賈曉琳，李圣化

(1.山東省濟(jì)寧市水利工程施工公司，山東 濟(jì)寧272137;2.山東省濟(jì)寧市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院，山東 濟(jì)寧272100)

淺談黃河下游灘區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)建設(shè)

賈曉琳1，李圣化2

(1.山東省濟(jì)寧市水利工程施工公司，山東 濟(jì)寧272137;2.山東省濟(jì)寧市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院，山東 濟(jì)寧272100)

黃河下游灘區(qū)深受洪水威脅，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)環(huán)境惡劣，生活水平明顯偏低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到要做制約。小浪底工程的成功運(yùn)行，改善了黃河下游行洪條件，減小了灘地洪水威脅;結(jié)合國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，逐步把灘地居民安置到堤外，提出灘地內(nèi)土地規(guī)模化種植，配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，將積極促進(jìn)全面建成小康社會(huì)。

沉積;鹵水

黃河灘區(qū)是指黃河主河槽與黃河大堤之間的河道。黃河下游河道自有堤防以來(lái)就是復(fù)式河槽，兩堤之間既有灘岸，又有河槽，河槽狹窄，灘地寬闊。大洪水時(shí)漫灘，發(fā)揮著行洪、蓄洪的作用，同時(shí)洪水?dāng)y帶大量的泥沙，漫灘淤積，兼有滯沙、沉沙功能。黃河灘區(qū)是黃河河道的重要組成部分，在黃河安全中承載著重要作用。

黃河下游灘區(qū)主要指黃河下游河南、山東兩省河道大堤內(nèi)側(cè)、河道主河槽兩側(cè)的區(qū)域，上起河南省鄭州桃花峪黃河大橋，下至山東省墾利縣入?？?，總長(zhǎng)790多 km，居住著180多萬(wàn)人口。

1 黃河下游灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀況分析

1.1 洪水頻發(fā)人民財(cái)產(chǎn)受到威脅

由于黃河河情復(fù)雜，河水含沙量極高，下游泥沙淤積導(dǎo)致河床抬高，使黃河下游成為“懸河”，且河勢(shì)游蕩多變，主流擺動(dòng)，河道決口，洪水泛濫頻繁，給下游灘區(qū)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成極大地?fù)p失。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1950－2004年間，山東省梁山灘區(qū)河道洪水流量低于3 000 m3/s只有3 a，低于5 000 m3/s的年份只占1/3，累計(jì)發(fā)生44次漫灘洪水，平均1.27年發(fā)生一次。經(jīng)歷了5次大的洪水，其出現(xiàn)時(shí)間分別為1958年7月、1976年8月、1982年8月、1996年8月、2003年10月，歷次洪水漫灘，灘區(qū)莊稼幾乎絕產(chǎn)，村莊被圍、房屋倒塌，，經(jīng)濟(jì)損失巨大。洪水威脅非常頻繁，給灘區(qū)人民生產(chǎn)、生活帶來(lái)嚴(yán)重影響。

1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約因素眾多

(1)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

灘區(qū)是黃河行洪的重要組成部分，承擔(dān)著洪水下泄的任務(wù)，不允許種植高干農(nóng)作物和修筑妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，交通、水利、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。

灘區(qū)交通投入少，道路等級(jí)低，一些村莊甚至沒(méi)有通公路，現(xiàn)有道路年久失修，造成群眾出行困難。

因多年缺乏工程投資，水利基礎(chǔ)老化退化嚴(yán)重，設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞備。灘區(qū)內(nèi)土地高低不平、缺乏排水溝系，灌排困難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期處于干旱和洪水淹沒(méi)交替發(fā)生狀態(tài)，難以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

(2)洪水危害嚴(yán)重

由于黃河洪水頻繁，洪水漫灘機(jī)率很高，每出現(xiàn)一次大的洪水，灘區(qū)內(nèi)的水利、交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施幾乎損壞殆盡。1974年國(guó)家提出了“廢除生產(chǎn)堤，修筑避水臺(tái)，一水一麥，一季留足全年口糧”的灘區(qū)政策，沿黃各灘區(qū)大修村臺(tái)、避水臺(tái)、撤退道路等，并且開(kāi)始外遷村莊。但由于國(guó)家投資較少，群眾負(fù)擔(dān)能力有限，沒(méi)有達(dá)到國(guó)家規(guī)劃的人均房臺(tái)面積60m2要求，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)也未達(dá)到花園口20年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，灘區(qū)安全建設(shè)不能滿足群眾生產(chǎn)、生活需要。農(nóng)民多年積攢的一點(diǎn)積蓄，都投入到修復(fù)損毀房屋、交通道路當(dāng)中，不能用于發(fā)展副業(yè)，乃至改善生產(chǎn)條件。生產(chǎn)、生活陷入“建設(shè)－破壞－再建設(shè)－再破壞”的惡性循環(huán)之中，難以抗拒洪水危害。

(3)防汛負(fù)擔(dān)大

灘區(qū)人民長(zhǎng)期居住黃河堤內(nèi)，歷來(lái)是黃河防汛的第一道屏障。黃河行洪，大堤值守，最方便調(diào)集的是灘區(qū)群眾，因?yàn)樗麄冏铌P(guān)心黃河汛情，最有決心保護(hù)黃河安全，又最方便調(diào)度。其次，灘區(qū)過(guò)水，沖毀房基、莊臺(tái)、道路，危及生命安全，他們?cè)谒r(shí)嚴(yán)防，在水大時(shí)遭殃。防汛成為灘區(qū)人民難以支撐的負(fù)擔(dān)。

(4)生產(chǎn)條件惡劣

灘區(qū)作為行洪河道的組成部分，生產(chǎn)、生活發(fā)展受到很大限制。

黃河灘區(qū)地勢(shì)整體上低平、開(kāi)闊，但由于泥沙沉積，莊臺(tái)取土，造成區(qū)內(nèi)崗丘高地、淺平洼地、緩平坡地等不同地貌類型。上部沉積的壤土、砂壤土、粉砂，保水性差，水蝕嚴(yán)重，旱時(shí)揚(yáng)沙，行洪時(shí)流沙，表土不穩(wěn)，肥力低下。

農(nóng)業(yè)是灘區(qū)內(nèi)的基本產(chǎn)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)基本沒(méi)有，灘區(qū)內(nèi)的農(nóng)作物以小麥為主，秋糧以大豆、花生、玉米為主。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，水利、電力設(shè)施嚴(yán)重滯后，灌溉、除澇能力低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，群眾生活水平低下。

(5)缺乏政策支持

長(zhǎng)期以來(lái)，灘區(qū)群眾為黃河防洪安全做出了巨大犧牲，而國(guó)家僅僅將黃河灘區(qū)作為一般意義上的行洪河道，灘區(qū)群眾受淹后缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，沒(méi)有相應(yīng)的扶持政策，自2005年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅以后，灘區(qū)享受的免收農(nóng)業(yè)稅特殊優(yōu)惠政策也不復(fù)存在了，進(jìn)一步拉大了灘區(qū)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的差距。

為維持生產(chǎn)、生活，灘區(qū)群眾和地方政府自發(fā)組織修筑河口生產(chǎn)堤。而中央政府和黃河水利委員會(huì)從黃河安瀾出發(fā)，要求禁止修筑與廢除已建生產(chǎn)堤，是治黃史上中央和地方、民眾長(zhǎng)期認(rèn)識(shí)、行動(dòng)不統(tǒng)一的唯一例子。實(shí)質(zhì)問(wèn)題是前者要求把灘區(qū)作為蓄滯洪區(qū)對(duì)待，修筑生產(chǎn)堤以維護(hù)灘區(qū)群眾生存和發(fā)展的權(quán)利，后者為了黃河防洪的大局，堅(jiān)持規(guī)定灘區(qū)是行洪河道。為了維持河道的過(guò)洪能力，國(guó)家不得不犧牲灘區(qū)群眾的利益。顯然，黃河下游灘區(qū)群眾犧牲自身的利益而保護(hù)國(guó)家和公眾的利益是國(guó)家政策作用的結(jié)果。

我國(guó)《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)開(kāi)發(fā)行為實(shí)行嚴(yán)格的限制，特別是黃河實(shí)行流域管理，行政許可審批手續(xù)十分嚴(yán)格，極大地限制了水利、交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，灘區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)不在，經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)發(fā)展，國(guó)家政策是一個(gè)重要方面。

2 灘區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)措施及建議

小浪底工程建成后，黃河干流洪水得到了有效調(diào)控，提高了下游抵御洪水的能力。為確保黃河防洪安全，減少“二級(jí)懸河”影響，黃河水利委員會(huì)提出了“穩(wěn)定主槽，調(diào)水調(diào)沙，寬河固堤，政策補(bǔ)償”的黃河下游治理方略，采用調(diào)水調(diào)沙等措施，恢復(fù)并保持河道主槽具有較大的過(guò)流能力。現(xiàn)在，黃河主河槽已持續(xù)下切，孫口站可安全下泄4 000 m3/s的洪水，防洪水位也相應(yīng)下落，灘區(qū)過(guò)水機(jī)率顯著下降，灘區(qū)遭受洪災(zāi)的威脅明顯減少，改善了灘區(qū)生產(chǎn)、建設(shè)發(fā)展的條件。

2.1 建設(shè)生產(chǎn)堤，穩(wěn)定灘區(qū)生產(chǎn)建設(shè)條件

隨著小浪底水庫(kù)調(diào)水調(diào)沙工作的持續(xù)進(jìn)行，黃河行洪能力不斷加強(qiáng)，灘區(qū)保護(hù)要求日益顯現(xiàn)。應(yīng)以現(xiàn)有河道治導(dǎo)線為基礎(chǔ)，劃出2～2.5 km的河道作為主行洪區(qū);主行洪區(qū)以外的灘區(qū)，以自然灘為單元，劃分為若干個(gè)滯洪沉沙區(qū)，原則上按照分滯洪區(qū)的有關(guān)規(guī)定管理。主行洪區(qū)與滯洪沉沙區(qū)之間以現(xiàn)有生產(chǎn)堤為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)調(diào)整形成十年一遇標(biāo)準(zhǔn)的防洪堤，防小水不防大水，并根據(jù)洪水情況，有計(jì)劃的開(kāi)啟滯洪沉沙區(qū)。

改善“二級(jí)懸河”形勢(shì)，進(jìn)行“二級(jí)懸河”治理，對(duì)灘區(qū)防洪和治理開(kāi)發(fā)都至關(guān)重要。灘區(qū)分區(qū)管理后，有計(jì)劃采取自然漫灘、引洪淤灘和挖河淤灘等措施，進(jìn)行淤灘、淤串、淤堤河，緩解槽高、灘低、堤根洼的不利狀況。同時(shí)加快河道整治工程建設(shè)，固灘護(hù)堤，疏浚河槽，使河勢(shì)流路得到有效控制。這樣，即可滿足行洪、滯洪、沉沙的需要，又兼顧了灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的和諧統(tǒng)一。

2.2 完善灘區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，保障灘區(qū)生產(chǎn)建設(shè)

灘區(qū)安全保障得到提升后，要大力加強(qiáng)水利、交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

平整土地，形成大面積方整田塊，滿足規(guī)?；喔?、機(jī)械化耕作的要求。建設(shè)網(wǎng)格化、便捷式的機(jī)械化生產(chǎn)道路，保障生產(chǎn)、生活交通暢通、安全。建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)田水利工程設(shè)施，充分利用黃河水，完善引水、排水渠系，減少灘區(qū)用水灌溉成本，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程、現(xiàn)地雙重控制，減小洪水對(duì)灌排工程的破壞和控制運(yùn)用影響。把灘區(qū)建成“田成方、林成網(wǎng)、渠相連、路相通、旱能澆、澇能排”的高產(chǎn)出農(nóng)田，并出臺(tái)灘區(qū)洪澇災(zāi)害損害補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)灘區(qū)人民的生產(chǎn)成果。

國(guó)家在政策、資金和措施上對(duì)灘區(qū)予以傾斜，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批手續(xù)，提高對(duì)灘區(qū)農(nóng)田水利工程、交通道路建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，支持鼓勵(lì)農(nóng)民、個(gè)體、社會(huì)團(tuán)體、大型企業(yè)、外商參與投資，大力發(fā)展滯洪沉沙區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，電力部門可從黃河水電收益中拿出資金，建設(shè)灘區(qū)電力設(shè)施。

創(chuàng)造良好的灘區(qū)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)灘區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小灘區(qū)和周邊地區(qū)的差距。

2.3 調(diào)整灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

根據(jù)黃河灘區(qū)的實(shí)際情況，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)應(yīng)以種植、畜牧、養(yǎng)殖及生態(tài)旅游等綜合開(kāi)發(fā)為主。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一方面，引導(dǎo)農(nóng)民依法有償流轉(zhuǎn)土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，不斷提升黃河灘區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平;另一方面，拓寬生產(chǎn)領(lǐng)域，提高牧、漁等產(chǎn)業(yè)的比重，加大黃河旅游資源開(kāi)發(fā)，促進(jìn)黃河旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，為灘區(qū)尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在滯洪沉沙區(qū)，以大力發(fā)展綠色高效農(nóng)業(yè)為主，優(yōu)質(zhì)肉牛、肉羊?yàn)檩o的畜牧業(yè)，發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)觀光，發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用小麥、專用玉米、優(yōu)質(zhì)雜糧、特色中藥材等生態(tài)農(nóng)業(yè)。在行洪區(qū)應(yīng)以牧草和特色種植為主，發(fā)展畜牧業(yè)。

國(guó)家給予啟動(dòng)資金補(bǔ)貼，盡快形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

2.4 落實(shí)灘區(qū)人口政策，率先實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)

結(jié)合國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，借鑒移民建鎮(zhèn)在長(zhǎng)江上已取得的成功經(jīng)驗(yàn)，由地方政府作出科學(xué)規(guī)劃，將灘區(qū)人口外遷，集中建鎮(zhèn)安置在黃河大堤外，國(guó)家不再投資建設(shè)莊臺(tái)，把這部分資金補(bǔ)貼給灘區(qū)人民。灘區(qū)村莊外遷既擴(kuò)大了耕地，又減少了對(duì)大洪水的影響，實(shí)現(xiàn)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，河道行洪安全，生活長(zhǎng)治久安。

灘區(qū)土地通過(guò)流轉(zhuǎn)，規(guī)?；N植使用，使土地得到充分利用，又解放出大批勞動(dòng)力。努力提高人口素質(zhì)，加大對(duì)農(nóng)民實(shí)用技術(shù)和技能的培訓(xùn)，把從農(nóng)業(yè)上解放出來(lái)的勞動(dòng)力安置到二、三產(chǎn)業(yè)中，創(chuàng)造更多的財(cái)富。建議國(guó)家給予減免稅收、提供低息或無(wú)息貸款的扶持政策，加快灘區(qū)居民城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。

2.5 科學(xué)調(diào)水調(diào)沙，保障灌區(qū)引水

小浪底工程的成功運(yùn)用，河道下切，水位下降，沿黃灌區(qū)引水位降低，原有引輸水建筑物引輸水能力下降，將導(dǎo)致有效灌溉面積不同程度的減小。

黃河水位越低，防洪能力越強(qiáng)，灌溉能力越小。建議統(tǒng)籌考慮，防洪除害與灌溉興利相結(jié)合，避免調(diào)水調(diào)沙導(dǎo)致黃灌區(qū)灌溉面積大幅度減小，甚至喪失興利作用。

3 結(jié)語(yǔ)

黃河灘區(qū)人民在流域防洪工作中作出了巨大的犧牲，為黃河安瀾、國(guó)家安定付出了巨大的代價(jià)。小浪底工程的成功建設(shè)和運(yùn)用，徹底消除了黃河的危害，改變了黃河的面貌，為維護(hù)黃河下游安瀾起到了決定性作用。黃河將成為造福沿岸人民的安瀾之河。為把黃河長(zhǎng)期以來(lái)給沿河，尤其是灘區(qū)人民造成的危害挽救回來(lái)，國(guó)家要在扶貧開(kāi)發(fā)政策上向黃河灘區(qū)傾斜，優(yōu)先安排開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和建設(shè)資金，實(shí)行減免稅收、減免配套資金、發(fā)放低息或無(wú)息貸款等優(yōu)惠政策。保障黃河灘區(qū)人民盡快走出生產(chǎn)、生活發(fā)展困境，共同走向全面建成小康社會(huì)的和諧發(fā)展道路。

F312.42

B

1004－1184(2015)06－0252－02

2015－10－14

賈曉琳(1969－)，女，山東金鄉(xiāng)人，工程師，主要從事水利工程勘察與施工。