任喜梅

(中國恩菲工程技術有限公司， 北京 100038)

垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的風險識別與管理

任喜梅

(中國恩菲工程技術有限公司， 北京 100038)

采用BOT模式建設垃圾焚燒發(fā)電廠是公用事業(yè)設施市場化的必然趨勢。然而，垃圾焚燒發(fā)電BOT項目投資高、風險復雜，一旦失敗將會給項目公司、當?shù)鼐用瘛⒌胤秸a(chǎn)生很大的影響。因此，如何做好垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的風險管理，保障垃圾焚燒發(fā)電項目的成功建設運營，是垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的核心問題。本文在識別垃圾焚燒發(fā)電BOT項目系統(tǒng)風險、非系統(tǒng)風險的基礎上,闡述了不同類別風險的風險管理途徑與方法。

垃圾焚燒發(fā)電； BOT項目； 風險識別； 風險管理

0 前言

在全國城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，生活垃圾焚燒發(fā)電作為集中處理生活垃圾的有效途徑之一，在經(jīng)濟發(fā)達、土地資源緊缺的大城市逐漸興起。BOT(為Build-Operate-Transfer的縮寫，意思為建造—運營—轉讓)作為社會資本參與城市基礎設施建設的實現(xiàn)形式，因其在很大程度上緩解了政府的財政負擔、提前滿足了社會對公共物的需求且有利于提高項目的運行效率，成為我國基礎設施建設中成功運用的一種投融資方式。在垃圾焚燒發(fā)電領域，BOT模式已經(jīng)成為主流的商業(yè)模式。

垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的風險問題非常關鍵。該項目投資金額高、持續(xù)時間長、技術復雜、參與者眾、合同多且復雜、涉及面廣、制約條件多，其風險遠超一般投資項目。大眾對垃圾焚燒處理又存在著強烈的抵觸情緒，項目選址常常被迫放棄，鄰避事件頻繁發(fā)生。與公路、橋梁等BOT項目不同，垃圾焚燒發(fā)電BOT項目在運營過程中同樣面臨著技術風險，在二十多年的特許經(jīng)營期內，垃圾的供應、處理費用的支付、上網(wǎng)電費的支付等都需要政府相關職能部門配合，存在許多不確定性因素。

因此，為了確保垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的成功實施，必須提前做好風險識別與風險管理。

1 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的風險識別

在垃圾焚燒發(fā)電BOT項目中，項目公司在風險管理工作中起著至關重要的作用，其活動貫穿項目的整個建設運營期，從與政府簽訂特許權協(xié)議，到從銀行融資，再到與承建商簽訂工程建設合同，與運營商簽訂運營合同，最后將項目移交給政府等，如圖1所示。

圖1 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的結構模式

以風險的來源和項目公司對風險的控制能力，可以將以垃圾焚燒發(fā)電BOT項目面臨的風險分為系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險。

1.1 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目系統(tǒng)風險的識別

系統(tǒng)風險是指由于公司外部、不為公司所預計和控制的因素造成的風險，通常表現(xiàn)為政治風險、法律風險、不可抗力風險等。

政治風險既包括國家、地方政策的變化引起的與項目有關的價格政策、稅收政策、優(yōu)惠政策的變化給項目帶來的不確定性，又包括由于政府官員的尋租行為、地方政府主要領導班子更替等給項目運營帶來的影響。由于民眾環(huán)保意識的日益增強，對垃圾焚燒發(fā)電存在抵觸情緒，項目還存在較大的獲準風險。

法律風險主要是指垃圾焚燒發(fā)電項目在建設和運營中，可能面臨著法律的變更、廢除和新的法律出臺。

金融風險主要指匯率與利率波動、通貨膨脹使垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的建設成本和運營成本增加。

不可抗力風險主要指無法預見、無法克服和無法避免的客觀情況，如地震、臺風、洪水以及意外事故等，一旦發(fā)生會對項目建設造成不可估量的損失。

1.2 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目非系統(tǒng)風險的識別

非系統(tǒng)風險通常是由某一特殊因素引起的，是由個別人、個別企業(yè)等可控因素帶來的，主要形式包括信用風險、民意風險、競爭風險、完工風險等。非系統(tǒng)風險是風險管理的重點，應根據(jù)不同風險采取相應的策略來避免或降低風險。

信用風險又稱違約風險，是指對方未能履行約定契約中的責任與義務而造成經(jīng)濟損失的風險，主要包括項目公司失信和政府自身失信。對于企業(yè)的違約行為，政府的措施嚴厲而迅速；而對政府的違約行為，企業(yè)卻很難尋找到補償。

對于垃圾焚燒發(fā)電BOT項目來說，民意風險對項目的成敗起著越來越重要的作用。項目選址遭到否定是最大的民意風險。在運營過程中，由于項目公司不能嚴格按照國家環(huán)保標準排放造成環(huán)境污染等引起民眾抗議行為也是民意風險的重要表現(xiàn)形式。

競爭風險包括惡性競爭風險與競爭不充分風險。惡性競爭風險指招投標時，部分企業(yè)為了順利中標，不斷拉低垃圾處理費的補貼價格，進而形成低價投標的惡性競爭，而低廉的中標價格為后期不規(guī)范的建設運營埋下伏筆。競爭不充分風險主要指項目建設完成后，政府同意與項目競爭的另外項目的上馬，公司運營的壟斷性受到威脅，項目收益無法保障。

完工風險是指項目無法完工、延期完工或者完工后無法達到預期運行標準的風險，主要包括項目竣工延期風險、項目建設質量風險與項目建設成本超支。

運營風險涵蓋種類較多，主要包括技術風險、生產(chǎn)條件風險、垃圾供應風險等。技術風險主要是指技術方案不成熟，不能適應項目所在地的垃圾特性。生產(chǎn)條件風險主要指材料、人工、機械、運輸距離等費用變化給項目帶來收益和成本的影響。生產(chǎn)與維護風險主要指設備發(fā)生故障、發(fā)生安全生產(chǎn)事故或環(huán)境污染事故。垃圾供應風險主要指垃圾供應的數(shù)量和質量不滿足協(xié)議中的規(guī)定，其中垃圾質量包括垃圾熱值未滿足要求、垃圾為不可接受垃圾等。費用支付風險主要有垃圾處理費與上網(wǎng)售電費用不能及時結算。項目移交風險指經(jīng)過多年變遷，雙方主體都發(fā)生變化，由此給項目最后移交帶來的風險。

2 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的風險管理

垃圾焚燒發(fā)電BOT項目建設運營期長達二、三十年，風險無處不在、無時不有。項目公司應在風險識別的基礎上，使用各種風險應對措施、管理方法和手段，對風險實行有效控制，以最少的成本保證項目總體目標的實現(xiàn)。

2.1 系統(tǒng)風險的風險管理

項目公司對系統(tǒng)風險的控制能力較弱，對于系統(tǒng)風險的管理，可采取投保，當事人各方協(xié)商分擔，股權安排等方式轉移風險或減輕風險。

不可抗力風險是BOT項目參與各方無法控制的，通過支付保險費把風險轉移給有承擔能力的保險公司是風險管理的有效途徑。

對于利率、通貨膨脹等金融風險可以采取當事人各方協(xié)商分擔的方式，明確規(guī)定風險發(fā)生時各方的承擔比例。

對于政治風險防范，可以考慮合適的股權安排，讓擁有地方政府資源的企業(yè)持有一定股份，以此防范或減輕政治風險的發(fā)生。

2.2 非系統(tǒng)風險的風險管理

項目公司對非系統(tǒng)風險具有一定可控性，項目參與方能夠通過合同的形式將風險根據(jù)公平、有效控制、風險收益對等等原則進行分配，合理分擔各方責權利，利于項目參與方在全壽命期內注意理性和謹慎的行為。

(1)信用風險的風險管理。選擇合適的合作伙伴是避免或減輕信用風險的方法。例如選擇信譽好、有經(jīng)驗的承包商，經(jīng)驗豐富的運營商等。同時可以根據(jù)不同時期的不同需要建立各種履約保證機制，例如建設期有“完工保證金”，運行期有“運行保證金”，項目移交時有“移交保證金”等。

(2)民意風險的風險管理。對于項目選址的風險，主要由政府承擔。協(xié)議需明確約定政府負責做好居民的溝通協(xié)調工作。對于項目運營中的風險，主要由項目公司承擔。對于項目公司做到了合規(guī)建設運營、達標排放仍然產(chǎn)生的民意風險，在協(xié)議中應明確由政府協(xié)調管理，如對群眾進行經(jīng)濟補償、定期進行健康檢查等。

(3)競爭風險的風險管理。對于競爭風險應要求政府給予保證，主要是要求政府在特許權協(xié)議中明確排他性原則以保證項目成功。

(4)完工風險的風險管理。由于完工風險可能由雙方原因造成，因此應根據(jù)造成風險的原因進行區(qū)分。如果由于政府決策失誤或過程冗長、項目審批延誤等造成項目延期，應由政府來承擔。如果由于工程變更、項目公司能力不足等原因引起的完工風險，應由項目公司承擔。對于政府的違約行為，企業(yè)的制約力往往較弱，因此應在協(xié)議中明確規(guī)定政府的違約責任與賠償方式。

(5)運營風險的管理。運營風險內容復雜，應根據(jù)不同的風險采取不同的風險管理措施。

首先是技術風險的風險管理。爐排爐垃圾焚燒技術是國外成熟技術，目前在我國占據(jù)主導地位。而我國很多地區(qū)生活垃圾沒有得到很好地分類，構成復雜、水分高、熱值不高，這就要求項目的技術方案、設備選型要與當?shù)厣罾奶匦韵噙m應，并且在運營過程中注意垃圾成分的變化，適時調整技術、維護設備，嚴格按照有關標準對煙氣、污水、爐渣等進行控制。

生產(chǎn)條件風險的風險管理主要是通過建立動態(tài)的調價機制。根據(jù)材料、人工、運輸成本等物價變化等對垃圾處理費進行動態(tài)調整。

垃圾供應風險與費用支付風險都應由政府承擔。對于垃圾處理數(shù)量不夠、熱值低于基本值，或垃圾供應量超過基準值等情況，政府應給項目公司經(jīng)濟補償。對于費用支付風險，在特許權協(xié)議中應加以明確約定支付滯納金的條件與方式。

對于項目移交風險，特許權協(xié)議應明確規(guī)定項目移交的范圍、運營者如何對設施進行最后的檢修、合同設施的風險在何時何地進行轉移、合同設施移交的方式及費用如何負擔、移交的程序等。

2.3 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目風險管理的要點

垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的風險管理持續(xù)時間長，內容復雜。在風險管理工作中，應重視以下要點：

(1)客觀準確地評價項目。垃圾焚燒發(fā)電BOT項目一旦失敗會給企業(yè)、社會造成重大的影響，因此必須客觀準確地評價項目。要客觀評價政府對項目的支持力度，謹慎選擇合伙人，不能過分樂觀預測。在風險的識別分析過程中，充分重視項目可行性研究報告的重要作用，可研報告分析了許多與項目有關的風險因素，是風險識別的首要前提。

(2)制定嚴格謹慎的融資方案。垃圾焚燒發(fā)電BOT項目是一種長期特許權項目，具有項目融資的典型特征， 資金需求量大，融資負債一般較高，融資結構復雜，潛在風險大。項目公司應認真對待高杠桿融資背后的潛在風險，制訂嚴格謹慎的融資方案和財務預算，使風險得到有效合理的分擔。

(3)以合同作為風險管理的首要手段和主要形式。合同是垃圾焚燒發(fā)電BOT項目風險管理的主要手段，在項目中應將各類風險具體化，通過特許權協(xié)議、建造合同等合理的合同結構與明確的合同條款定義明確項目參與方承擔風險的方式等，使風險得到有效控制。

3 結束語

BOT作為一種有效的項目融資、建設、運營方式具有很強的生命力，目前已經(jīng)成為國內垃圾焚燒發(fā)電市場主流的商業(yè)模式。但是垃圾焚燒發(fā)電BOT項目在整個運作過程中風險因素較多，企業(yè)應提前識別這些風險發(fā)生的可能性、發(fā)生后的結果、自己與合作方的承受力，并采取適當措施分擔和管理這些風險。

[1] 李成益.BOT模式風險管理[J].經(jīng)濟視角，2010，24：69-70.

[2] 鄭雋瑞.環(huán)境基礎設施推廣BOT模式的可行性及風險[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2002，8：28-29.

[3] 宋金波， 宋丹榮， 姜珊.垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的風險分擔研究[J]. 中國軟科學，2010，7：71-79.

An Analysis of Risk Identification and Management for the BOT Projects of Garbage Incineration and Power Generation

REN Xi-mei

Garbage incineration power plant construction under BOT terms is the trend of public utilitiesmarketization. However, if failed owing to its high investment and unpredicted risks, it would be a huge disaster to the company, local residents and local government. Therefore, how to perform risk management is the key problem to be solved in the project. Based on identification of system risks and non-system risks, the paper expounds the methods of risk management for different types of risks.

garbage incineration and power generation; BOT project; risk identification; risk management

2014-10-21

任喜梅(1982—)，女，安徽臨泉人，碩士，經(jīng)濟師，主要從事戰(zhàn)略管理工作

X705

A

1008-5122(2015)02-0048-03