胡 凱

（湖北經(jīng)濟學(xué)院財政與公共管理學(xué)院 湖北 武漢）

普遍服務(wù)是自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的基本目標之一。電信普遍服務(wù)是指任何人在任何地點都能以承擔(dān)得起的價格享受電信業(yè)務(wù)，而且業(yè)務(wù)質(zhì)量和資費標準一視同仁。我國的《電信條例》規(guī)定，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者必須按照國家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的電信普遍服務(wù)義務(wù)。低收入群體是普遍服務(wù)政策關(guān)注的焦點。滿足低收入群體對自然壟斷產(chǎn)品或服務(wù)的基本需求，是現(xiàn)代政府推進社會公正的基本要求。

一、電信普遍服務(wù)的實施動因

普遍服務(wù)（Universal Service）的概念最初是在1907年由時任美國AT&T 總裁的西奧多 威爾作為一個促銷廣告提出來的。1934 年美國《電信法》首次以立法的形式將普遍服務(wù)作為電信產(chǎn)業(yè)的重要政策目標之一。1980 年代，OECD 將電信行業(yè)的普遍服務(wù)定義為任何人在任何地方任何時候都能以承擔(dān)得起的價格享受電信服務(wù)，并且服務(wù)質(zhì)量和資費一視同仁 。此后，普遍服務(wù)的概念逐漸擴展到電力、鐵路運輸、郵政、市政公用事業(yè)等其他自然壟斷產(chǎn)業(yè)。

從經(jīng)濟學(xué)理論來看，盡管自然壟斷產(chǎn)品并非公共品，但其具有準公共品的特性，之所以要求政府在自然壟斷產(chǎn)業(yè)實施普遍服務(wù)，其主要原因有三：

第一，網(wǎng)絡(luò)外部性的要求。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的壟斷性集中體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上，而由網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的外部性意味著擴大網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益和社會效益。對電信產(chǎn)業(yè)而言，使用電信網(wǎng)絡(luò)的用戶越多，信息的交流和傳播就越廣泛，用戶消費單位電信服務(wù)所獲得的邊際效用就越大，從而對網(wǎng)絡(luò)接入的需求就越高。網(wǎng)絡(luò)外部性意味著電信消費的私人收益小于社會收益，是一種典型的由外部性引起的市場失靈。如果缺乏網(wǎng)絡(luò)擴展激勵，將會制約網(wǎng)絡(luò)發(fā)展、使用戶利益受損。通過企業(yè)內(nèi)部交叉補貼、政府財政補貼等方式使廣大社會居民享有網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)，是消除網(wǎng)絡(luò)外部性、實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)擴展的傳統(tǒng)方式。

第二，普遍服務(wù)是一種特殊的、實現(xiàn)收入再分配的手段。自然壟斷產(chǎn)品可行的、常用的定價規(guī)則是平均成本定價。但對低收入者尤其是邊遠地區(qū)的農(nóng)村消費者而言，一方面壟斷企業(yè)為這些消費者提供服務(wù)的生產(chǎn)成本比社會平均成本要高，另一方面這些消費者的收入水平普遍較低，即便是統(tǒng)一的政府規(guī)制定價也會令廣大農(nóng)村消費者難以支付。為使這一部分消費者的消費成為可能，就必須通過補貼的方式，使低收入者也能得到這些服務(wù)。普遍服務(wù)可以看成一種特殊的再分配方式，即用定價而不是稅收影響再分配。因此，有學(xué)者指出，普遍服務(wù)的本質(zhì)是扶貧（張昕竹，2006）。

第三，普遍服務(wù)是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一方面需要促進落后和邊遠農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，另一方面作為一種城市發(fā)展政策，要為城市居民提供從大城市中遷移出來的動力，而電信供給必不可少。提供普遍服務(wù)是形成更加和諧的人口分布、從而促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。電信普遍服務(wù)在促進落后和邊遠地區(qū)發(fā)展方面大有可為。偏遠的邊疆地區(qū)盡管有豐富的原生態(tài)綠色環(huán)保食品，如果借助寬帶平臺的B2C 等電子商務(wù)的發(fā)展，不僅能夠滿足城市消費者的個性化需求，而且能夠顯著增加邊疆地區(qū)農(nóng)戶的收入。比如專門從事從農(nóng)戶到消費者直銷的6688.com 公司，在新疆大力開拓特色農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)地銷售市場，將吐魯番的葡萄、和田大棗等特色農(nóng)產(chǎn)品直銷內(nèi)地，顯著增加了當?shù)剞r(nóng)戶的收入。事實上，這一領(lǐng)域還有廣大的發(fā)展空間有待開拓，正如6688.com公司的欣欣向榮發(fā)展一樣。

根據(jù)我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體水平和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，當前我國電信業(yè)普遍服務(wù)的內(nèi)涵指的是為貧困地區(qū)和邊遠地區(qū)提供普遍接入，重點是農(nóng)村居民提供基本的語音電話服務(wù)，開展寬帶村村通工程。當然，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，普遍服務(wù)的內(nèi)涵會相應(yīng)的發(fā)生改變，比如近年來隨著寬帶在城市的普及，農(nóng)村寬帶建設(shè)開始提上 寬帶中國 戰(zhàn)略的議程。而在發(fā)達國家，電信普遍服務(wù)則向貧困社區(qū)的高速度寬帶接入、三網(wǎng)融合等高級服務(wù)領(lǐng)域普及。

二、電信普遍服務(wù)的傳統(tǒng)實施機制

電信規(guī)制改革以前，在位廠商實施普遍服務(wù)的資金來源有兩個：一是政府的財政補貼，二是在位壟斷者的內(nèi)部交叉補貼。

財政補貼。財政補貼是政府以公共財政資金、按照業(yè)務(wù)提供量和成本水平補貼提供普遍服務(wù)的運營商。財政補貼機制最大的問題是較高的社會成本或影子成本。補貼成本高的原因一是由于長途電話具有較高的需求彈性，大概為0.7；二是在長話服務(wù)上還存在其他賦稅如月租費（Hausman，1998）。而在發(fā)展中國家，公共資金的影子成本更高，一般認為至少在1.0 以上。隨著政府規(guī)模擴大引起財政支出日漸捉襟見肘以及對政府規(guī)模擴張的反思，財政補貼機制日漸萎縮，補貼方式更多的是采用企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補貼。

企業(yè)內(nèi)部交叉補貼。企業(yè)內(nèi)部交叉補貼是指縱向一體化的壟斷運營商在其受規(guī)制的價格結(jié)構(gòu)中，通過對具有潛在競爭性的、價格彈性較高的服務(wù)（如國內(nèi)長途電話和國際長途電話、工商用電、鐵路貨運）收取較高的費用，用以彌補壟斷性的、價格彈性較低的服務(wù)（如市話、居民用電、鐵路客運服務(wù)）因低價格而造成的虧損。在形式上，交叉補貼分為業(yè)務(wù)補貼（縱向補貼）和地區(qū)補貼（橫向補貼）。前者是壟斷廠商通過在不同業(yè)務(wù)間的交叉補貼以保證低需求彈性產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)，如長話補貼市話；后者是通過壟斷廠商不同地區(qū)間的業(yè)務(wù)交叉補貼來保證高成本和低需求地區(qū)的服務(wù)供應(yīng)，如城市補貼農(nóng)村。交叉補貼機制意味著對壟斷者所提供的不同服務(wù)的相對價格扭曲，即在需要提供補貼的服務(wù)上收入低于成本，而在沒有補貼的服務(wù)上則規(guī)定很高的加價。但是通過扭曲自然壟斷產(chǎn)品相對價格的方式來提供普遍服務(wù)是否最優(yōu)值得商榷。

隨著自然壟斷的邊界逐步弱化，自然壟斷產(chǎn)業(yè)中真正具有成本劣加性的壟斷性業(yè)務(wù)日趨減少。而市場競爭的引入，則使普遍服務(wù)籌集資金的交叉補貼機制受到越來越大的沖擊。以交叉補貼方式實施普遍服務(wù)，在引入競爭后面臨三個問題：

第一，無效率的市場進入。即使新進入者的效率較低，根據(jù)現(xiàn)有的價格結(jié)構(gòu)，只要進入者將價格定在略低于在位廠商的水平，由于競爭業(yè)務(wù)的高價格和高需求彈性特征，進入就是有利可圖的。因此交叉補貼下競爭業(yè)務(wù)的相對扭曲定價，鼓勵了市場的低效甚至無效進入，競爭市場并不能有效的發(fā)揮價格機制優(yōu)勝劣汰的功效。

第二，原有的普遍服務(wù)實施機制難以為繼。隨著市場競爭加劇，競爭環(huán)節(jié)的定價將逐漸趨于邊際成本，競爭業(yè)務(wù)的市場參與者只能得到經(jīng)濟利潤，縱向一體化經(jīng)營的壟斷廠商為普遍服務(wù)提供補貼資金的某些高價格服務(wù)的稅基將趨于消失。這樣，在壟斷環(huán)節(jié)繼續(xù)維持低價格政策的情況下，尚未解除普遍服務(wù)義務(wù)的在位運營商必然全面虧損，難以持續(xù)經(jīng)營。即便主導(dǎo)廠商能夠控制競爭環(huán)節(jié)的最終產(chǎn)品價格，但新近入者的 取脂戰(zhàn)略 也將會使最終產(chǎn)品的價格趨向邊際成本，從而使普遍服務(wù)難以為繼。

第三，交叉補貼扭曲市場競爭。當壟斷廠商實行縱向一體化經(jīng)營、以內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補貼的方式來提供普遍服務(wù)時，扭曲相對價格的交叉補貼定價為主導(dǎo)廠商驅(qū)逐下游競爭對手創(chuàng)造了條件，扭曲了市場競爭的性質(zhì)和方向。

普遍服務(wù)的交叉補貼實施機制建立在獨家壟斷的市場結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上。它是以公共資金較高的社會成本或相對價格扭曲來實現(xiàn)的，供給效率低下。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入競爭以后，競爭與基于交叉補貼的普遍服務(wù)相矛盾，因此需要適應(yīng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場競爭格局，尋求滿足普遍服務(wù)的新機制。

三、引入競爭后的電信普遍服務(wù)基金制度

由于普遍服務(wù)的交叉補貼實施機制在引入競爭后的低效和不可維持性，為保證消費者（尤其是社會弱勢群體如偏遠地區(qū)、農(nóng)村等地的消費者）能夠獲得基本的電信、電力、郵政等普遍服務(wù)，規(guī)制機構(gòu)必須尋求與競爭性市場結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的普遍服務(wù)實施機制。

根據(jù)阿科森-斯蒂格利茨定理（Atkinson and Stiglitz，1976），實現(xiàn)收入再分配的最好辦法是直接對收入或勞動力等要素征稅，而利用扭曲產(chǎn)品或服務(wù)的相對價格實現(xiàn)再分配是一種低效的政策。根據(jù)該理論，效率高、價格扭曲程度最小并且滿足競爭中性的普遍服務(wù)實施機制應(yīng)該是對自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)所有運營商的收入進行直接征稅，而不是通過一般的稅收系統(tǒng)征收。普遍服務(wù)基金正是這樣的一種機制，它是指某一產(chǎn)業(yè)的所有運營商，不管其所有制性質(zhì)如何，從事什么樣的業(yè)務(wù)，都要承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)。通過對所有運營商按一定規(guī)則（如運營收入的百分比）收稅得到普遍服務(wù)基金，再將普遍服務(wù)基金統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付給實際承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的運營商，該運營商既可以是主導(dǎo)運營商，也完全可以是新進入者。這樣就可以避免利用一般稅收系統(tǒng)而產(chǎn)生較高的社會成本，同時由于所有競爭對手承擔(dān)同樣的普遍服務(wù)義務(wù)，因此不會與競爭機制產(chǎn)生矛盾。

普遍服務(wù)基金制度具有四個基本特征：競爭中性、程序透明、承擔(dān)者必須有效率和較低的運行成本。普遍服務(wù)基金制度既切合自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革的潮流，又能顯著的改善普遍服務(wù)的供給效率，不僅在發(fā)達國家逐漸普及，也開始運用于發(fā)展中國家的普遍服務(wù)改革。普遍服務(wù)基金制度由普遍服務(wù)的主體、普遍服務(wù)基金的融資和管理、確定補貼的數(shù)額等三部分構(gòu)成。

四、我國電信產(chǎn)業(yè)的普遍服務(wù)基金制度建設(shè)

2004 年電信產(chǎn)業(yè)實施 村通工程 之前，我國的電信普遍服務(wù)即農(nóng)村電話接入一直由固網(wǎng)運營商即原中國電信和南北分拆后的新中國電信和新中國網(wǎng)通承擔(dān)。2004 年1 月，工業(yè)和信息化部（原信息產(chǎn)業(yè)部）組織全國開展農(nóng)村通信、推動農(nóng)村通信普遍服務(wù)的 村村通電話工程（簡稱村通工程），開啟了電信普遍服務(wù)的新時代。村通工程的實施分為三個階段。第一階段是2004 2005 年，目標是實現(xiàn)郵電十五規(guī)劃中 全國95%以上行政村通電話 。第二階段是2006 2010 年，目標是繼續(xù)實施行政村通電話項目、增加農(nóng)村電話普及率并將村通工程向自然村延伸，構(gòu)建農(nóng)村信息服務(wù)平臺和開發(fā)應(yīng) 用農(nóng)村適用信息資源，十一五 末基本實現(xiàn)全國 村村通電話，鄉(xiāng)鄉(xiāng)能上網(wǎng) 。第三階段是2011 2015 年，目標是推動電信普遍服務(wù)從 行政村通 延展到 自然村通，普遍服務(wù)內(nèi)容逐步從語音業(yè)務(wù)擴展到互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，基本實現(xiàn)村村通寬帶。截止2013年底，行政村通寬帶的比例達到91%，20 戶以上自然村通電話比例達到95.6%，村通工程成效顯著、立竿見影。但是，應(yīng)該看到，該工程的后續(xù)任務(wù)依然艱巨：一是全國仍有十幾萬個自然村和地處偏遠的邊疆海島未通電話，而漸進式分片包干推進方式?jīng)Q定了這些地區(qū)實施村通工程的建設(shè)和維護成本更高；二是農(nóng)村普遍服務(wù)的需求已經(jīng)開始走向互聯(lián)網(wǎng)和寬帶，尤其是2013年 寬帶中國 戰(zhàn)略的提出，將寬帶納入電信普遍服務(wù)的范圍，寬帶村村通提上議事日程，這對運營商提出了更高的要求。

《電信條例》第44 條規(guī)定，國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門可以采取指定的或者招標的方式確定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者具體承擔(dān)電信普遍服務(wù)的義務(wù) 。現(xiàn)實中，電信普遍服務(wù)采取的是指定方式，即行業(yè)主管部門要求基礎(chǔ)運營商采取分片包干的方式來實施。分片包干的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是實施主體均為國有或國有控股企業(yè)，行業(yè)主管部門能夠以行政命令的方式強制運營商履行。分片包干是一種行政命令式的平均主義普遍服務(wù)實施方式，它沒有考慮到不同地區(qū)電話接入成本的差異，沒有考慮到運營商的承受能力，不利于運營商之間的公平競爭，尤其是不利于在電信競爭中處于劣勢的以固網(wǎng)經(jīng)營為主的運營商。此外，分片包干在本質(zhì)上仍是一種交叉補貼方式，即以運營商城市地區(qū)的盈利業(yè)務(wù)來補貼農(nóng)村地區(qū)的虧損業(yè)務(wù)，會扭曲運營商之間的業(yè)務(wù)競爭。

《電信條例》第44 條規(guī)定，電信普遍服務(wù)成本補償管理辦法，由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門會同國務(wù)院財政部門、價格主管部門制定，報國務(wù)院批準后公布施行 。但迄今為止，普遍服務(wù)成本管理辦法一直沒有出臺。十一五 期間，村通工程累計直接投資500 億元，其中中央財政補貼15.5 億元、地方財政補貼4 億元、電信企業(yè)自籌約480 億元，政府的財政投入極為有限，運營商是籌資主體。企業(yè)自籌資金中，中國電信累計投入資金近200 億元，每年維持已開通的村通網(wǎng)絡(luò)正常運營資金超過20 億元，中國聯(lián)通累計投資35.5 億元，中國移動累計投資約231 億元，企業(yè)之間苦樂不均。因此，為使我國電信產(chǎn)業(yè)的普遍服務(wù)具有可持續(xù)性和促進電信競爭，應(yīng)當根據(jù)我國電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和普遍服務(wù)目標，建立起具有資金保證和競爭中性的電信普遍服務(wù)基金制度，彌補普遍服務(wù)制度建設(shè)的短板。

根據(jù)普遍服務(wù)基金制度的關(guān)鍵要素，當前在我國建立電信普遍服務(wù)基金制度，其制度建設(shè)要點應(yīng)該包括如下幾個方面：

第一，確定不同地區(qū)普遍服務(wù)的實施重點。根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和普遍服務(wù)覆蓋面和覆蓋層次，以及 寬帶中國 戰(zhàn)略的要求，在前期電話覆蓋面基本達標的背景下，應(yīng)該將普遍服務(wù)的重點轉(zhuǎn)向?qū)拵ЫㄔO(shè)，積極推進寬帶鄉(xiāng)村工程。較發(fā)達地區(qū)在完成行政村通寬帶的基礎(chǔ)上推進光纖到行政村、寬帶到自然村；欠發(fā)達地區(qū)重點解決行政村寬帶覆蓋。對建設(shè)成本過高的邊遠地區(qū)、山區(qū)以及海島等，可以采用移動、衛(wèi)星等無線寬帶技術(shù)解決信息孤島問題；對幅員寬廣、居住分散的牧區(qū)，推進無線寬帶覆蓋；對新規(guī)劃建設(shè)的成片新農(nóng)村、農(nóng)牧民安居工程，積極推進光纖到樓和光纖到戶建設(shè)。

第二，確定普遍服務(wù)的質(zhì)量標準和定價原則。確定了普遍服務(wù)的內(nèi)容后，規(guī)制部門要提出普遍服務(wù)的質(zhì)量要求，明確普遍服務(wù)的供給標準。電信普遍服務(wù)的質(zhì)量首先應(yīng)滿足農(nóng)民的基本通信需求，如通話、上網(wǎng)等。其次，電信普遍服務(wù)設(shè)施在技術(shù)上還應(yīng)具有可拓展性，因為電信行業(yè)的技術(shù)變遷快，要求電信設(shè)施具有兼容性便于后期升級改造。這就意味著運營商不能因陋就簡，將城市淘汰的落后電信設(shè)施用于農(nóng)村普遍服務(wù)建設(shè)。事實上，農(nóng)村偏遠地區(qū)受極端氣候、地理等因素的影響，電信普遍服務(wù)對電信硬件設(shè)施的要求反而更高，如要求電信設(shè)施更具物理耐用性，能抵御極端天氣的影響。此外，還應(yīng)明確普遍服務(wù)的定價原則。農(nóng)村地區(qū)收入水平較低，要制定出適宜農(nóng)民的資費標準，規(guī)制機構(gòu)需要給予普遍服務(wù)運營商寬松的定價權(quán)。2014 年5 月，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委員會等決定取消電信資費審批，電信資費將完全由（轉(zhuǎn)6 頁）（接9 頁）運營商自主調(diào)節(jié)，這為運營商在農(nóng)村電信市場競爭提供了較大的價格空間。還應(yīng)該看到，在一定條件下，質(zhì)量與價格呈正相關(guān)性，即質(zhì)量越高，則價格相對較高，反之亦然。政府要求電信運營商提供有質(zhì)量保證的普遍服務(wù)，則普遍服務(wù)的價格也會比較高，但鑒于農(nóng)民較低的收入約束，為此要么要求運營商采取靈活的定價策略，要么由政府提供補貼等方式，以實現(xiàn)普遍服務(wù)的質(zhì)量與價格相協(xié)調(diào)。

第三，以競標方式確定普遍服務(wù)供應(yīng)商。通過競標方式選擇最有效率的廠商提供普遍服務(wù)，可以有效的避免規(guī)制機構(gòu)的信息劣勢，激勵運營商選擇最合適的技術(shù)開展普遍服務(wù)。我國的三大基礎(chǔ)運營商均有能力參與提供普遍服務(wù)。從技術(shù)水平來看，中國移動在移動通信技術(shù)方面的優(yōu)勢明顯，在偏遠、人口密度低的地區(qū)采用無線通信技術(shù)實施寬帶接入，不失為一種性價比高的供給手段。但應(yīng)指出的是，分片包干式的普遍服務(wù)供給方式所形成的路徑依賴，將會為競標制的引入制造障礙，比如分地區(qū)的固網(wǎng)業(yè)務(wù)壟斷使得在這些地區(qū)引入競爭勢必會遇到一些互聯(lián)互通、網(wǎng)間結(jié)算等方面的障礙。同時，還應(yīng)該看到，盡管迄今為止我國尚沒有在任一行業(yè)的普遍服務(wù)實施中引入競標制，但作為一種市場化導(dǎo)向的普遍服務(wù)提供方式，在當前我國深化改革、強調(diào)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的大背景下，相關(guān)規(guī)制部門、運營商應(yīng)該具有壯士斷腕的勇氣，拿出真刀真槍的改革精神，將競爭機制引入到電信普遍服務(wù)的供給之中。

第四，確定電信普遍服務(wù)基金來源。電信普遍服務(wù)基金來源只能限于電信業(yè)的基礎(chǔ)運營商。為促進電信有效競爭，應(yīng)該按照相同的標準，根據(jù)三大運營商的業(yè)務(wù)收入并參考利潤額，一視同仁的征收。這有助于平衡各運營商的普遍服務(wù)義務(wù)，為運營商的電信市場競爭創(chuàng)造公平的環(huán)境。至于通過競標制決定的普遍服務(wù)供應(yīng)商，應(yīng)該在普遍服務(wù)基金繳納和資金分配方面分開核算，便于監(jiān)管和考核。此外，在必要時，還應(yīng)該加強公共財政對普遍服務(wù)資金的支持，體現(xiàn)電信普遍服務(wù)的基本公共服務(wù)屬性。

電信普遍服務(wù)基金制度的建立不僅有助于推動電信普遍服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，促進運營商之間的公平競爭，而且作為市場開放程度最高的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，電信普遍服務(wù)基金對電力、郵政、鐵路等行業(yè)的新型普遍服務(wù)機制建設(shè)也具有示范效應(yīng)。

1.張昕竹.機制是實施普遍服務(wù)的關(guān)鍵.國家電網(wǎng)，2006（12）：22-23.

2.Atkinson A B and Stiglitz J., 1976, The Design of Tax Structure: Direct versus Indirect Taxation. Journal of Public Economics,6(1-2):55-75.