沈壽文

“常規(guī)、非常規(guī)、超常規(guī)式治理”與應(yīng)急法治
——以C縣森林火災(zāi)應(yīng)急為例

沈壽文?

一、問題、術(shù)語與個案

中共十八屆三中全會、四中全會提出了“實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，而應(yīng)對突發(fā)公共事件恰恰是衡量一國政府(government)治理能力高低的重要契機。與此同時，應(yīng)對突發(fā)公共事件往往也是檢驗一個國家法治狀況的重要時刻。因此，應(yīng)對突發(fā)公共事件是檢驗一國治理能力是否現(xiàn)代化、法治化的試金石。顯而易見的是，法治往往強調(diào)政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到有效的監(jiān)督和約束，以防止其濫用、侵害人民的正當(dāng)權(quán)利。然而，踐行法治的目標(biāo)畢竟不是要使政府能力低下，甚至喪失維護社會秩序、提供公共產(chǎn)品服務(wù)的能力；恰恰相反，法治的另一層目標(biāo)，就是要讓政府在法治框架下有足夠的能力和條件為人民提供公共產(chǎn)品服務(wù)。因此，政府應(yīng)對突發(fā)公共事件便需要在保障政府應(yīng)對突發(fā)公共事件能力與防范政府過度擴張權(quán)力、濫用權(quán)力之間尋求平衡。①波斯納說:“我們越感到安全，我們就會給個人自由加上更多的砝碼；我們越感到危險，我們就會給安全加上更多的砝碼，盡管我們承認這兩個利益相互依賴。”參見［美］理查德·波斯納著:《并非自殺的契約:國家緊急狀態(tài)時期的憲法》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第154頁。一般而言，在應(yīng)對突發(fā)公共事件時，盡管任何國家均必須努力在公共安全與人民自由之間尋求平衡；但在法治發(fā)達國家，由于法治約束政府、維護人民自由的本質(zhì)有了廣泛深刻的社會認同，因而這樣的國家需要側(cè)重考慮的是如何增進政府應(yīng)急能力問題。與之相反，在法治欠發(fā)達的集權(quán)國家，由于政府歷來過分強勢，在突發(fā)事件和緊急狀態(tài)下，政府事實上并不缺乏應(yīng)急的能力，因而這樣的國家所應(yīng)著重考慮的是如何構(gòu)建和維持基本的法治水平，因為“社會常態(tài)需要法制，緊急狀態(tài)需要另一類法制，緊急狀態(tài)法制的出發(fā)點和最終歸宿是避免社會在危機時期雪上加霜，在面對一種危機的同時再遭遇法制危機，防止法治政府墮落為人治政府，阻止公共權(quán)力運作陷入人治狀態(tài)”。②肖金明、張宇飛:“另一類法制:緊急狀態(tài)法治”，載《山東大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2004年第3期。顯然，為了有效應(yīng)對突發(fā)公共事件，各個國家往往通過立法賦予政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的特殊權(quán)力，并通過立法將突發(fā)公共事件應(yīng)對措施、應(yīng)對程序，相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)預(yù)先確定下來，使之盡可能“常規(guī)化”和“制度化”。然而，即使是通過立法努力使應(yīng)對突發(fā)公共事件“常規(guī)化”的“非常規(guī)式治理”，仍然可能突破“常規(guī)式治理”模式下政府權(quán)力的運行格局。因此，這種“非常規(guī)式治理”本身便應(yīng)當(dāng)劃定其存在的界限；否則，如果“常規(guī)式治理”模式下政府權(quán)力運行格局可以經(jīng)常性地被打破、重組，并通過所謂的“法制機制”而被日?；瑒t權(quán)力分立制衡原則與政府部門內(nèi)部的理性分工協(xié)調(diào)機制必定無法維持，一國的法治便可能蕩然無存。不僅如此，當(dāng)突發(fā)公共事件爆發(fā)時，在“非常規(guī)式治理”基礎(chǔ)上采取的重組機構(gòu)、集中資源、強調(diào)命令與服從的“超常規(guī)式治理”，盡管可以使政府應(yīng)對能力十足、應(yīng)對效率極高、應(yīng)對效果極為明顯，但這種治理模式是以犧牲大量的人力、物力、財力為代價的，也是以犧牲政府不同機關(guān)、不同部門職能的理性化配置為代價的，它本質(zhì)上是對政府權(quán)力的顛覆性重組。因而，從法治的角度來看，“超常規(guī)式治理”應(yīng)當(dāng)有著比“非常規(guī)式治理”更為嚴(yán)格的條件限制。

本文主要從政府權(quán)力配置角度使用“常規(guī)式治理”、“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”三個術(shù)語。①本文所謂的“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”與中國大陸一些學(xué)者們提出的與“常規(guī)式治理”相對應(yīng)的“運動式治理”的內(nèi)涵并不相同。所謂“運動式治理，是指由各級政府、政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)動的，以干部為主要的動員和參與對象，針對政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展的一種突擊性運動。運動式治理在官方話語中具有多樣化的反映，比如集中整治、專項整治行動、會戰(zhàn)、突擊行動等?！保蹍⒁娙~敏:“從政治運動到運動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀”，載《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2013年第2期。］盡管“運動式治理”所表現(xiàn)出來的某些特征，在一定程度上可以解釋森林火災(zāi)爆發(fā)時的處置現(xiàn)象，但并不能很好地解釋森林火災(zāi)預(yù)防階段的應(yīng)對狀況。而且所謂“常規(guī)式”治理與“運動式”治理是并行的兩種治理模式，換言之，“運動式治理”并不是“常規(guī)式治理”的替代手段，而是為了達到特定目的，在短期內(nèi)集中人、財、物試圖達到“常規(guī)式治理”本來應(yīng)該實現(xiàn)的目標(biāo)。這種治理模式體現(xiàn)為專項行動、集中清理等，在實踐中有食品安全專項執(zhí)法、集中清理“黑車”、集中整治城市非法“攤販”、集中打擊“非法傳銷”等。首先，本文所謂“常規(guī)式治理”，指的是為了理性地實現(xiàn)政府職能，政府各個機關(guān)、各個部門之間按照憲法和組織法的規(guī)定，履行著各自的職責(zé)，各自獨立行使職權(quán)，依法合作配合，通過日常的履職、按部就班的“官僚機制”，實現(xiàn)對社會的治理。在這里，國家機關(guān)中的立法機關(guān)(如人大及其常委會)、行政機關(guān)(如各級人民政府)、司法機關(guān)(如各級法院和檢察院)根據(jù)憲法和組織法，有著各自相對獨立的基本職能(立法、執(zhí)法和司法職能)，行政機關(guān)內(nèi)部各部門(如林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、公安局)根據(jù)憲法和組織法，同樣有著各自相對獨立的基本職能。在常規(guī)之下，為維護法治，遵從權(quán)力分工、合作與相互監(jiān)督的規(guī)則，遵循政府權(quán)力運行規(guī)律，這些政府機關(guān)、部門不能也不應(yīng)將其統(tǒng)合在一起。其次，所謂“非常規(guī)式治理”，指的是為了有效執(zhí)行某一特殊事務(wù)，政府(government)特別突出相關(guān)國家機關(guān)、行政機關(guān)各部門與所欲執(zhí)行或處理的事務(wù)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，打破相關(guān)國家機關(guān)、行政部門之間的權(quán)力關(guān)系格局，將它們整合起來，以共同應(yīng)對這一特殊事務(wù)。并通過立法或者低位階的法律性文件甚至行政命令，以符合形式上的“法制”的形態(tài)，將這種跨國家機關(guān)、跨行政部門的權(quán)力整合予以“制度化”。最后，“超常規(guī)式治理”是在“非常規(guī)式治理”基礎(chǔ)上，為了有效執(zhí)行或者處理某一特殊事務(wù)，政府突破“非常規(guī)式治理”的“形式法制”框架，動用強大的政治力量，以行政命令的方式，自上而下進行高度政治動員，將不同國家機關(guān)、行政部門的權(quán)力打破重組并高度整合起來，以實現(xiàn)治理目標(biāo)的模式。這三種治理模式之間在應(yīng)對突發(fā)公共事件(如森林火災(zāi))中根據(jù)事態(tài)的發(fā)展存在由“常規(guī)式治理”向“非常規(guī)式治理”，并最終向“超常規(guī)式治理”轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象。

本文以A省B市C縣森林火災(zāi)應(yīng)急管理為個案，研究C縣森林火災(zāi)的預(yù)防和應(yīng)對中，政府相關(guān)部門、機構(gòu)、單位之間是如何協(xié)調(diào)配合的，政府權(quán)力是如何被整合的，這種政府權(quán)力的整合與“常規(guī)式治理”、“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”之間存在怎樣的關(guān)聯(lián)等問題。研究的調(diào)查點C縣是A省之省會城市B市的一個普通農(nóng)業(yè)縣，擁有土地面積993平方公里，境內(nèi)盆地山嶺相間，河谷和盆地面積占總面積的12.5%。海拔高差大，山多平壩少。最高海拔為2817m，最低海拔為1455m，高差達1362m。氣候為典型的低緯度亞熱帶高原季風(fēng)氣候，年平均氣溫15.8℃，無霜期245天，全年日照2287小時，太陽輻射值為10 746～123 830卡/cm2，年平均降雨量846.5mm，蒸發(fā)量2032.5mm，相對濕度72%。全縣轄5鎮(zhèn)1街道辦事處，73個村委會，2個小區(qū)居委會，562個自然村，2014年全縣總?cè)丝?5.3萬人，人口密度為每平方公里150人。①資料來源C縣人民政府門戶網(wǎng)。與A省其他農(nóng)業(yè)縣類似，森林防火是C縣各項工作的重中之重。

二、“非常規(guī)式治理”與C縣森林火災(zāi)預(yù)防的法律規(guī)范、組織保障和技術(shù)支撐

與中國2800多個其他縣級政府機關(guān)一樣，C縣政府機關(guān)肩負著貫徹執(zhí)行包括森林防火在內(nèi)的上級法律法規(guī)規(guī)章和各種政策措施的職責(zé)。在森林火災(zāi)預(yù)防和處置上，作為基層政權(quán)的C縣如何預(yù)防和處置森林火災(zāi)，實際上有著明確的法律規(guī)范要求，有一套嚴(yán)密的組織保障體系，也有一系列上級政府機關(guān)出臺的可“依葫蘆畫瓢”的技術(shù)參照“范本”。

從法律規(guī)范來看，C縣森林防火和火災(zāi)應(yīng)急處置的直接法律依據(jù)有全國人大常委會制定的《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007年實施)和《森林法》(1985年實施、2009年第2次修正)；國務(wù)院制定的《森林法實施條例》(2000年實施)和《森林防火條例》(1988年制定、2008年修正)；A省人大常委會制定的《A省突發(fā)事件應(yīng)對條例》(2014年實施)和《A省森林防火條例》(2012年實施)，以及B市人大常委會制定的《B市森林防火條例》(2013年實施)。上述法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)分別構(gòu)成兩個方面的內(nèi)容:一是包括火災(zāi)等自然災(zāi)害在內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急的綜合性法律文件，主要規(guī)定突發(fā)事件的范圍和等級、管理體制、處置原則、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建以及違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；二是直接針對森林火災(zāi)預(yù)防和處置的專門法律性文件，主要規(guī)定森林火災(zāi)等級、防火指揮機構(gòu)、管理體制、森林火災(zāi)預(yù)防、撲救、災(zāi)后處置以及違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。除此之外，與縣政府作為地方執(zhí)法的“基層”相一致，C縣森林火災(zāi)預(yù)防和處置還有數(shù)量龐大、從中央到B市及其相關(guān)職能部門臨時發(fā)布的各式各樣的“紅頭文件”。所有這些最終需要由C縣政府予以實施的法律規(guī)范和政策檔，編制出一個個籠罩在C縣政權(quán)之上的森林火災(zāi)預(yù)防和處置的“緊箍咒”，描繪出一套森林火災(zāi)預(yù)防和處置的“有法可依”景象。由于森林火災(zāi)預(yù)防和處置乃至其他突發(fā)公共事件，單靠“碎片化”的任何單一的行政部門都是無法有效地予以解決的，因而需要集中政府力量。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《森林防火條例》之類的法律、法規(guī)便不得不打破組織法上關(guān)于行政部門常規(guī)下分工的權(quán)力格局，強調(diào)它們之間的密切配合，由此便進入“非常規(guī)式(制度)治理”模式，而將這些“碎片化”的權(quán)力統(tǒng)合起來的往往就是所謂的“組織保障”，特別是立法中所確立的各種各樣的非常規(guī)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)(如森林防火指揮部)。

在組織保障上，為應(yīng)對突發(fā)事件，根據(jù)上述法律規(guī)范，中央層面成立了綜合性的“國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)”和專項性的“突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)”，地方省、市、縣三級政府相應(yīng)地成立了本級綜合性的“突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)”和專項性的“突發(fā)事件指揮機構(gòu)”?！癈縣森林防火指揮部”便是C縣針對森林火災(zāi)的專項性的“突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)”。由于綜合性突發(fā)事件涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，比起單項的突發(fā)事件更為復(fù)雜且需要調(diào)動更多的資源，因而，實踐中是由各級行政首長擔(dān)任應(yīng)急指揮機構(gòu)的“指揮長”，其組成單位(也是責(zé)任單位)則是人民政府各個相關(guān)職能部門、其他國家機關(guān)以及當(dāng)?shù)伛v軍、武警部隊等，成員包括所有責(zé)任單位的行政長官和負責(zé)人，而其負責(zé)日常工作的常設(shè)機構(gòu)“辦公室”，也一般選擇設(shè)置在可以綜合調(diào)動資源的各級人民政府辦公廳(室)中。與綜合性突發(fā)事件不同，對于單項的突發(fā)事件，盡管法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)同樣規(guī)定其防范和處置工作實行“地方各級人民政府行政首長負責(zé)制”，但實踐中，一般由本級分管該專項業(yè)務(wù)的人民政府副首長兼任“指揮長”，成員單位(責(zé)任單位)涉及人民政府該專項業(yè)務(wù)的行政主管部門、其他各個相關(guān)職能部門、其他單位以及當(dāng)?shù)伛v軍、武警部隊，成員便相應(yīng)地由該專項業(yè)務(wù)的主管部門行政長官、其他成員單位主管的副職行政長官、部隊長官組成，而其負責(zé)日常工作的常設(shè)機構(gòu)“辦公室”則一般選擇掛靠在人民政府該項業(yè)務(wù)的行政主管部門之內(nèi)。

按照這一規(guī)則，“C縣森林防火指揮部”便是C縣應(yīng)對森林火災(zāi)的應(yīng)急指揮機構(gòu)，由分管林業(yè)的副縣長擔(dān)任“指揮長”，縣林業(yè)局局長擔(dān)任常務(wù)副指揮長，縣人民武裝部部長和縣政府辦公室主任擔(dān)任副指揮長，縣林業(yè)局分管森林防火的副局長任專職副指揮長；成員單位涉及C縣人民政府相關(guān)之職能部門、其他國家機關(guān)(C縣人民法院和C縣人民檢察院)和國有企業(yè)共30家單位，通過組織機構(gòu)將森林防火責(zé)任分解到每一個成員單位(見表1)。

表1 C縣森林防火指揮部成員及職責(zé)

續(xù)表

續(xù)表

通過這種組織機制，常規(guī)下似乎與森林火災(zāi)防范和處置沒有“必然”聯(lián)系的單位，被嚴(yán)密地動員和整合進森林防火的隊伍中來，以非常規(guī)手段徹底顛覆了科層式治理中部門之間的常規(guī)分工機制，矛頭直指因橫向分工的精細化所帶來的公共權(quán)力碎片化的弊病。在C縣森林防火決策者看來，上述30個單位與森林防火都存在“必然”關(guān)系，都應(yīng)當(dāng)負有相應(yīng)職責(zé)，不僅縣人民政府林業(yè)主管部門(林業(yè)局)以及其他職能部門(如公安局、民政局、氣象局)與森林防火有“必然”關(guān)系，縣人民政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)(縣政府辦公室、縣政府法制辦、縣監(jiān)察局)也與森林防火有“必然”關(guān)系。即使是很松散的關(guān)系，例如，縣政府法制辦僅僅是“按照規(guī)定指導(dǎo)、參與、審查本縣有關(guān)森林防火政府規(guī)章和規(guī)范性檔的制定工作”，①實際上，按照《立法法》規(guī)定，縣人民政府并沒有地方政府規(guī)章的制定權(quán)，因而此處存在錯誤。又如，縣監(jiān)察局僅僅是“負責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督各鎮(zhèn)(街道)森林火災(zāi)行政問責(zé)工作，按干管權(quán)限(職責(zé)權(quán)限)對相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)或提出處理意見”。不僅國有企業(yè)(聯(lián)通、電信、保險公司)與森林防火有“必然關(guān)系”，甚至像縣人民法院、縣人民檢察院這樣與縣人民政府并列并行的司法機關(guān)，也可以與森林防火扯上關(guān)系。而且值得思考的是，行政機關(guān)(縣森林防火指揮部)在確定成員單位(責(zé)任單位)時，有何權(quán)力將司法機關(guān)扯進來呢？而且縣人民法院、縣人民檢察院居然也“愿意”成為成員單位(責(zé)任單位)。當(dāng)然，從中國目前的實際狀況來看，C縣人民法院和人民檢察院成為森林防火指揮部成員單位(責(zé)任單位)是可以理解的。它表明，在某些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)看來，法院、檢察院是辦理“審判”和“檢察”業(yè)務(wù)的行政部門。而從某些法院院長、檢察院檢察長的角度來看，既然法院的責(zé)任就是“協(xié)助開展森林防火宣傳，通過典型案例開展法制教育，依法審理涉及森林防火的刑事案件，依法追究相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任；依法審理因森林火災(zāi)或在救災(zāi)過程中引起的各類民事賠償案件和行政訴訟案件，依法判令有關(guān)人員、單位對受害人給予相應(yīng)的賠償”，檢察院的責(zé)任就是“負責(zé)對森林火災(zāi)案件依法按照級別管轄規(guī)定批準(zhǔn)逮捕、提起公訴，對森林防火失職、瀆職案件進行查處”，而這些工作本來就是法院、檢察院的本職工作，因而成為森林防火指揮部成員單位(責(zé)任單位)對本院工作并沒有實質(zhì)影響，再加上法院、檢察院業(yè)務(wù)工作的順利開展離不開地方黨委政府的支持，因此，成為森林防火指揮部成員單位(責(zé)任單位)正是一種“互相支持”的表現(xiàn)，也是法院、檢察院“服務(wù)大局”需要的考慮。此外，在某些法院院長、檢察院檢察長看來，本單位能夠被地方黨政領(lǐng)導(dǎo)列入“成員單位”、本人能夠被列入名單，本身就是一種“政治待遇”。然而，按照這種“服務(wù)大局”的思路，那些被認為在森林火災(zāi)中負有責(zé)任、需要被追究刑事責(zé)任的當(dāng)事人，如何獲得公正裁判，卻是值得擔(dān)憂的。②正是這種“司法地方化”的弊病，中共十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的司法改革思路之一就是所謂的“去地方化”。然而，即使是當(dāng)前正在進行的新一輪司法改革，強調(diào)地方法院、檢察院人財物歸省里統(tǒng)管，“地方化”實際上仍然是不可避免的。在組織機制上，不僅成立了森林防火指揮部，整合了成員單位(責(zé)任單位)，而且根據(jù)《A省突發(fā)事件應(yīng)對條例》、《A省森林防火條例》和《B市森林防火條例》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、林區(qū)或林緣地帶的村(居)民委員會以及森林、林木、林地的經(jīng)營單位和個人都負有森林防火的責(zé)任。

與此同時，為了解決“常規(guī)式治理”中縱向?qū)蛹壎?、各自為政的問題，C縣森林防火的另一組織機制是采用“縣級領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道)”責(zé)任制和“縣級單位包村”責(zé)任制。①參見2014年《C縣森林防火縣級領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道)一覽表》、《C縣森林防火縣級部門包村責(zé)任區(qū)一覽表》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。前者的具體做法是:除了縣委書記、縣長之外的所有C縣33個縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部(甚至包括縣人大常委會主任、縣人民法院院長、縣人民檢察院檢察長)，分成6個組，對應(yīng)6個鎮(zhèn)(街道辦事處)，分別“包干”(負責(zé))一個鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火工作的監(jiān)督檢查和幫扶工作，并擔(dān)任所“包干”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火的督促檢查組的組長或者成員。監(jiān)督檢查鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火管理體系是否健全、森林防火宣傳教育、森林火災(zāi)撲救預(yù)案制定狀況、工作機制、值班制度落實狀況、隊伍建設(shè)和物質(zhì)配備狀況、檔案管理狀況、經(jīng)費保障狀況，并幫助鎮(zhèn)(街道辦事處)解決森林防火工作中遇到的困難和問題。后者的具體做法是:縣級部門(人民政府部門、人民法院、人民檢察院、國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等)73個負責(zé)人(科級干部)負責(zé)全縣73個村委會森林防火的督促檢查和幫扶工作。通過這種“縣級領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道)、部門包村、村包組、組包戶”，進行縱向資源整合，目的就是“把森林防火責(zé)任落實到人，落實到山頭地塊，不留死角”，“建立起縣、鎮(zhèn)(街道)、村、組、戶齊抓共管，責(zé)任共擔(dān)的森林火災(zāi)工作長效機制”。②參見2014年《中共C縣委辦公室、C縣人民政府辦公室關(guān)于縣級領(lǐng)導(dǎo)及縣級部門包鎮(zhèn)(街道)村加強對森林防火工作督促檢查的緊急通知》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。這種垂直式的權(quán)力整合模式，將“縣級領(lǐng)導(dǎo)”的責(zé)任與鎮(zhèn)(街道辦事處)的責(zé)任直接掛鉤，將“縣級部門負責(zé)人”的責(zé)任與村委會(負責(zé)人)的責(zé)任掛鉤意味著:當(dāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)森林火災(zāi)預(yù)防不力時，既是鎮(zhèn)(街道辦事處)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，也是所掛鉤的“縣級領(lǐng)導(dǎo)”的責(zé)任，因而，“縣級領(lǐng)導(dǎo)”有權(quán)予以督促，同時有責(zé)任予以幫扶，他們之間在行政命令之下形成了密切的“連坐關(guān)系”；當(dāng)村委會森林火災(zāi)預(yù)防不力時，既是村委會負責(zé)人的責(zé)任，也是所掛鉤的“縣級部門負責(zé)人”的責(zé)任，因而，“縣級部門負責(zé)人”有權(quán)予以督促，同時有責(zé)任予以幫扶，他們之間也是密切的“連坐關(guān)系”。當(dāng)然，從森林防火預(yù)防的實際上考慮，一旦鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火資源不足，“縣級領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道辦事處)”責(zé)任制下，可以發(fā)揮“縣級領(lǐng)導(dǎo)”比鎮(zhèn)(街道辦事處)領(lǐng)導(dǎo)更有爭取獲得森林防火資源的能力。同理，一旦村委會森林防火資源不足，“縣級部門包村”責(zé)任制，也可以發(fā)揮“縣級部門負責(zé)人”比村委會負責(zé)人更有爭取獲得森林防火資源的能力。

在這種權(quán)力整合機制中，國家機關(guān)的屬性、行政部門的職能區(qū)別，似乎已經(jīng)不重要了；“常規(guī)式治理”模式下，國家治理體系中，無論是作為“立法機關(guān)”(代議機關(guān))的人大(人民代表大會)，還是作為司法機關(guān)的法院、檢察院，以及行政機關(guān)體系中各個部門(公安局、林業(yè)局、財政局等)，甚至作為有著行政級別設(shè)置的事業(yè)單位、國有企業(yè)，各自的基本職能和屬性的區(qū)分已經(jīng)不再重要，相關(guān)國家機關(guān)、行政部門和單位的負責(zé)人統(tǒng)統(tǒng)以特定行政級別的“干部”形式，參與到森林防火預(yù)防中來，“這種‘責(zé)任發(fā)包’的關(guān)鍵機制在于將責(zé)任由部門問責(zé)轉(zhuǎn)到對縣級領(lǐng)導(dǎo)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣直重點部門‘一把手’的問責(zé)上”，以極端的形式“分級落實責(zé)任和‘責(zé)任發(fā)包’的形式消除這種條塊部門間的割據(jù)”，①程熙:“‘運動式治理’日常化的困境——以L縣基層糾紛化解活動為例”，載《社會主義研究》2013年第4期。最終達到整合政府權(quán)力，提示政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。然而，常規(guī)下官員們(所謂“干部”)因為職務(wù)關(guān)系所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任被應(yīng)對突發(fā)公共事件(如森林火災(zāi))的政治需要極大地放大了。常規(guī)下輕微的違法違紀(jì)，在突發(fā)公共事件中，便顯得十分嚴(yán)重，所謂“頂風(fēng)作案”便是對突發(fā)公共事件中違法違紀(jì)(包括失職、瀆職行為)的形象描述。

顯然，通過森林防火指揮部“成員單位”(責(zé)任單位)制，將橫向權(quán)力資源整合起來；通過“縣級領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道)”責(zé)任制和“縣級單位包村”責(zé)任制，將縱向權(quán)力資源整合起來，編織出一套嚴(yán)密的森林防火權(quán)力和責(zé)任之網(wǎng)。在這一網(wǎng)絡(luò)之中，對于森林火災(zāi)的日常預(yù)防和火災(zāi)爆發(fā)時的處置，便是單位個個都有義務(wù)、人員個個都有責(zé)任。原先“常規(guī)式制度治理”模式下，組織法所確定的井水不犯河水、各行其道、互不相干的部門、機構(gòu)、人員被“森林火災(zāi)的預(yù)防與處置”這一重大的政治需要(政治任務(wù))“非常規(guī)”地黏合在了一起。為了保障和加固這一森林防火權(quán)力和責(zé)任之網(wǎng)的有效性，C縣按照慣例，開展伴隨著諸如天氣變化(天干物燥)、上級指示、領(lǐng)導(dǎo)重視、②比如，2015年年初A省人民政府辦公廳下發(fā)的《A省人民政府辦公廳關(guān)于落實省人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)重要批示精神切實抓好當(dāng)前森林防火工作的緊急通知》(A府辦明電〔2015〕8號)、2015年3月6日B市召開全市森林防火工作電視電話會議。外地教訓(xùn)(例如，外地發(fā)生森林火災(zāi)事件)等隨機性因素而來的定期、不定期的監(jiān)督檢查和紀(jì)檢監(jiān)察活動③僅2014年11月以來，C縣森林防火指揮部便下達了兩部森林防火緊急通知的督促檔，即《C縣森林防火指揮部關(guān)于進入2015年度森林防火期的通知》(C森防指〔2014〕18號)、《C縣森林防火指揮部關(guān)于加強當(dāng)前森林防火工作的緊急的通知》(C森防指〔2015〕5號)；中共C縣紀(jì)委、C縣監(jiān)察局也于2015年2月下發(fā)《中共C縣紀(jì)委、C縣監(jiān)察局關(guān)于森林防火工作開展專項督查的通知》(C紀(jì)字〔2015〕8號)，成立了督查領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)四個督查小組，對各成員單位(責(zé)任單位)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)進行督查。便成為必需。定期、不定期開展監(jiān)督檢查與紀(jì)檢監(jiān)察活動，就是對責(zé)任單位和責(zé)任人員定期、不定期的“打打預(yù)防針”、“敲敲腦袋”提醒、重申森林防火權(quán)力和責(zé)任之網(wǎng)的有效性，以防止任何的懈怠。

隨著組織機構(gòu)的設(shè)立、人員的配備、資源的整合、責(zé)任的分派，一場針對森林火災(zāi)爆發(fā)的撲救和處置預(yù)案便顯得十分重要。畢竟森林火災(zāi)作為自然災(zāi)害類的突發(fā)公共事件，需要技術(shù)上的支撐才能有效應(yīng)對。在有的領(lǐng)導(dǎo)看來，森林火災(zāi)的處置就是一場“戰(zhàn)役”，④例如，2015年3月9日，在A省森林防火工作電視電話會議上，A省副省長要求堅決打好森林防火攻堅戰(zhàn)等，資料來源B市門戶網(wǎng)。因而“打仗就需要打有備之仗”。C縣森林火災(zāi)預(yù)防和處置在技術(shù)支撐上，有著國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、A省森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、B市森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案等上級森林火災(zāi)應(yīng)急處置預(yù)案可供參考。事實上，C縣近年來每一年的森林火災(zāi)應(yīng)急處置預(yù)案，都是在上級預(yù)案框架基礎(chǔ)上，結(jié)合本縣實際，進行內(nèi)容上的調(diào)整。以《C縣二○一五年森林火災(zāi)應(yīng)急處置預(yù)案》為例，該預(yù)案分為6個部分，分別是:第一部分“總則”(目的、編制依據(jù)、工作原則、森林火災(zāi)的界定和分級)；第二部分“組織指揮機構(gòu)與職責(zé)任務(wù)”(縣政府撲火指揮部、縣森林防火指揮部成員單位職責(zé)任務(wù))；第三部分“預(yù)警、監(jiān)測、信息報送和處置”(森林火災(zāi)的預(yù)警、森林火情監(jiān)測、森林火情報告)；第四部分“森林火災(zāi)撲救”(分級響應(yīng)、火情信息的共享和處理、森林火災(zāi)的現(xiàn)場撲救指揮、縣撲火前線指揮部裝備標(biāo)準(zhǔn)、森林火災(zāi)的撲救原則、撲救森林火災(zāi)的應(yīng)急通信、森林火災(zāi)撲救力量的組織和動員、森林火災(zāi)的調(diào)查、森林火災(zāi)的新聞報道、森林火災(zāi)應(yīng)急結(jié)束)；第五部分“森林火災(zāi)的災(zāi)后處理”(森林火災(zāi)案件查處、傷亡人員的善后處理、火災(zāi)損失情況的調(diào)查上報、森林火災(zāi)調(diào)查報告和經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)及改進建議)；第六部分“附錄”(“C縣森林防火指揮部重要火情報告”格式、預(yù)案啟動格式文本、新聞發(fā)布稿格式文本)。按照這一預(yù)案，森林火災(zāi)預(yù)防和處置，便有了一套詳細、具體、可操作的技術(shù)規(guī)范，舉凡組織指揮機構(gòu)、人員安排、機構(gòu)協(xié)作、物質(zhì)資調(diào)動、災(zāi)情信息處理、火災(zāi)撲救、社會動員、火災(zāi)調(diào)查、新聞報道、災(zāi)害處理都可以在預(yù)案中得到詳細、規(guī)范的指導(dǎo)。

通過預(yù)先頒布法律性文件和各種政策文件，建立起一套思路清晰、內(nèi)容全面、邏輯清晰、行為規(guī)范，可供各個層級政權(quán)機關(guān)遵循的行為指南，這種各個領(lǐng)域(無論是經(jīng)濟、政治、文化體制改革，還是經(jīng)濟建設(shè)、民生保障、防災(zāi)減災(zāi)等)“打有備之仗”的思維模式，在我國有著根深蒂固的觀念基礎(chǔ)?！爸旅淖载摗雹伲塾ⅲ軫.V.哈耶克著:《致命的自負——社會主義的謬誤》，馮克利、胡晉華譯，中國社會科學(xué)出版社2000年版。自20世紀(jì)90年代以來，在我國經(jīng)濟體制改革中得到了一定程度的摒棄，作為一個整體的計劃經(jīng)濟體制已經(jīng)被“社會主義市場經(jīng)濟體制”所逐步取代。然而計劃經(jīng)濟的思維模式，并沒有因為“社會主義市場經(jīng)濟”的逐步確立而自動消亡。這種思維模式，對于主要依賴“自生自發(fā)秩序”予以發(fā)展、無法靠“唯理主義”予以建構(gòu)的領(lǐng)域，②套用哈耶克使用的兩個術(shù)語，參見［英］F.V.哈耶克著:《自由秩序原理》(上、下)，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版。是一個值得反思的問題。然而，從應(yīng)對突發(fā)事件——尤其是森林火災(zāi)等自然災(zāi)害事件來說，這種計劃經(jīng)濟思維和組織能力卻可能是“歪打正著”。從這個角度看，我國各級政府并不缺乏應(yīng)對突發(fā)公共事件(尤其是森林火災(zāi)等自然災(zāi)害的預(yù)防和處置)思維和能力，這在應(yīng)對2003年“非典”疫情、2008年汶川大地震中得到淋漓精致的體現(xiàn)。

三、“超常規(guī)式治理”與C縣森林火災(zāi)爆發(fā)應(yīng)急模擬演練

如果說通過頒布森林火災(zāi)預(yù)防和處置的法律性文件，以形成一套“有法可依”的法律規(guī)范，在常規(guī)政府權(quán)力體系基礎(chǔ)上組建一套嚴(yán)密的組織保障體系，制作一份可供森林火災(zāi)爆發(fā)時遵循的技術(shù)方案，將森林火災(zāi)的預(yù)防和處置納入“非常規(guī)式治理”，以保障森林火災(zāi)工作的制度化、“法制化”，并通過系統(tǒng)按部就班、分工合作和監(jiān)督檢查可以確定森林火災(zāi)的預(yù)防和處置目標(biāo)，那么森林火災(zāi)爆發(fā)時的“實戰(zhàn)”則是檢驗上述“長效機制”是否有效、是否存有漏洞，以及災(zāi)后如何修補完善這一機制的重要時點。當(dāng)森林火災(zāi)發(fā)生時，按照森林防火預(yù)案集中人力、物力、財力，遵循科學(xué)程序和技術(shù)規(guī)范，投入撲滅火災(zāi)的“戰(zhàn)役”之中便成為必需；這種“打仗”式的撲救活動，決定了“常規(guī)式”治理已經(jīng)無法勝任森林火災(zāi)處置需要，“動員式”治理便登場了。

在B市委、市政府組織召開了高火險期森林防火工作電視電話會議后，2014年2月為“為貫徹落實國家省市森林防火工作電視電話會議精神，進一步規(guī)范C縣火場指揮部處置森林火災(zāi)的組織與實施，確保做好今春森林防火工作”，檢驗“C縣森林火災(zāi)處置預(yù)案的科學(xué)性、實用性、可操作性和進一步明確各參戰(zhàn)單位在森林火災(zāi)處置中的職責(zé)和任務(wù)”，并“通過演練發(fā)現(xiàn)預(yù)案存在的問題，不斷修訂完善預(yù)案，提高撲火指揮員、撲火隊員處置森林火災(zāi)的綜合能力”，①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練展開程序》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。C縣舉行了本年度“最接近實戰(zhàn)”②2015年5月28日筆者對C縣森林防火指揮部辦公室主任訪談時，辦公室主任說的話。的森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練，主要涉及森林火災(zāi)撲救機構(gòu)設(shè)置、召開森林火災(zāi)現(xiàn)場處置工作會議確定森林火災(zāi)撲救方案、責(zé)任單位分工配合實施撲救活動三個方面。

首先，關(guān)于森林火災(zāi)撲救組織機構(gòu)。該演練假定了C縣B鎮(zhèn)C村委會山頭爆發(fā)森林火災(zāi)，根據(jù)《森林防火條例》中屬地管理原則的有關(guān)規(guī)定，發(fā)生森林火災(zāi)后，撲救工作由當(dāng)?shù)卣蛏址阑鹬笓]部統(tǒng)一組織指揮?；饒鲋笓]部是各級森林防火指揮部派出的一線指揮機構(gòu)，是撲火現(xiàn)場的最高指揮機關(guān)。按照B市政府撲救森林火災(zāi)“實行重兵出擊、牛刀戰(zhàn)術(shù)、小火大打，扁平化指揮”的要求，③參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練展開程序》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室?？h級應(yīng)在第一時間啟動撲火預(yù)案，并開設(shè)火場指揮部。火場指揮部由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、森林防火指揮部成員領(lǐng)導(dǎo)、林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)和防火辦工作人員組成。指揮長由本級指揮部領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副指揮長由本級指揮部副指揮長和參加滅火的部隊最高指揮員擔(dān)任，佩戴專門的袖標(biāo)或胸簽。指揮部下設(shè)“指揮調(diào)度組”、“后勤保障組”、“綜合聯(lián)絡(luò)組”和“火案查處組”4個組。(“火場指揮部成員及分工”見表2，“火場指揮部下設(shè)4個組及分組構(gòu)成”見表3。)

表2 火場指揮部成員及分工

表3 火場指揮部下設(shè)4個組及分組構(gòu)成

其次，關(guān)于召開森林火災(zāi)現(xiàn)場處置工作會議，確定森林火災(zāi)撲救方案，進行工作分工。C縣在第一時間啟動“撲火預(yù)案”，并開設(shè)火場指揮部后，指揮長組織指揮部組織機構(gòu)召開處置工作會議。會議內(nèi)容包括:聽取森林火災(zāi)發(fā)生地鎮(zhèn)長火場狀況和鎮(zhèn)組織撲火情況；聽取火場指揮部副指揮長(縣人民武裝部部長)匯報當(dāng)前的火場態(tài)勢(撲救力量配備和撲救狀況)；聽取縣氣象局局長當(dāng)前的火場氣候的匯報；征求副指揮長(縣林業(yè)局局長)具體森林火災(zāi)撲救意見；根據(jù)上述匯報，指揮長當(dāng)場制訂撲救方案、明確撲救任務(wù)、確定保障措施，決定“由副指揮長、林業(yè)局局長帶領(lǐng)火場指揮調(diào)度組統(tǒng)一安排部署撲救任務(wù)及力量調(diào)動，并做好余火清理看守、通信保障工作。所有參加滅火的單位要主動請示匯報、密切配合，同時要樹立安全第一的思想意識，科學(xué)指揮、嚴(yán)密組織，盡量把火控制在第一道防線；副指揮長、政府辦主任帶領(lǐng)后勤保障組負責(zé)做好撲救火災(zāi)所需的食品和撲火物資，準(zhǔn)備隨時供應(yīng)，并做好安全交通、醫(yī)療保障、向?qū)ПＵ?。副指揮長、林業(yè)局局長帶領(lǐng)綜合聯(lián)絡(luò)組擬制、撰寫火情報告和上報各種文書，收集整理各類資料，搞好滅火工作的痕跡管理；組織對上級和對外聯(lián)絡(luò)聯(lián)系工作；按照規(guī)定統(tǒng)一接待記者和對新聞媒體發(fā)布火情信息；加強輿論引導(dǎo)，平息、處置火災(zāi)謠言；督查各參戰(zhàn)單位履行職責(zé)，完成指揮部決心意圖情況?？h公安局分管副局長帶領(lǐng)火案調(diào)查組負責(zé)火案現(xiàn)場偵查、勘察，依法偵破火案，抓捕嫌疑人”。①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練展開程序》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。

最后，火場指揮部4個組在統(tǒng)一指揮下分工合作。撲救方案確定之后，4個組分別由各自的組長指揮調(diào)度、安排工作。其中，“指揮調(diào)度組”(組長是林業(yè)局局長)安排各單位組織撲火人員向火場開進，進行兵力部署(“火場兵力分布一覽表”見表4)；“后勤保障組”(組長是縣政府辦公室主任)命令各相關(guān)責(zé)任單位負責(zé)人(林業(yè)局、財政局局長、交通運輸局局長、民政局局長、衛(wèi)生局局長)在規(guī)定時間內(nèi)調(diào)集人員、調(diào)撥物資、運送物資、組織維持火場及周邊地區(qū)治安秩序、管制道路、村民的安全轉(zhuǎn)移、組織醫(yī)療救護隊伍攜帶醫(yī)療救護器材、藥品和車輛對參加撲火人員實施定點醫(yī)療保障。各個組之間如需要配合，首先由各組組長間進行協(xié)調(diào)；如果存在需要上級協(xié)調(diào)的問題，則由指揮長進行協(xié)調(diào)。②同上。

表4 火場兵力分布一覽表

C縣森林火災(zāi)爆發(fā)應(yīng)急模擬演練，就是一次森林火災(zāi)撲滅的“戰(zhàn)役”，從演練過程上看，森林火災(zāi)預(yù)防階段與爆發(fā)階段在治理模式有了微妙的變化:為了預(yù)防所做的精心安排反映出“非常規(guī)式治理”機制，這一機制恰恰又是“超常規(guī)式治理”的基礎(chǔ)和前提，而“超常規(guī)式治理”是“非常規(guī)式治理”的替代模式，它是伴隨著事態(tài)的緊急(如火災(zāi)爆發(fā)和蔓延)而不斷升級的。舉凡“非常規(guī)式治理”中組織機構(gòu)的設(shè)置、人員配備、經(jīng)費的保障、機構(gòu)間的合作、應(yīng)急方案提前準(zhǔn)備等，在“超常規(guī)式治理”模式中都被異常緊密地、動態(tài)地予以實施。在這一階段中，政府權(quán)力被進一步分割重組，原先主要按照行政級別設(shè)置的組織機構(gòu)和橫向、縱向權(quán)力和責(zé)任之網(wǎng)，在森林火災(zāi)撲滅的緊急關(guān)頭被進一步整合起來。原先行政級別相同的部門(單位)及其官員，被賦予了“命令與服從”的上下級關(guān)系:例如，“科級干部”的林業(yè)局局長被賦予負責(zé)撲救“指揮協(xié)調(diào)組”和“綜合聯(lián)絡(luò)工作組”的“火場指揮部副指揮長”角色，便有權(quán)命令與之本沒有隸屬關(guān)系且同為“科級干部”的“專職副指揮長”、B鎮(zhèn)正副鎮(zhèn)長、縣工信局局長、縣防火辦主任組織帶領(lǐng)人員實施撲火和輔助撲火工作。又如，“科級干部”的縣政府辦公室主任被任命為負責(zé)“后勤保障組”的副指揮長，便可以指揮同為“科級干部”的林業(yè)局局長、財政局局長、公安局副局長、民政局局長、衛(wèi)生局局長做好救災(zāi)物資配備和相關(guān)后勤保障工作。①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練展開程序》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。

此外，在“撲火戰(zhàn)役”中，按照法規(guī)規(guī)定和政治要求，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)要“第一時間”到場，如果涉及火災(zāi)等級提高，更高層級的領(lǐng)導(dǎo)(如市級、省級領(lǐng)導(dǎo))，也要“第一時間”到場。①《A省森林防火條例》(2012年)第36條規(guī)定:“發(fā)生森林火災(zāi)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處和森林防火指揮機構(gòu)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴現(xiàn)場組織指揮撲救。”第37條規(guī)定:“發(fā)生下列森林火災(zāi)，火災(zāi)發(fā)生地縣級人民政府和森林防火指揮機構(gòu)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴現(xiàn)場組織指揮撲救:(一)國界兩側(cè)5公里以內(nèi)的森林火災(zāi)；(二)較大的森林火災(zāi)；(三)威脅居民區(qū)(點)或者重要設(shè)施的森林火災(zāi)；(四)6小時尚未得到有效控制的森林火災(zāi)；(五)省級以上自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和國有林場發(fā)生的森林火災(zāi)；(六)城鎮(zhèn)面山的森林火災(zāi)；(七)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上行政交界地區(qū)發(fā)生的森林火災(zāi)；(八)需要上級支持撲救的森林火災(zāi)?！钡?8條規(guī)定:“發(fā)生下列森林火災(zāi)，火災(zāi)發(fā)生地州(市)人民政府和森林防火指揮機構(gòu)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴現(xiàn)場，督促、指導(dǎo)或者指揮撲救:(一)國界兩側(cè)5公里以內(nèi)的森林火災(zāi)；(二)造成人員傷亡的森林火災(zāi)；(三)12小時尚未得到有效控制的森林火災(zāi)；(四)國家級自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園發(fā)生的森林火災(zāi)；(五)城市面山的森林火災(zāi)；(六)縣級以上行政交界地區(qū)發(fā)生的森林火災(zāi)?！卑凑瘴覈鴳T例，級別較高的官員都要求到場，意味著涉及森林防火責(zé)任單位的低層級官員當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)?shù)綀?，這是體現(xiàn)官員們對“人民群眾負責(zé)”、“恪盡職守”的重要形式之一。而對于涉及森林防火責(zé)任的相關(guān)行政部門(單位)，其主要負責(zé)人(局長、主任等)在哪，其工作重心便在哪，整個行政部門的日常工作徹底被打亂，一切均以服務(wù)于森林火災(zāi)處置這一任務(wù)，常規(guī)下本來有分工要求的行政部門的人員可以根據(jù)撲火需要予以調(diào)動，原先行政部門(單位)的某些工作可以簡化甚至可以暫時停滯。事實上，上述B市政府撲救森林火災(zāi)“實行重兵出擊、牛刀戰(zhàn)術(shù)、小火大打，扁平化指揮”的要求，正是以撲救森林火災(zāi)這一突發(fā)公共事件作為核心的政治任務(wù)，因為所謂“重兵出擊”，所謂“牛刀戰(zhàn)術(shù)”和“小火大打”，就是強調(diào)滅火是第一要務(wù)，哪怕是投入滅火資源過分浪費也在所不惜。

當(dāng)然，這種森林火災(zāi)爆發(fā)后處置的“超常規(guī)式治理”與森林火災(zāi)預(yù)防階段的“非常規(guī)式治理”之所以不因時間拖得太長、人力物力財力的非正常集中、政府權(quán)力的非正常秩序(打破重組)而令人難以忍受，是因為森林防火與其他地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防一樣，具有季節(jié)性。這種季節(jié)性拉近了“常規(guī)式治理”與“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”在可持續(xù)上難以逾越的鴻溝。

四、代結(jié)語:“非常規(guī)式治理”與“超常規(guī)式治理”的界限

“常規(guī)式治理”模式下政府權(quán)力的配備盡管也存在協(xié)調(diào)配合的一面，但更多的還是注重政府權(quán)力的相對獨立，這種“常規(guī)式治理”模式在當(dāng)前政府權(quán)力配置中，的確存在機構(gòu)林立、職權(quán)交錯、多頭執(zhí)法、政出多門、扯皮推諉、管理真空、惡性競爭等部門權(quán)力割據(jù)、協(xié)作不力、權(quán)力碎片化的問題。②劉思達著:《失落的城邦:當(dāng)代中國法律職業(yè)變遷》，北京大學(xué)出版社2008年版，第17頁。正如有的學(xué)者所說的:“從公共管理的角度來說，中國在治理過程中一直缺乏有效的政府間合作機制，而從成熟的治理機制的要求來說，政府間的合作關(guān)系至關(guān)重要。”③唐賢興:“中國治理困境下政策工具的選擇——對‘運動式執(zhí)法’的一種解釋”，載《探索與爭鳴》2009年第2期。而突發(fā)公共事件本身的緊迫性迫切需要集中政府權(quán)力資源，以增強政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，因而，“非常規(guī)式治理”模式甚至“超常規(guī)式治理”模式恰恰是彌補“常規(guī)式治理”不足的機制，是促成政府權(quán)力相互配合的重要機制之一。眾所周知的是，政府的工作千頭萬緒，在各種各樣的治理事項中，能夠進入政府“領(lǐng)導(dǎo)”決策議程的公共問題，必定也就是政府“領(lǐng)導(dǎo)”認為十分重要、非解決不可的問題；諸如森林火災(zāi)等突發(fā)公共事件，自然是迫在眉睫的、非馬上解決不可的重大事務(wù)，需要在短期內(nèi)進行社會動員、集中資源、團結(jié)一致予以解決的重大問題。因而，從《森林防火條例》執(zhí)法的角度上看，政府以“非常規(guī)式治理”甚至“超常規(guī)治理式”模式取代“常規(guī)式治理”模式，調(diào)動一切政府力量(部門配合)、社會資源(基層群眾性自治組織參與)，以軍隊打仗的模式進行火災(zāi)處置，正是基于中國當(dāng)前“常規(guī)式治理”模式下政府權(quán)力配置中存在的弊病。然而，至少在如下兩個層面上，“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”模式在統(tǒng)合政府權(quán)力和應(yīng)用整合后的政府權(quán)力時應(yīng)當(dāng)受到限制:

一方面，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵循基本的權(quán)力分工、配合與監(jiān)督的規(guī)則，特別是在不同性質(zhì)的國家權(quán)力之間，并不存在統(tǒng)合的理論基礎(chǔ)和法制依據(jù)。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時，作為積極主動干預(yù)社會、應(yīng)對危機的公共行政部門(行政機關(guān))，自然應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起處置公共危機的職責(zé)。然而，民主的政治機制決定了像中國立法機關(guān)(權(quán)力機關(guān))這樣負有監(jiān)督行政機關(guān)職責(zé)的國家機關(guān)，也并不適合直接沖在突發(fā)公共事件應(yīng)急的最前線，并不適合成為應(yīng)對突發(fā)公共事件的責(zé)任單位；立法機關(guān)的官員(所謂“人大常委會主任委員”)，并不適合成為應(yīng)對突發(fā)公共事件的責(zé)任人員。否則，突發(fā)公共事件之后回歸“常規(guī)式治理”模式之后，行政機關(guān)是否嚴(yán)重擴張了權(quán)力，是否侵害人民的權(quán)利，立法機關(guān)便無從監(jiān)督。更為重要的是，作為司法機關(guān)的法院和檢察院，更不應(yīng)作為諸如森林火災(zāi)等突發(fā)公共事件的責(zé)任單位，法院院長、檢察院檢察長不應(yīng)成為應(yīng)對突發(fā)公共事件的責(zé)任單位和責(zé)任人員。否則，司法的獨立性、公正性和權(quán)威性將蕩然無存。

另一方面，國家(政府)權(quán)力的擴張性，容易使這種經(jīng)過整合的高度集中的政府權(quán)力，彌散、滲透到本應(yīng)由法治規(guī)范下的按部就班、程序性、常規(guī)性運行的治理領(lǐng)域中。當(dāng)然，源于政治權(quán)威帶來的“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”的困境并不是整齊劃一的，這種破壞可能因事項的特殊性(如突發(fā)公共事件)，能夠得到容忍；但在另一些領(lǐng)域，這種破壞可能就比較明顯。如果說“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”模式對政府權(quán)力進行動員和整合，在不同國家機關(guān)之間、行政機關(guān)內(nèi)部理性、高效的協(xié)作機制還沒有真正建立起來的前提下，應(yīng)對突發(fā)公共事件中是不得已的治理模式，但這一模式并不能被推廣、延伸到諸如“招商引資”、“征地拆遷”、平息“PX項目”群眾性爭議等領(lǐng)域中，因為伴隨著這種政府權(quán)力的橫向和縱向整合以及政府官員的“責(zé)任分包”背后的，往往是違背法治精神的“連坐”措施。

? 云南大學(xué)法學(xué)院教授。