王玉慧，萬瑩，王美菊

(1.臨沂市國土資源局，山東 臨沂　276000；2.臨沂市國土資源局蘭山分局，山東 臨沂　276000)

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淺析臨沂市蘭山區(qū)“多規(guī)合一”

王玉慧1，萬瑩2，王美菊1

(1.臨沂市國土資源局，山東 臨沂276000；2.臨沂市國土資源局蘭山分局，山東 臨沂276000)

目前，在我國以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為主體的各項規(guī)劃間存在矛盾沖突，嚴重制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展。該文通過闡述臨沂市蘭山區(qū)“多規(guī)合一”面臨的問題，系統(tǒng)分析了各規(guī)劃的現(xiàn)狀和銜接情況，結合蘭山區(qū)實際，提出了相應的對策建議，對當前正在開展的“多規(guī)合一”工作具有較好的參考價值。

土地利用總體規(guī)劃；“多規(guī)合一”；對策建議；臨沂市蘭山區(qū)

引文格式：王玉慧，萬瑩，王美菊.淺析臨沂市蘭山區(qū)“多規(guī)合一”[J].山東國土資源，2015,31(6)：78-80. WANG Yuhui, WAN Ying, WANG Meiju. Analysis on “Multiple Planning Integration”in Lanshan District of Linyi City[J].Shandong Land and Resources, 2015,31(6):78-80.

0　引言

隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設的推進以及國家對基本農(nóng)田的嚴控，各項規(guī)劃間相互矛盾和相互制約的現(xiàn)象日漸突出：城市發(fā)展定位之間的錯位；重大項目的資金安排、規(guī)劃選址、農(nóng)轉用報批間步驟不一致；城市空間結構布局和基本農(nóng)田劃定相互沖突等。

為全面推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程，解決因研究區(qū)規(guī)劃過多，相互矛盾，覆蓋廣度、深度不夠導致的城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)、用地粗放等問題，“多規(guī)合一”勢在必行。

1　研究背景及研究區(qū)相關規(guī)劃情況

1.1研究背景

2014年3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布，其中指出：要推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”[1]。目前，我國各地區(qū)規(guī)劃體系主要以土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“土地規(guī)劃”)、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃(以下簡稱“發(fā)展規(guī)劃”)、城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎。這三類規(guī)劃分別由國土系統(tǒng)、發(fā)改委系統(tǒng)、住建系統(tǒng)編制審批。各規(guī)劃制定內容時常出現(xiàn)重疊交叉、相互矛盾，實施時又存在管理分割的情況。

同時，更廣泛的“多規(guī)”還包括生態(tài)、交通、環(huán)境等方面的專項規(guī)劃，均由各部門各自制定，很容易出現(xiàn)沖突。在現(xiàn)行規(guī)劃體系下，各規(guī)劃的有效性和協(xié)同性大打折扣，由規(guī)劃互不銜接衍生出的資源浪費和效率低下現(xiàn)象已成為城市升級和新一輪城鎮(zhèn)化建設亟待解決的重要問題。

1.2研究區(qū)各規(guī)劃現(xiàn)狀

1.2.1經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃

發(fā)展規(guī)劃制定經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體目標，是各類專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的制定依據(jù)。由蘭山區(qū)發(fā)改部門負責編制的發(fā)展規(guī)劃，是對蘭山區(qū)生產(chǎn)力分布、重大建設項目和區(qū)域經(jīng)濟重要比例關系等作出的規(guī)劃，為蘭山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)定目標和方向。目前，蘭山區(qū)正處于“十二五”規(guī)劃發(fā)展時期。

1.2.2土地利用總體規(guī)劃

土地規(guī)劃確定的耕地保有量、基本農(nóng)田保護界線、占補平衡原則、建設用地范圍和指標審批制度，是宏觀調控的最有力手段，是執(zhí)行最嚴格、影響面最大、覆蓋范圍最廣的空間規(guī)劃。由臨沂市國土資源局蘭山分局負責編制的土地規(guī)劃，是蘭山區(qū)政府依法對區(qū)域內土地資源的合理使用、治理、保護在時空上所作的總體安排和布局。目前，《蘭山區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》正在嚴格實施。

1.2.3城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實質就是政府在其管制范圍內提供公共物品、建立空間秩序、落實發(fā)展規(guī)劃的重要手段[2]。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要用于合理配置城鄉(xiāng)空間資源，其根本目的是促進區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

2　“多規(guī)合一”的探索應用

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃間協(xié)調銜接存在的問題

2.1.1空間布局方面

對比蘭山區(qū)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃可知，兩者有相似的管制區(qū)劃定要求。土地規(guī)劃中將全區(qū)土地劃分為允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)，城市規(guī)劃將蘭山區(qū)劃分為適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)。技術標準不統(tǒng)一導致兩規(guī)確定的各管制區(qū)域不對等，如土地規(guī)劃中將基本農(nóng)田劃入限制建設區(qū)而城市規(guī)劃將其劃入禁止建設區(qū)范疇。此外，由于編制技術、用地分類體系、規(guī)劃目的等差異，蘭山區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃劃定結果存在一定沖突。

2.1.2建設用地規(guī)?？刂品矫?/p>

在規(guī)劃編制過程中，土地規(guī)劃以上級下達的建設用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設用地規(guī)模等指標為依據(jù)，確定區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模控制邊界,“以供給定需求”；而城鄉(xiāng)規(guī)劃從城鄉(xiāng)建設發(fā)展需要出發(fā)，根據(jù)規(guī)劃地區(qū)人口增長、城鎮(zhèn)化率的提升預測值等，確定用地規(guī)模[3]，“以需求定供給”。編制思路的不同，導致了城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模出現(xiàn)差異。

2.2發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃間銜接存在的問題

蘭山區(qū)“十二五”規(guī)劃是在綜合分析全區(qū)“十二五”時期發(fā)展環(huán)境和形勢的基礎上，明確未來5年的戰(zhàn)略重點、政策導向和保障措施。而城鄉(xiāng)規(guī)劃是從全區(qū)各行業(yè)用地需求的角度出發(fā)進行各種土地利用的時空安排，側重于城市的建設和發(fā)展，兩規(guī)劃相關指標數(shù)據(jù)存在差異，并不完全一致。

2.3實施“多規(guī)合一”工作面臨的問題

2.3.1各項規(guī)劃技術標準不同

(1)坐標體系不統(tǒng)一：現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃采用西安80坐標系統(tǒng)，城市規(guī)劃采用地方坐標系統(tǒng)，而規(guī)劃合一工作需在統(tǒng)一的工作平臺上和坐標系上進行，因此需要對坐標系統(tǒng)轉換進行研究。

(2)分類標準不統(tǒng)一：土地利用總體規(guī)劃采用《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》；城鄉(xiāng)規(guī)劃均采用《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GBJl37-1990)》或采用《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GB50137-2011)》。二者分類標準不同。

2.3.2各規(guī)劃審批與實施管理方式不同

(1)從規(guī)劃期限看：發(fā)展規(guī)劃為5年一規(guī)劃，要求開展規(guī)劃中期評估；土地規(guī)劃為10～15年開展一輪編制工作，要求開展規(guī)劃中期評估工作；城鄉(xiāng)規(guī)劃一般為20年一編制，并要求開展規(guī)劃實施評估。

(2)從編制與審批看：發(fā)展規(guī)劃由地方主導編制，由本級人大審批，主要反映地方發(fā)展目標及訴求；城鄉(xiāng)規(guī)劃由國務院或上級政府審批，但重點結合城市特點反映地方發(fā)展訴求；土地規(guī)劃由地方負責編制，但由國務院或上級政府審批，指標逐級下達，并強調耕地、基本農(nóng)田。從實施方式看：發(fā)展規(guī)劃主要通過年度建設項目計劃進行實施，并通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行監(jiān)測、校正和反饋；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要通過近期建設規(guī)劃及控制詳細規(guī)劃進行實施，并通過衛(wèi)星遙感影像檢查及實施評估報告進行監(jiān)測、校正和反饋；土地規(guī)劃主要以年度土地利用計劃為依據(jù)通過規(guī)劃修改保障國家、省、市建設項目落實。

(3)從監(jiān)督考核看：發(fā)展規(guī)劃主要通過人大年度審議方式監(jiān)督考核；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要通過規(guī)劃實施評估進行監(jiān)督考核；土地規(guī)劃主要通過年度計劃指標使用、耕地目標責任制、規(guī)劃實施評估等方式進行監(jiān)督考核。

3　“多規(guī)合一”實現(xiàn)的途徑

3.1統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)和規(guī)劃用地標準

建立同一個口徑的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)(一般采用統(tǒng)計部門公布數(shù)據(jù))、人口規(guī)模(一般采用公安部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù))、土地利用現(xiàn)狀(一般采用國土部門的土地變更調查數(shù)據(jù))等基礎數(shù)據(jù)資料庫，用國土部門的土地標準作為規(guī)劃編制的用地標準，避免因標準不一致所帶來的困難與問題，詳見表1。

表1　各規(guī)劃內容協(xié)調目標

3.2構建“多規(guī)合一”工作機制

在現(xiàn)行的行政機構體系下，不同規(guī)劃分別由不同部門編制，各部門之間缺乏有效溝通，因此，應明確由區(qū)委區(qū)政府作為“多規(guī)合一”統(tǒng)籌主體，在規(guī)劃編制過程中以“全區(qū)性統(tǒng)籌制”替代“分部門負責制”。同時，為確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府和各職能部門能充分反映訴求，需要充分協(xié)調各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府和各職能部門下屬的技術機構。

3.3搭建“一張圖”加“一張表”的管理平臺

遵循“數(shù)據(jù)與應用分離”的基本原則，所有數(shù)據(jù)資源集中管理、集中維護，分布使用[4]：首先是將各類空間信息集中反映在“一張圖”上。建立數(shù)據(jù)基礎建設標準以及有效的空間數(shù)據(jù)更新機制[5]。將各項規(guī)劃所涉及的用地邊界、建設項目、發(fā)展目標、人口規(guī)模、建設用地指標、功能布局等空間和非空間性的信息統(tǒng)一到一張圖上。其次是在“一張表”上集合近期目標、項目立項、資金安排、規(guī)劃選址、用地預審、項目進度等項目信息，動態(tài)跟蹤項目的推進情況，促進區(qū)內各部門間的合作。

3.4優(yōu)化機制構建“多規(guī)和諧”

充分發(fā)揮規(guī)劃的引導作用，形成相互協(xié)作，相互促進的互動機制，建立一個協(xié)同、平衡、穩(wěn)定、和諧的“多規(guī)并存”管理體系。具體來說，根據(jù)國家計劃和市場需求，制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，以此為依據(jù)，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，以及落實建設項目的空間布局；上級政府依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃目標和城市規(guī)劃建設范圍，制定土地規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃。反過來，區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃也應根據(jù)市場需求，結合土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關指標修正發(fā)展目標。

4　結論

綜上所述，以發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎的各項規(guī)劃之間存在矛盾沖突，在內容、空間覆蓋范圍、審批實施流程等方面也存在差異。唯有從規(guī)劃編制、規(guī)劃協(xié)調、編制標準、規(guī)劃管理等多個維度同時啟動工作，才能保證“多規(guī)合一”工作的有效實施。

[1]譚夢昕.“多規(guī)合一”的旅游主導路徑——以《成都溫江區(qū)生態(tài)旅游區(qū)多規(guī)合一發(fā)展規(guī)劃》為例[N].中國旅游報，2014-07-02(16).

[2]郭耀武，胡華穎.“三規(guī)合一”？還是應“三規(guī)和諧”——對發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的制度思考[J].廣東經(jīng)濟，2010，(1)：33-38.

[3]樊林京，李麗娟，白世強.相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)融合”探索[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2014，42(9)：2750-2751.

[4]黃葉君.差異·融合——對“三規(guī)合一”的再思考[M].南京：東南大學電子音像出版社，2011：2007-2018.

[5]密長林，孫景廣，姜莉，等.臨沂市國土資源數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)的設計與實現(xiàn)[J].山東國土資源，2011，27(4)：47-49.

[6]尹建國，曲黨政，張英.淺談“數(shù)字城市”建設與城市規(guī)劃[J].山東國土資源，2011，27(5)：63-64.

Analysis on “Multiple Planning Integration” in Lanshan District of Linyi City

WANG Yuhui1, WAN Ying2, WANG Meiju1

(1. Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276000, China; 2. Lanshan Branch Bureau of Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276000, China)

At present, there are some contradictions in the various plannings which base on general land use plan, urban comprehensive plan and the social and economic development in our country, which have restricted the development of local economy. In this paper, through analysis on problems occurred in "multiple planning integration" in Lanshan district of Linyi city, present condition and connection of all plans have been analyzed as well. Combining with practical circumstances in Lanshan district, some suggestions have been put forward to improve “multiple planning integration”. It has some good references for carrying out the project of "multiple planning integration" .

General land use plan; “multiple planning integration”; countermeasures; Lanshan district in Linyi city

2014-09-29；

2014-12-08；編輯：曹麗麗

王玉慧(1976—)，女，山東臨沂人，工程師，主要從事國土資源管理及規(guī)劃研究工作；E-mail：76369@126.com

301.2

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