王景堅+凌楓

摘 要：渡口渡船容易發(fā)生群死群傷事故，相關(guān)單位及人員務(wù)必根據(jù)法律法規(guī)要求落實安全管理責(zé)任，正確、全面履職。基于此，本文結(jié)合新頒布的《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》，著力闡明海事管理機構(gòu)對渡口渡船安全監(jiān)督管理過程中需要注意的問題及把握的側(cè)重點。

關(guān)鍵詞：渡船 職責(zé) 管理

渡船是方便人民群眾出行的重要水上交通工具，渡運安全關(guān)乎千家萬戶的幸福，然而，近年發(fā)生的客渡船重大交通事故，暴露出當(dāng)前渡口渡船管理體制、政策法規(guī)、技術(shù)手段等方面仍然存在諸多不足。作為監(jiān)管部門之一的海事管理機構(gòu)必須認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的管理職責(zé)，不斷完善渡船安全監(jiān)督管理，保障渡船航行安全。

1.客觀定位，正確理解和執(zhí)行《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》（以下稱9號令）

（1）正確理解9號令中海事機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的主要職責(zé)。9號令第三條規(guī)定：交通運輸部主管全國內(nèi)河交通安全管理工作?？h級地方人民政府依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》，負(fù)責(zé)設(shè)置和撤銷渡口的審批，建立、健全渡口安全管理責(zé)任制，指定負(fù)責(zé)渡口和渡運安全管理的部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》和國務(wù)院相關(guān)規(guī)定履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口渡船的安全管理職責(zé)。

縣級人民政府指定的部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)對渡口和渡運實施安全管理。

各級海事管理機構(gòu)依據(jù)各自職責(zé)對所轄內(nèi)河水域內(nèi)渡船的水上交通安全實施監(jiān)督管理。

以上條款明確規(guī)定了各相關(guān)單位的管理職責(zé)，這里面有兩個問題應(yīng)當(dāng)引起我們重視和思考。一是地級市（東莞、中山）下面沒有縣級政府，直接到鎮(zhèn)政府，那么鎮(zhèn)政府是否能夠替代縣級政府并同時履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職責(zé)呢？如果答案是肯定的，那么鎮(zhèn)政府則具體承擔(dān)縣級以上人民政府和鎮(zhèn)政府的雙重職責(zé)；如果答案是否定的，對于地級市、鎮(zhèn)政府這種二元行政區(qū)域，應(yīng)該由誰來履行法規(guī)規(guī)定的縣級人民政府的的職責(zé)。筆者認(rèn)為，在沒有縣級人民政府的情況下，應(yīng)該遵循“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，由地級市政府承擔(dān)渡口渡船安全管理的職能，并由其指定具體部門負(fù)責(zé)對渡口和渡運實施安全管理。二是縣級人民政府指定的部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)對渡口和渡運實施安全管理，各級海事管理機構(gòu)依據(jù)各自職責(zé)對所轄內(nèi)河水域渡船的水上交通安全實施監(jiān)督管理。在這里明確了海事機構(gòu)僅對渡船的水上交通安全實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)著重圍繞渡船適航、渡工適任、通航環(huán)境順暢等方面開展工作，其他的諸如渡口碼頭安全設(shè)施、渡口安全管理制度、上下渡船秩序維護(hù)等應(yīng)由指定部門督促渡口運營人落實。

（2）9號令第四條規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強對內(nèi)河渡口渡船安全管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

第三十五條規(guī)定縣級以上地方人民政府及其指定的有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立渡口渡運安全檢查制度，并組織落實。在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)渡口存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即消除安全隱患或者限期整改。

第三十八條規(guī)定海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立渡船安全監(jiān)督管理制度。在監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)渡船存在重大安全隱患的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即消除安全隱患或者限期整改，并及時通報當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府及其相關(guān)部門。

以上條款表明在日常渡運安全管理中，地方政府或者指定部門處于組織領(lǐng)導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)由其牽頭組織相關(guān)部門開展渡口渡船的聯(lián)合檢查或者專項檢查活動，并按照有關(guān)制度加強渡運安全隱患檢查整改。海事機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立渡船安全監(jiān)督管理制度，在檢查中發(fā)現(xiàn)渡船存在重大安全隱患的，除了責(zé)令其消除安全隱患之外，還應(yīng)當(dāng)及時通報當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門。目前這種隱患通報機制還存在一些問題，一是海事處所在地沒有縣級人民政府，并涉及到幾個鎮(zhèn)，直接報送給市政府涉嫌越級，一般是對各鎮(zhèn)分頭通報；二是隱患通報后極少有整改結(jié)果信息回饋。鑒于這種情況，筆者認(rèn)為基層海事處在通報相關(guān)鎮(zhèn)政府后應(yīng)當(dāng)將情況上報分支局，由其匯總后通報市政府及指定部門。如果沒有指定部門，建議直接報送當(dāng)?shù)匕参瘯?/p>

（3）關(guān)于9號令責(zé)任主體及處罰依據(jù)模糊條款的理解。

①9號令采用了渡口運營人術(shù)語，附則解釋為負(fù)責(zé)渡口營運和安全管理的經(jīng)營人或者管理人；而在第六章法律責(zé)任的對象均為渡船所有人或經(jīng)營人。兩者之間法律關(guān)系值得商榷。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口渡船多數(shù)采取承包經(jīng)營模式，渡船登記證書所有人和經(jīng)營人一般是村委會，村委會普遍采取招投包形式將渡口渡船轉(zhuǎn)包給其他人員經(jīng)營，從而就造成了船舶登記證書上的經(jīng)營人與承包合同上實際經(jīng)營人不一致。針對復(fù)雜的承包經(jīng)營關(guān)系和不同身份人員，筆者認(rèn)為頂層管理者從法律層面有必要對相關(guān)對象和法律關(guān)系加以明確和統(tǒng)一，尤其是船舶登記證書所有人或者經(jīng)營人的責(zé)任，未經(jīng)登記不得對抗第三人；地方政府也要對這種多次轉(zhuǎn)包做出必要的限制，避免相互間產(chǎn)生責(zé)任推諉。但就具體海事行政執(zhí)法而言，明確將法定登記的船舶所有人或者經(jīng)營人、經(jīng)任職的渡船船員作為重點監(jiān)管對象，不應(yīng)受其經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包而主體責(zé)任隨之轉(zhuǎn)移的影響或者干擾。

②9號令個別條款責(zé)任主體表述模糊及罰則依據(jù)不明顯。

如第七條規(guī)定渡口應(yīng)當(dāng)根據(jù)其渡運對象的種類、數(shù)量、水域情況和過渡要求，合理設(shè)置碼頭、引道，配置必要的指示標(biāo)志、船岸通訊和船舶助航、消防、安全救生等設(shè)施。本條主體為渡口，但渡口是物，不具備民事行為能力，那么由誰履行該項職責(zé)，如果渡口不履行此義務(wù)，該處罰誰，以什么條款處罰？

又如第十條規(guī)定渡口運營人應(yīng)當(dāng)加強對渡口安全設(shè)施和渡船渡運的安全管理，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立渡口、渡船安全管理制度，落實安全管理責(zé)任制。如果渡口運營人不落實此義務(wù)，又缺乏相應(yīng)的責(zé)罰，該怎么處理。

再如第十四條規(guī)定了渡口運營人應(yīng)當(dāng)督促渡船清點并如實記錄每航次渡船載客數(shù)量及車輛駕駛員等隨船過渡人員，并開展定期或者不定期核查。而渡船是物，不具備清點和如實記錄人數(shù)的民事能力，責(zé)任主體不明確。

針對前述情況，結(jié)合《安全生產(chǎn)法》第五條“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)”的規(guī)定，筆者認(rèn)為申請設(shè)立渡口的單位（村委會或者其他組織）主要負(fù)責(zé)人必須對其所屬渡口承擔(dān)《安全生產(chǎn)法》第十七條的職責(zé)，對渡口渡船安全生產(chǎn)擔(dān)負(fù)主體責(zé)任，并有足夠投入保證渡口設(shè)備設(shè)施符合渡口安全運營的要求，加強渡運安全生產(chǎn)檢查督促，及時消除渡運安全隱患。endprint

（4）關(guān)于9號令未能明確界定渡口水域產(chǎn)生的問題。

9號令第五條規(guī)定了縣級人民政府在審批渡口的設(shè)置和撤銷時應(yīng)當(dāng)充分考慮安全因素，明確渡運水域范圍、渡運路線、渡運時段、渡口位置等主要內(nèi)容。

第二十六條規(guī)定了渡船應(yīng)當(dāng)在渡運水域內(nèi)按照核定的渡運路線航行。在渡運水域內(nèi)不得從事水上過駁、采砂、捕撈、養(yǎng)殖、設(shè)置永久性固定設(shè)施等可能危及渡船航行安全的作業(yè)或者活動。第二十七條規(guī)定順航道行駛的船舶駛近渡運水域時，應(yīng)當(dāng)加強了望，謹(jǐn)慎駕駛，采取有效措施協(xié)助避讓。

但是目前政府對渡口設(shè)置的批復(fù)文件中，對渡運水域范圍、渡運時段均未有明確的界定，以上條款在執(zhí)行中便缺少法規(guī)依據(jù)，無法約束影響渡運安全的上述行為。此外，各渡口開航時間比較混亂，普遍存在夜間有人過渡即開航的現(xiàn)象，對渡運安全管理及緊急情況下的處置工作造成不便，因此盡快確定渡口水域及渡運時段等顯得十分迫切。

綜上所述，正確理解是有效執(zhí)行《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》的先決條件，也是海事管理機構(gòu)實施具體監(jiān)督管理事務(wù)中應(yīng)當(dāng)把握的原則和立場，既要避免執(zhí)法越位也要防止缺位。

2.圍繞職責(zé)，突出抓好渡船安全監(jiān)管重點部位

通常，人、船舶、環(huán)境、管理是導(dǎo)致事故發(fā)生的四大要素，而且人為因素占到80%以上，多宗渡運事故也表明是由于人的思想認(rèn)識偏差、駕駛操作不當(dāng)、僥幸心理較強、管理水平低下所致。

（1）有針對性開展渡船船員培訓(xùn)考核。目前渡船船員大多是渡口所在地或者附近村民，普遍年紀(jì)較大、文化程度低、學(xué)習(xí)能力較差，特別是渡船船員長期在固定的水域駕駛固定的船舶，形成了固定駕駛習(xí)慣和思維方式，缺乏比較借鑒，缺乏學(xué)習(xí)提高。鑒于各渡口所處水域情況不同，除了強化渡船船員安全知識更新之外，應(yīng)當(dāng)結(jié)合季節(jié)性和渡船年限，有針對性對渡船船員開展實操能力考核，特別是AIS設(shè)備使用、雷雨大風(fēng)防抗、緊急情況下自救等，同時，逐步提高渡船船員培訓(xùn)考試發(fā)證資格要求，改變當(dāng)前渡船船員素質(zhì)普遍較低的狀況，從源頭上最大限度減少人為因素造成事故。

（2）狠抓渡船檢驗質(zhì)量關(guān)。由于渡船多數(shù)是由一些小型造船廠制造，其設(shè)計能力相當(dāng)差，同時在船型選取、推進(jìn)功率選擇、操縱系統(tǒng)配置等方面受制于造船預(yù)算，使得渡船的設(shè)計、建造與實際使用存在不匹配的問題，通常存在以下幾種現(xiàn)象：一是乘客人數(shù)未超定額但船舶已超過滿載水線；二是船舶本身未合理設(shè)置壓載，使用時船尾吃水過小，船舶后車無力，影響操縱性能，使用者則在船尾加載不規(guī)則石塊、水泥塊等；三是因吃水不足，舵效差，使用者擅自拆除舵角限位塊，導(dǎo)致舵葉左右擺向超過60度，回舵時間過長，無法及時操控舵向；四是用作舵鏈的鋼絲纜直接暴露在甲板上，無防護(hù)裝置等，這些設(shè)計或者使用保養(yǎng)的硬傷，任何一個都足以對渡船安全構(gòu)成重大威脅。因此，船舶檢驗部門應(yīng)當(dāng)高度重視渡船的檢驗把關(guān)，絕對不能放松標(biāo)準(zhǔn)，對不滿足檢驗規(guī)范要求的絕對不予發(fā)證，同時利用渡船更新改造契機推薦使用設(shè)計更加科學(xué)、建造質(zhì)量更加可靠、綠色環(huán)保的新型渡船。

（3）嚴(yán)格落實現(xiàn)場監(jiān)督工作制度。9號令第三十八條明確規(guī)定海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立渡船安全監(jiān)督管理制度。廣東海事局也將渡口渡船列為四類重點監(jiān)管船舶之一。因此，各分支局務(wù)必要建立健全渡船安全監(jiān)督管理工作制度，嚴(yán)格按照規(guī)定的檢查頻率、內(nèi)容、要求等開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)安全隱患時要求其立即或者限期整改，超期不整改的采取相應(yīng)海事行政強制措施，并及時通報當(dāng)?shù)卣爸付ú块T。同時，可采取不同轄區(qū)交叉登船檢查方式開展不定期內(nèi)部工作督查，確保安全監(jiān)督管理工作制度落實。

（4）反饋通報。各級海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與地方政府、交通運輸、安監(jiān)、港航、航道等部門建立渡運安全信息通報機制，在地方政府組織領(lǐng)導(dǎo)下召開聯(lián)席工作會議或者現(xiàn)場推進(jìn)會，根據(jù)各方職責(zé)，著力解決影響轄區(qū)渡運安全的突出問題；并建議地方政府在進(jìn)行村委會安全生產(chǎn)考核、發(fā)放渡口渡船維護(hù)改造資金及燃料補助時，可以將渡運安全管理狀況作為主要考量指標(biāo)。

3.整合資源，提高渡運安全事故應(yīng)急處置能力

避免渡運事故發(fā)生是保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的最佳理想狀態(tài)。這就要求我們一方面要運用科學(xué)辦法查找當(dāng)前渡運存在的薄弱環(huán)節(jié)持續(xù)改進(jìn)，逐步消除引誘渡運事故發(fā)生的可能因素；另一方面要切實做好渡運事故險情發(fā)生時的應(yīng)急處置準(zhǔn)備工作，防患于未然。

《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》第十五條：日渡運量超過300人次渡口的運營人及載客定額超過12人的渡船應(yīng)當(dāng)編制渡口渡船安全應(yīng)急預(yù)案，每月至少組織一次船岸應(yīng)急演習(xí)。日渡運量較少的渡口及載客定額12人以下的渡船，應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急措施，每季度至少組織一次演練。

《內(nèi)河交通安全管理條例》第四十八條：海事管理機構(gòu)收到船舶、浮動設(shè)施遇險求救信號或者報告后，必須立即組織力量救助遇險人員，同時向遇險地縣級以上地方人民政府和上級海事管理機構(gòu)報告。遇險地縣級以上地方人民政府收到海事管理機構(gòu)的報告后，應(yīng)當(dāng)對救助工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，動員各方力量積極參與救助。第五十一條：海事管理機構(gòu)接到內(nèi)河交通事故報告后，必須立即派員前往現(xiàn)場，進(jìn)行調(diào)查和取證。

以上法律法規(guī)賦予海事管理機構(gòu)組織力量救助遇險人員及進(jìn)行內(nèi)河交通事故調(diào)查職責(zé)，因此海事管理機構(gòu)在日常管理中應(yīng)當(dāng)重點檢查渡口渡船應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、可操行以及評估其演練效果，提出海事專業(yè)意見；另外，應(yīng)當(dāng)加強轄區(qū)水上應(yīng)急資源管理，將渡運水域優(yōu)先考慮在輻射能力范圍內(nèi)，并充分利用自身技術(shù)優(yōu)勢，指揮協(xié)調(diào)附近相關(guān)船舶、人員及時開展人命救助工作，積極協(xié)助地方政府做好水上應(yīng)急處置及善后工作。

4.結(jié)束語

渡口渡船安全管理是以地方政府為主導(dǎo)、各部門分工合作的系統(tǒng)工程。海事管理機構(gòu)要堅決糾正以往大包大攬或者保姆式監(jiān)管模式，將資源和精力重點放在自身監(jiān)管職責(zé)的薄弱環(huán)節(jié)，同時也要努力推動地方政府逐步建橋撤渡和合并臨近渡口、實行公司化、公交化經(jīng)營等，提高渡口渡船硬件設(shè)施和管理水平，進(jìn)一步厘清各部門管理職責(zé)和工作界限，著力消除渡口渡船真空地帶或者薄弱環(huán)節(jié)，努力實現(xiàn)渡口渡船安全營運的無縫管理，不斷提高渡口渡船安全監(jiān)管質(zhì)量，為民眾出行打造安全、便捷、環(huán)保的水上通道。endprint