資產的調出，一定要建立行政事業(yè)單位的資產調劑機制，搞好行政事業(yè)單位的無償調撥或捐贈工作。沒有資產調劑機制就無法通過存量調整來合理配置資源。因此，建立資產調劑機制十分必要。另一方面，從國內資產調劑的實踐與國外成熟經驗來看建立規(guī)范的行政事業(yè)單位國有資產調劑機制也是很有必要的。建立調節(jié)機制，必須明確資產調劑管理主體、資產調劑程序、資產調劑形式、資產調劑范圍、資產調劑對象等內容。

1.資產調劑的管理主體

從行政事業(yè)單位國有資產的資金來源、所有權以及財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產管理部門的職能定位來看，決定了各級財政部門是同級行政事業(yè)單位國有資產調劑的管理主體，主管部門可協助財政部門作好有關工作，同時在財政部門授權范圍內承擔資產調劑工作。

2.資產調劑程序

資產調劑可以采取以下程序：行政事業(yè)單位應及時將閑置資產信息上報財政部門或主管部門；由需要資產的行政事業(yè)單位提出申請，財政部門或者受托主管部門對申請進行審核后，根據其他行政事業(yè)單位資產閑置狀況統一進行調劑；各單位不得自行進行資產調劑。行政事業(yè)單位需要新購新建資產時，首先應從現有的存量資產中的閑置資產中調劑，充分利用現有資產存量滿足部分增量資產的需要，防止資產的重復購置和浪費。

3.資產調劑形式

資產調劑的形式主要有同系統部門行政事業(yè)單位之間資產調劑、同級部門之間行政事業(yè)單位資產調劑、跨系統部門行政事業(yè)單位資產調劑、上下級單位之間資產調劑、跨區(qū)域資產調劑等，資產調劑制度要對各種調劑形式的應用條件做出規(guī)范性的規(guī)定。

4.資產調劑范圍

財政部門在進行行政事業(yè)單位國有資產調劑時，一般原則上應在同級政府轄區(qū)范圍內的行政事業(yè)單位之間進行，也可跨區(qū)域進行車輛、辦公設備等可動資產調劑。

5.資產調劑對象

行政事業(yè)單位國有資產調劑對象主要是：行政事業(yè)單位長期閑置資產、不能有效利用資產、超標準配置的資產等。

三、建立行政事業(yè)國有資產調劑制度

資產調劑是提高國有資產配置效率的有效手段。在完善行政事業(yè)單位國有資產一系列配套管理辦法之外，還需要找出國有資產有效的管理方式、確定合理的管理權限來進行資產的調劑。要建立行政事業(yè)單位國有資產調劑制度，制定《行政事業(yè)單位國有資產調劑管理辦法》。運用拍賣、聯營、租賃等形式實現資產的流動，盤活存量資產，采取激勵與懲罰措施相結合，促使資產占有使用單位及時清理閑置資產，在行政事業(yè)單位國有資產不計提折舊的情況下，最大限度地提高行政事業(yè)單位國有資產的使用效率。為了保證資產調劑的公開公平，應通過資產處置管理中心，以集中處置調劑方式為主；拍賣和調劑應作為行政事業(yè)單位國有資產產權轉移的重要方式；對于管理維護成本過高、價格昂貴、使用頻率較低的固定資產即可予以調劑或可采取多家單位共同使用的方式，提高資產使用效益。

從理論層面上看，要從實物管理和價值管理考核兩方面著手進行行政事業(yè)單位國有資產的調劑使用制度建設，強化行政事業(yè)單位國有資產調劑的管理。對實物管理，要確保資產的安全完整，有效地對資產進行完整登記和統計；從價值形態(tài)上加強對單位資產調劑使用情況的考核，結合財政資金支出和單位收入管理，確定考核指標，同時通過經費支出約束進行有效地管理和控制。這種制度有助于政府和國有資產管理部門管好各行政事業(yè)單位的國有資產，杜絕浪費，提高資產使用效率。

從現實情況來看，目前行政事業(yè)單位積壓閑置資產比重相當大，因此，對行政事業(yè)單位需要新購和新建的固定資產，首先從現有存量國有資產中調劑，其次再考慮購置新的固定資產。為此，國有資產管理部門要努力爭取地方政府的支持，在對行政事業(yè)單位資產進行全面清查的基礎上，開展閑置資產的申報、登記和評估定價，在采取必要的行政手段的同時，也可按照有償轉讓的原則委托中間機構進行調劑，促進行政事業(yè)單位資產的優(yōu)化組合。在實行國有資產調劑的過程中，行政事業(yè)單位應按照相關部門的要求定期報告國有資產的管理、作用狀況，相關部門要對其進行監(jiān)督和檢查，以確保行政事業(yè)國有資產調劑制度的落實。

四、重點推進資產調劑管理信息化建設

建立資產管理信息化網絡系統是加強行政事業(yè)單位國有資產調劑管理的重要基礎，同時對資產購建、使用、配置、處置全過程管理中也具有十分重要的作用。行政事業(yè)單位可隨時隨地將自身對資產的需求與閑置資產情況通過資產信息管理網絡發(fā)布，資產調劑管理部門可利用信息網絡及時掌握行政事業(yè)單位的資產需求和供給信息，并進行資產調劑，實現對行政事業(yè)單位國有資產的重新組合與配置，最大限度地發(fā)揮資產的效用。

建立統一的行政事業(yè)單位國有資產信息化管理系統。為了方便靈活地完成國有資產數據的上報、審核、查詢匯總過程，減輕各級業(yè)務人員的工作負擔，提高工作效率，節(jié)約人力物力，縮短各個環(huán)節(jié)的工作時間，須開發(fā)出新的、符合業(yè)務實際操作的全國國有資產管理信息系統。統一開發(fā)行政事業(yè)單位國有資產管理系統軟件，制定全國統一的行政事業(yè)單位國有資產信息化管理體制，建立一整套全國行政事業(yè)單位國有資產的基本數據庫，完整反映中央和各省、地、縣行政事業(yè)單位國有資產的存量和增量動態(tài)情況。

建立行政事業(yè)單位國有資產調劑信息化管理，是及時掌握和了解各個主管部門和行政單位及事業(yè)單位占有、使用國有資產情況的一種非常有效和快捷的途徑。可對行政事業(yè)單位國有資產調劑的管理和決策提供基礎數據和有效依據；可為部門預算編制提供存量資產的數據；通過資產的使用效率分析，可發(fā)現閑置資產的數量與分布。通過計算機和國有資產管理信息系統軟件等實現對各行政單位和事業(yè)單位的國有資產登記數據（國有資產具體實物情況、具體價值情況等）層層上報、審核，實現財政部門對主管部門以及各有關行政事業(yè)單位資產情況的完全快速查詢、完全匯總和詳細分析工作。

開發(fā)出符合實際的行政事業(yè)單位國有資產管理信息化系統，可以通過信息技術規(guī)范國有資產管理，減輕工作強度和改進工作手段，通過計算機管理系統和網絡管理系統實現數據的層層上報、審核和復雜的、龐大的數據匯總，提高資產調劑管理工作效率。在資產調劑管理手段上實現創(chuàng)新，充分利用現代信息技術，建立行政事業(yè)單位國有資產管理信息系統，為日常資產資產調劑管理工作的高效化和規(guī)范化提供強有力的技術支撐。改變以前事實上的資產部門和單位所有、各自為政的狀況，確立資產所有權和資產調劑權歸財政集中管理，資產占有、使用權由單位依規(guī)章制度分管的新型資產管理方式。在行政事業(yè)單位國有資產調劑管理體制改革的總體思路上，以信息化手段為依托，以規(guī)范化管理為基礎，實現資產的高效運用。在信息化建設上，通過建立行政事業(yè)單位國有資產信息管理體系，為資產調劑日常管理工作的高效化和規(guī)范化提供有力的技術支持手段。

利用信息化手段加強行政事業(yè)單位國有資產調劑管理。一是加強行政事業(yè)單位調劑資產的賬和卡信息化管理、實物信息化管理、統計報告信息化管理等；二是建立資產調劑管理責任制。把資產調劑管理的具體任務分解到人，并與個人利益掛起鉤來；三是建立行政事業(yè)單位國有資產調劑管理考核制度。從行政事業(yè)單位國有資產管理的目的出發(fā)，針對調劑管理中存在的問題，選取一系列指標建立起比較完整的考核指標體系?？己酥笜酥袘摪ㄙY產完好指標、資產管理情況指標、資產利用率、資產超標率、資產閑置率、公眾滿意度、社會效益率等。

五、加強資產使用的調劑管理工作

在行政事業(yè)單位國有資產使用環(huán)節(jié)建立資產調劑制度，實行資產使用權動態(tài)管理，改變現行體制下國有資產一旦交付行政事業(yè)單位使用，就不再變動使用權或使用者的做法，對國有資產依據各單位的實際需要與實際占用情況，本著“合理、節(jié)約、有效”的原則適時進行調劑，這有利于利用現有的資產存量滿足增量需要，盤活行政事業(yè)單位存量國有資產，提高國有資產使用效益，節(jié)約財政支出。對閑置資產和利用率低的資產如果不能及時向需要這些資產和能夠發(fā)揮這些資產應有作用的領域轉移，就是對資產資源的浪費。強化政府行政事業(yè)單位國有資產的調劑管理，是優(yōu)化資產配置的有效途徑，也是提高國有資產使用效益的重要手段。

目前，很多部門和單位行政事業(yè)性國有資產數量可觀，但是仍有一些資產閑置，沒有得到充分利用，調劑余地還很大。為此，要進一步加強行政事業(yè)單位資產占有權和使用權動態(tài)管理，摸清存量資產家底，通過行政手段和市場實現資產的合理流動，將資產及時轉化為有效資源，減少存量資產的閑置和浪費，實現國有資產保值，提高國有資產使用效率。因此，應建立完善的行政事業(yè)單位國有資產調劑制度和辦法，對一些長期閑置不用和超標準占用的資產及出租、出借的固定資產，由政府有關部門按照規(guī)定的標準進行調劑。

國外對資產配置的順序：調→租→購→建。如：巴西聯邦政府各部門不動產的購置，均須報經聯邦資產秘書處審核、批準。聯邦資產秘書處對各部門資產購置的申請，一般是按照調劑--承租--購買的程序研究解決。一個部門要想購置房地產，首先向聯邦資產秘書處發(fā)函提出需求，若在聯邦資產秘書掌握的資產中有空閑資產，則直接調撥給該部門使用；若無空閑資產，由聯邦資產秘書處出具無法調劑的證明后，該部門可通過租或購買的方式解決。部門在購買房地產時，可先自己進行尋價，找到合適的，報聯邦資產秘書處，由該處派出專業(yè)人員進行價值評估后，授權該部進行購買；購買后，交予聯邦資產秘書處入賬。

傳統的資產調劑由于規(guī)模小、調劑管理不規(guī)范，限制了資產調劑作用的發(fā)揮。社會資源只有在合理流動下實施有效重組，才能充分發(fā)揮資產使用效益。近幾年，各地積極探索資產調劑方式，促使閑置資產在區(qū)域內合理流動與重組，通過采取政府無償劃轉或有償轉讓兩種方式，將行政區(qū)域內的閑置資產充實到需要的行政事業(yè)單位，既減輕了財政負擔，又優(yōu)化了資源配置。國內陜西安康、黑龍江安達等地政府采取行政手段，徹底打破單位資產部門分割的格局，建立了資源有效調劑制度。如陜西安康市通過統一管理國有產權，調劑整合辦公資源，集中建設行政中心，加快了國有資產的整合步伐，調節(jié)了單位資產占有水平，使國有資產配置趨于合理，為無辦公用房的行政事業(yè)單位調劑解決了辦公用房，使各單位的辦公條件將得以全面的改善和提高；黑龍江安達市統籌安排，結合城市規(guī)劃和基礎設施建設的需要，對一些面臨拆遷的行政事業(yè)單位，用接收的辦公大樓調劑單位辦公用房，優(yōu)化配置了辦公用房資源；目前很多學?；蛘呖蒲袡C構資產調劑工作開展地比較好，也可以借鑒學習。

在主管部門和單位實際調劑管理工作中可采取，起草主管部門和單位資產調劑使用管理辦法，以針對房、地、車和大型設備為主，作為行政機關和事業(yè)單位資產調劑辦法，要規(guī)定一整套調劑的實施辦法，力求做到能調不買。建立相關資產信息系統，推行電子政務，爭取閑置資產可以做到網上查詢，有調劑需要的單位可以根據網上的信息申請調劑。無正當理由不服從調劑的單位，其相關資產購置將無法通過資產管理部門的審批，也就無法列入單位的部門預算和財政部門的預算。