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新型城鎮(zhèn)化建設的“新”認識

2015-09-04 06:03張占斌
中國建設信息化 2015年7期
關鍵詞:工業(yè)化城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化

文|張占斌

張占斌

國家行政學院出版社近日出版《以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設研究》,不僅有前沿的學術研討,更有針對中國特色新型城鎮(zhèn)化中的典型問題和地區(qū)樣本的分析,切實為中國夢的實現(xiàn)提供智力支持。

中國的城鎮(zhèn)化,規(guī)模之大為人類歷史所未有,影響著十幾億人民群眾的切身利益。一方面是我國最大內需潛力之所在,可以帶動巨大的消費和投資需求,創(chuàng)造更多的就業(yè)機會,為數(shù)億進城人們提供更好的生活條件,造福人民,還可以為農村剩余數(shù)億農民富裕創(chuàng)造條件。另一方面,會帶來社會、政治、文化等深刻的變化,對國家變革具有深遠的影響。

改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化的實踐不斷發(fā)展,取得了顯著的成績,城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的潛力很大。但我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題,如人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化、“城市病”、環(huán)境惡化等都制約著城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。一方面,十八大提出了“新四化”協(xié)調同步發(fā)展,將新型城鎮(zhèn)化提到了一個全新的高度,引起人們廣泛的關注。另一方面,社會上也有很多擔憂和批評,擔心隨著城鎮(zhèn)化的推進,會導致很多農民失去土地,進而形成城市貧民階層。同時,擔心會導致城鎮(zhèn)化大躍進,新一輪的造城運動。因此,這么一件歷史性的偉大事業(yè),需要走出一條好的道路,而不是一條壞的道路。什么是一條好的城鎮(zhèn)化道路?我們認為是努力追求健康的有質量的城鎮(zhèn)化道路,即新型城鎮(zhèn)化道路。那么,新型城鎮(zhèn)化道路究竟“新”在哪里?

推動以人為本

我們強調的新型城鎮(zhèn)化,是以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移、農村人口向城鎮(zhèn)遷移的發(fā)展過程,還是城市先進的生產方式和文明的生活方式向農村普及的過程。城鎮(zhèn)化的實質是農民生產方式的現(xiàn)代化和生活方式的文明化,是讓農民進城共享現(xiàn)代化發(fā)展成果的過程。所以城鎮(zhèn)化的核心是以人為本,一切都應該是為了城鄉(xiāng)居民工作更好、生活更好。城鎮(zhèn)化需要建設更多發(fā)達繁榮的城市,但城鎮(zhèn)化不是“房地產化”、“造城運動”,必須以人為核心。

我們過去的城鎮(zhèn)化由于對人重視不夠,造成了土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的分離。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會專家估計,本世紀以來國內城市的建成區(qū)面積擴張了50%,而城鎮(zhèn)人口只增加了26%,也就是說,我國土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快了近一倍。城市發(fā)展越來越大,進城人員越來越多,但真正享受城鎮(zhèn)發(fā)展成果的人卻增加不多。從常住人口看,到2012年,我國城鎮(zhèn)化率已達到52.6%,但從戶籍人口看,城鎮(zhèn)化率只有35%,多達2.5億的進城務工人員并沒有享受到城鎮(zhèn)居民應有的待遇。數(shù)億人生產方式已經非農化,生活方式已逐漸城市化,但身份依然是農業(yè)的,長期處在非農非城、半農半城的狀態(tài),游離于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之間。新型城鎮(zhèn)化要從根本上改變以往發(fā)展見物不見人的弊端,要圍繞為人服務而展開,要牢固樹立以人為本的思想。這里的“人”,不僅僅指進城務工人員,也包括還在農村生活和過去在城里工作生活的人。首先,降低城鎮(zhèn)準入門檻,促進進城務工人員盡快融入城市成為市民,要真正解決進城務工人員的身份和待遇問題,使他們在城市真正站住腳,長期穩(wěn)定下去,變?yōu)槌擎?zhèn)居民。其次,要通過城鎮(zhèn)化減少農民,為留在農村的農民致富創(chuàng)造條件,同時用城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果反哺農村,改善農民生活。第三,協(xié)調好新進城人員和城鎮(zhèn)原居民的利益,不能為了新進人員的利益損害原居民的利益,要通過發(fā)展達到共贏。

注重包容發(fā)展

更加注重包容發(fā)展就是要使城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的利益和好處,惠及所有人群,特別是弱勢群體。這就需要逐漸打破城鄉(xiāng)二元體制和城鎮(zhèn)內部因體制造成的機會、權利等不平等狀況。為城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)居民提供均等的機會和平等的權利,改變城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)人員身份、待遇、權利等方面的差異。

首先,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。原有的城鎮(zhèn)化模式重城鎮(zhèn)發(fā)展,輕農村,甚至不惜犧牲農村、農民利益發(fā)展城市,導致發(fā)達的城市與凋敝的鄉(xiāng)村并存。新型城鎮(zhèn)化不以犧牲農村、農民利益為代價,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,破除城鄉(xiāng)二元制度,推進城鄉(xiāng)一體化,形成以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關系。其次,要破除目前戶籍與福利合一的社會管理制度,逐漸實現(xiàn)城市財政支出和公共產品提供對所有居民無差別、全覆蓋。要逐漸使進城務工人員與城鎮(zhèn)居民在子女教育、社會保障、住房、養(yǎng)老、社會管理等方面享有均等的待遇和權利,使二代農民工能夠更快更好地融入城鎮(zhèn)。第三,要逐步提高城鎮(zhèn)的承載能力,為進城務工人員提供更多的機會和更好的環(huán)境。要積極完善城鎮(zhèn)的功能,改善人居環(huán)境、基礎設施和公共服務,著力提高宜居生活水平。要激發(fā)中小城市和小城鎮(zhèn)的活力,注重產業(yè)發(fā)展,增加就業(yè)。同時,提高城市管理水平,解決好交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化等“城市病”,不斷提高城市容納和承載能力,使更多的人享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

四化統(tǒng)籌推動

新型城鎮(zhèn)化要堅持走新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調互動,同步推動的道路。推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調,促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

從國際經驗和我國實際情況看,農業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎,城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的前提,并帶動農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。農業(yè)現(xiàn)代化是基礎。推進城鎮(zhèn)化,要靠夯實“三農”基礎來支撐。農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化,不僅影響農村經濟社會的持續(xù)發(fā)展,還會削弱城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的基礎。農業(yè)現(xiàn)代化要把保障國家糧食安全作為首要目標。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動機,城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的促進器,城鎮(zhèn)化必須有產業(yè)和市場支撐。在某種意義上講,城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是一個硬幣的兩個面,工業(yè)化是龍頭,它們是一個相伴而行、相互促進的統(tǒng)一發(fā)展過程,具有很強的同步性,城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率一般呈正相關關系。城鎮(zhèn)化發(fā)展要處理好與工業(yè)化的關系,如果工業(yè)化超前,城鎮(zhèn)化滯后,就會使得工業(yè)發(fā)展缺乏市場和條件,從而拖工業(yè)化的后腿,無法實現(xiàn)發(fā)達的工業(yè)化。如果工業(yè)化滯后,城鎮(zhèn)化超前,則會形成“過度城鎮(zhèn)化”,帶來嚴重的“城市病”。城鎮(zhèn)化是信息化的主要載體,信息化是城鎮(zhèn)化的提升機。城鎮(zhèn)化對信息化具有推動作用,而信息化對城鎮(zhèn)化具有帶動作用。城鎮(zhèn)化能夠為信息化的發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間,為信息產業(yè)提供需求,使信息化在城鎮(zhèn)里發(fā)揮作用。信息化能夠提升和整合城鎮(zhèn)功能,使城鎮(zhèn)功能和產業(yè)結構進一步優(yōu)化,帶動城鎮(zhèn)化向更高級的城鎮(zhèn)化邁進。

融入生態(tài)文明

新型城鎮(zhèn)化是將生態(tài)文明融入全過程,實現(xiàn)人口、經濟、資源和環(huán)境相協(xié)調,建設生態(tài)文明的美麗中國,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這里有三層意思:一是在城鎮(zhèn)化發(fā)展方式上,要融入生態(tài)文明的理念;二是在城鎮(zhèn)化的建設過程中,始終遵循生態(tài)文明建設的要求,符合生態(tài)文明的指標要求;三是融入生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種人與自然相和諧的發(fā)展,是一種可持續(xù)的發(fā)展。

首先,無論是在城鎮(zhèn)化建設的總體規(guī)劃中,還是在城鎮(zhèn)化的大中小城市(鎮(zhèn))、產業(yè)、能源結構等布局中都要植入生態(tài)文明的理念,從頂層設計開始就要考慮人與自然、人與社會、人與人之間的和諧發(fā)展。其次,在城鎮(zhèn)化建設的過程中,要把生態(tài)文明指標融入其中。要適應綠色化、低碳經濟、循環(huán)經濟、資源節(jié)約、環(huán)境友好、可持續(xù)發(fā)展的要求,必須做到集約、智能、綠色、低碳,把城市建設成為環(huán)境優(yōu)美宜人、公共服務健全、文化氛圍濃厚、社會和諧穩(wěn)定、生活方便舒適的“宜居城市”。第三,新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的是建設生態(tài)文明的城鎮(zhèn),建設美麗中國。要從根本上改變目前許多城市面臨的土地、空間、能源、水資源、環(huán)境嚴重透支難以為繼的境況,改變目前嚴重污染的狀況,既要金山銀山,又要青山綠山。做到能夠滿足當代人的需要,又不影響后世子孫的需要。

規(guī)劃主體功能

新型城鎮(zhèn)化要改變以往城市無序發(fā)展的局面,要在主體功能區(qū)規(guī)劃的指導下,在全國范圍內重新進行城鎮(zhèn)布局,形成全國城鎮(zhèn)新格局。中國雖然地域廣闊,但各地區(qū)自然環(huán)境和資源條件差別很大,有些地區(qū)適宜人類居住,發(fā)展的基礎比較好,適合城鎮(zhèn)發(fā)展。有些地區(qū)自然環(huán)境差,水土資源承載能力弱,不適合城鎮(zhèn)發(fā)展。從現(xiàn)在的布局來看,部分地區(qū)的開發(fā)力度比較高,生產、生活用地的失衡嚴重影響到人們的生活質量。另外,城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高,工業(yè)用地比例達到了26%,有的城市甚至超過50%。而且,這個趨勢還在延續(xù)。因此,要進行統(tǒng)一規(guī)劃布局。

主體功能區(qū)指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?,將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。根據(jù)全國整體發(fā)展規(guī)劃及各地具體情況,我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。以主體功能區(qū)規(guī)劃為指導進行城市重新布局有利于合理調整優(yōu)化城市群格局,促進人口分布、經濟布局與資源環(huán)境相協(xié)調。要在空間布局上以城市群為主體形態(tài),大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。一是在空間布局上以城市群為主體形態(tài),突出城市群的輻射帶動作用;二是大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展,注重發(fā)展的因地制宜。三是城市承載能力增強,突出的是城市的綜合能力建設。

凸顯軟件建設

城鎮(zhèn)化不僅是一個城市建設開發(fā)的過程,而是一個復雜的系統(tǒng)工程,會帶來經濟和社會深刻的變化。以往我們推進城鎮(zhèn)化重點放在城市建設上,通過攤大餅,修馬路、蓋高樓,大搞城市建設,見物不見人,積累了許多問題。新型城鎮(zhèn)化以人為核心,要解決人的問題,今后推進的重點和中心將會逐漸從基礎設施建設轉移到制度、體制等軟件建設和改革上。

推進新型城鎮(zhèn)化,必須更加重視“改革的推動力”。釋放城鎮(zhèn)化所蘊含的巨大內需潛力,為中國經濟社會發(fā)展給予持久的動力,需要加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制障礙。需要加強制度的頂層設計,統(tǒng)籌謀劃和大力推進戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、行政區(qū)劃等方面的改革。逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇,健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。探索實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模,與農業(yè)專業(yè)人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策。建立可持續(xù)的城市公共財政體系和投融資機制為實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務、常住人口全覆蓋和城市基礎設施建設提供資金保障。要通過財稅金融體制改革,形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵機制。隨著區(qū)域經濟的發(fā)展一定要沖破行政區(qū)劃的壁壘,有些地方可以進行互相調整。

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