張亭林

（安徽大學，安徽 合肥230601）

一、地方舉債權(quán)的涵義

地方政府舉債權(quán)指的是，中央政府賦予地方政府發(fā)行地方政府債券的權(quán)力， 憑借政府的信用作為擔保，地方政府依據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展需要和資金需求的情況來自主決定發(fā)行的債務(wù)數(shù)量和時間，以地方政府的財政收入和建設(shè)的項目收益獲取資金，并承擔還本付息的責任，地方政府發(fā)行債券也要遵循相關(guān)債券發(fā)行的法律法規(guī)的規(guī)定［1］。 由地方政府機構(gòu)或代理的機構(gòu)向社會發(fā)行。

地方債務(wù)的發(fā)行同樣要遵循債券發(fā)行的相關(guān)法律法律， 并由政府或者其授權(quán)的機構(gòu)向社會發(fā)行公開債券。

二、地方政府舉債權(quán)在我國存在的困境

（一）預算法草案的來回修改

《預算法修正案（草案）》已經(jīng)通過了兩次審議，但在這兩次審議中，是否應(yīng)該通過立法賦予地方舉債權(quán),一直都是各方爭議的焦點。 現(xiàn)行預算法規(guī)定地方政府不可以發(fā)行地方政府債務(wù)， 除非有相關(guān)的法律和國務(wù)院規(guī)定。預算法修正案一審稿賦予了地方政府舉債權(quán), 但在二審稿中,賦予地方政府舉債權(quán)的條款被刪除,保持與現(xiàn)行預算法相同的狀態(tài)。 這一刪除究竟是倒退還是進步成為我們思考的問題。

（二）地方政府舉債權(quán)在我國存在的棘手問題

第一，地方政府的財力水平不一。 自從我國實行分稅制改革以后， 能夠帶來大量稅源的稅種都歸中央所有，地方政府可以用來補充財力的稅種就顯得極為有限。并且地方發(fā)展程度不一，財力情況也不一。

第二， 缺少正規(guī)的融資渠道。 由于我國法律法規(guī)對政府提供的融資渠道進行了明確的界定，能夠展開的融資途徑就顯得十分的局限。例如，《預算法》和《擔保法》等就規(guī)定，不允許地方政府為有關(guān)投資公司擔保借款，也禁止建設(shè)性資本進入公開發(fā)債渠道或利用銀行來籌資［2］。渠道的封閉和資金的需求形成了巨大的反差， 地方政府只能是上有政策，下有對策，很多變相的手段都拿出來幫助其達成籌資的目標。

第三，制度設(shè)計不規(guī)范。我國地方政府融資沒有制度上的總體規(guī)劃， 現(xiàn)實中各地地方政府沒有統(tǒng)一標準作為參考，沒有規(guī)律和原則。 而且，地方和中央的利益并不相同，地方政府的融資有著更多的自身利益考慮。中央政府由于沒有形成具有普遍性的法律約束， 對于地方政府融資平臺出現(xiàn)的亂象有時候也是鞭長莫及， 臨時的行政處罰通常是效果甚微。

第四，缺乏危機管理機制。沒有健全的法律體系作為支撐，債務(wù)的處理方式只有選擇缺乏常規(guī)性的行政手段，當?shù)胤秸畟鶆?wù)風險擴大到一定程度時， 又必須請出中央政府承擔最后的危機處理者角色。

三、地方政府舉債權(quán)的必要意義

（一）從經(jīng)濟的角度看

第一，公共產(chǎn)品建設(shè)的需要。公路、綠化、橋梁等是地方性的公共產(chǎn)品，地方政府對此有義務(wù)提供支持，造福地方人民是現(xiàn)在主要的支持手段，但對于一些周期建設(shè)長，回報投資不高的公共產(chǎn)品，通過稅收并不能完全覆蓋［3］。如果可以通過地方政府進行稅收外的融資， 一方面減少了納稅人的壓力， 另一方面對于這些等待稅收支持的項目由此途徑來加快其開展，利國利民。

第二， 國債的局限性。 中央政府發(fā)行的國債覆蓋面小，而每個地方都有自己的情況，這些情況當?shù)卣腿嗣癫琶靼灼渲匾院筒豢商娲浴?因此國債具有的局限性可以被地方政府發(fā)債在一定程度上予以彌補。 國債和地方政府債對地方的建設(shè)都具有重要的作用。

第三，隱性債務(wù)的隱患巨大。 盡管我國現(xiàn)行的《預算法》不允許政府自行發(fā)債，但是實際上，許多地方存在很多隱性的債務(wù)。 隱性債務(wù)有許多不安定因素， 政府換屆等會直接影響投資人的收益。 這種隱性債務(wù)具有巨大的隱患，當資金鏈斷裂，工程也無法繼續(xù)。 一旦出現(xiàn)問題會造成巨大浪費。 在這種情況下， 不如將地方政府發(fā)債公開化，并給與明確的制度規(guī)定，解決實際中存在的隱患。

（二）從憲政的角度看

我國現(xiàn)行分稅制給地方財政提供了一些自主支配的空間，但隨著分稅制度的改革，地方的稅收權(quán)力實際在縮小。 并且地方稅收的資金有限， 不能夠完全滿足地方自治的需要。 從憲政的角度來看， 地方自治對于提高地方的自主性和能動性有重要意義。 有利于縮小公權(quán)力的尖銳性， 使公權(quán)力滿足一定的民眾意志。 縱觀歐美等一些西方國家，地方政府不僅享有發(fā)債權(quán)，而且規(guī)模甚至大過中央政府。 地方政府發(fā)債權(quán)的問題主要存在于如何規(guī)制， 使其風險和程序有章可循。 地方政府發(fā)債當然也存在一定風險， 但是減小風險的方式不是阻止其本身，而是提高地方政府的民主性和自治性， 使其真正表達民意。 而賦予地方政府發(fā)債權(quán)，從一定程度上說，可以讓民眾更有利地表達意見和監(jiān)督政府的行為，有利于政府真正做到為人民服務(wù)，對人民負責的“父母官”。

（三）從理論的角度看

目前的試點還沒有真正給與地方政府發(fā)債權(quán)， 只是賦予了一部分權(quán)力。 盡管如此， 地方政府發(fā)債權(quán)有豐厚的理論支持。

第一，事權(quán)與財權(quán)相一致的理論基礎(chǔ)。對于公共產(chǎn)品，許多不能夠依靠市場來得到供給，必須依靠政府的支持才能存在。 對于這些公共產(chǎn)品的收益， 自然也由政府享有［4］。但是分稅制也沒有界定政府職能，政府存在事權(quán)不明確的情況，并且地方稅體系不夠健全，地方對地方稅的管理權(quán)力也有限。 而我國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)范也不健全。 它們共同導致了地方政府的事權(quán)和財權(quán)還沒有達到普遍一致的情況，也不利于地方政府對地方的治理。

第二，財政公開透明的理論基礎(chǔ)。賦予地方政府舉債權(quán)，有利于地方政府的預算管理，使預算更具體包容。 將需要資金的項目工程都可以納入預算，在稅收和轉(zhuǎn)移支付之外， 發(fā)行政府債券。 這一方面有利于項目工程的積極這有利于財政的公開化、透明化，并且可以提出更多關(guān)涉地方具體情況的項目建設(shè)。

四、建立我國地方政府舉債制度的若干建議

（一）發(fā)展程度不應(yīng)是阻礙地方政府發(fā)債的因素

地方財政和中央財政僅僅主要靠國稅和地稅的調(diào)和是不夠的，目前對于不同地方的發(fā)展程度不一，有些地方經(jīng)濟發(fā)達，財政收入豐沛，可以賦予他們一定的自治權(quán)，在事權(quán)和財權(quán)上達到統(tǒng)一。 對于一些偏遠地區(qū)， 仍需要國家的扶持為主。 但無論是發(fā)展程度高的地方還是發(fā)展程度低的地方， 都可以賦予地方政府發(fā)債權(quán)。 對于吸收社會閑散資金，提高地方政府的責任意識，更好因地制宜發(fā)展經(jīng)濟都具有重要作用。

（二）地方政府發(fā)債權(quán)要嚴格限制

從試點看，地方政府發(fā)債也有一些需要規(guī)范的地方，如發(fā)債的范圍、 項目等都需要嚴格把關(guān)。 在目前可以首先放開地方政府的發(fā)債權(quán)，然后在具體的項目工程上嚴格篩選。 分清先后緩急并盡量交給專門的債券發(fā)行機構(gòu)來操作， 經(jīng)過會計師事務(wù)所和律師事務(wù)所的相關(guān)資格審查， 出具意見書來綜合確定。 地方政府發(fā)債應(yīng)該結(jié)合當?shù)匦枨蠛妥陨淼哪芰Γ?不可好高騖遠。 在發(fā)行的初試以及資金運用過程中，都應(yīng)該保持信息的公開透明，讓投資人放心。

（三）將地方政府發(fā)債的利率由市場來定

看不見的手有利于資源配置的最優(yōu)化， 有利于減少浪費和風險。 同其他債券一樣， 地方政府發(fā)行的債券也具有一定的流通性和風險性，那么其利率也可以由市場來決定。 一方面有利于擴大發(fā)債的規(guī)模， 另一方面也有利于發(fā)行的債券經(jīng)得起市場的考驗，這也是市場經(jīng)濟的必然要求。

（四）建立相關(guān)的信用評價機制和信用保險制度

建立地方政府信用評價機制可以促進地方政府發(fā)債更具規(guī)范性和嚴密性。 在信用評價機制下， 地方政府的發(fā)債方式和手段都受約束，運用資金的時候也更為謹慎。地方政府建立規(guī)范的信用保險制度可以有效幫助投資者降低風險，并且有利于擴大地方債務(wù)發(fā)行的廣度和深度。

五、地方政府發(fā)債權(quán)的監(jiān)管建議

（一）要確立全面的監(jiān)管體系

中央政府需要履行其監(jiān)管職責， 地方人大作為地方政府的監(jiān)督者， 也應(yīng)發(fā)揮其監(jiān)管職能。 在地方政府發(fā)債過程中，社會中介機構(gòu)如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等可以參與進來， 通過出具意見書等方式給予地方政府的發(fā)債行為以監(jiān)督。

（二）要完善地方政府發(fā)債相關(guān)的信息披露制度

債券市場具有公開、公平、公正的要求，健全信息披露制度信息披露制度有助于保障投資者切身利益。 構(gòu)建地方政府財務(wù)報告制度或者引入獨立機構(gòu)或法人來評估債務(wù)能夠促進信息披露的及時和完整，能夠確保投資者獲取信息，做好投資的全面準備，控制投資風險。

（三）要確立財政預警和準備金制度

為了避免地方政府出現(xiàn)財務(wù)風險， 需要確立財政預警和準備金制度。 財政預警主要是與政府發(fā)債之后返還的程度有關(guān)， 而準備金是為了緩解在特定情況下政府資金短缺時的救濟，以保護投資者的利益。

還有一些其他的制度比如政府違約制度、 破產(chǎn)制度等制度，在經(jīng)濟一體化的今天，也是需要慢慢被注重的。

[1]時紅秀.財政分權(quán)、政府競爭與中國地方政府債務(wù)[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2007:224.

[2]董亮.中國地方政府債務(wù)融資問題研究[D].遼寧大學，2013.

[3]趙麗容.我國地方政府債券法律問題研究[D].華南理工大學，2011.

[4]陳競妍.建立我國地方政府發(fā)債制度的法律思考[J].法制與社會，2013，(2)：43-44.