文/ 本刊特約記者 鐵 錚

新常態(tài)下的中國(guó)生態(tài)治理之路

文/ 本刊特約記者 鐵 錚

China Path of Ecological Governance

夏至已過(guò)，中國(guó)的許多地區(qū)都已進(jìn)入一年中最熱的季節(jié)。貴州省會(huì)貴陽(yáng)卻是清爽怡人。6月26日，“生態(tài)治理與美麗中國(guó)”分論壇如期召開(kāi)，拉開(kāi)了生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇的帷幕。在長(zhǎng)達(dá)3個(gè)半小時(shí)的討論中，專家學(xué)者、高層領(lǐng)導(dǎo)們始終聚焦在“新常態(tài)下我國(guó)生態(tài)治理的機(jī)制創(chuàng)新與能力建設(shè)”這一核心議題上。

2011年至今，北京林業(yè)大學(xué)作為生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇的戰(zhàn)略合作伙伴，與貴州省林業(yè)廳等單位合作，連續(xù)舉辦了森林碳匯、西部林業(yè)生態(tài)建設(shè)、自然保護(hù)與生態(tài)安全等主題論壇，使生態(tài)治理與美麗中國(guó)夢(mèng)成為生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇長(zhǎng)期保留的論壇之一。

和往年相比，出席本屆論壇的演講、對(duì)話嘉賓規(guī)格更高，國(guó)際化程度更為突出。在北京林業(yè)大學(xué)校長(zhǎng)宋維明主持的基調(diào)演講中，第十屆全國(guó)政協(xié)副主席張懷西，國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)劉東生，世界自然保護(hù)聯(lián)盟主席、生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇秘書(shū)長(zhǎng)章新勝，都發(fā)表了重要觀點(diǎn)，縱論新常態(tài)下中國(guó)生態(tài)治理大計(jì)，在全場(chǎng)引起了極大反響。

生態(tài)脆弱區(qū)植被保護(hù)亟待加強(qiáng)

第十屆全國(guó)政協(xié)副主席、中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)張懷西，十分關(guān)心我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)，一直站在國(guó)家層面為林業(yè)生態(tài)建設(shè)和國(guó)土生態(tài)安全鼓與呼。他欣然為論壇編撰的《生態(tài)文明論叢》系列叢書(shū)題寫(xiě)了書(shū)名。他在論壇上演講的題目是《國(guó)土生態(tài)安全體系構(gòu)建和生態(tài)治理》，從國(guó)家生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度論述生態(tài)治理的目標(biāo)和任務(wù)。他強(qiáng)調(diào)，國(guó)土生態(tài)安全體系建設(shè)，首先應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)的植被保護(hù)和生態(tài)重建。

張懷西指出，國(guó)土生態(tài)安全是推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的重要保障。雖然我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，但生態(tài)脆弱區(qū)域面積廣大，脆弱因素復(fù)雜。中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國(guó)陸地國(guó)土空間的55%。所以，國(guó)土生態(tài)安全不容忽視。

張懷西說(shuō)，國(guó)土生態(tài)安全體系的構(gòu)建，關(guān)系到國(guó)民的生存和國(guó)家的安全與發(fā)展。國(guó)家生態(tài)安全體系是指從國(guó)家利益的高度所建立的宏觀生態(tài)安全系統(tǒng)。它不僅關(guān)系到國(guó)民賴以生存的資源與環(huán)境的有效保護(hù)，而且關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展以及國(guó)家的安全和穩(wěn)定。

張懷西稱，本世紀(jì)以來(lái)我國(guó)一直在努力探索國(guó)土空間管制的途徑。開(kāi)展了天然林資源保護(hù)、退耕還林、“三北”及長(zhǎng)江流域等重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)六大林業(yè)工程，解決可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。這標(biāo)志著中國(guó)林業(yè)建設(shè)步入了由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的歷史發(fā)展新階段。

他說(shuō)，我國(guó)逐步形成了“區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”。出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃》。按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，實(shí)施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律法規(guī)和政策；按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行差別化的評(píng)價(jià)考核；發(fā)揮全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。形成了“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。劃定了大小興安嶺等25個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行限制開(kāi)發(fā)，總面積約386萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的40.2%。形成了“青藏高原生態(tài)屏障”、“黃土高原-川滇生態(tài)屏障”和“東北森林帶”、“北方防沙帶”、“南方丘陵山地帶”為主體的“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

貴州興義萬(wàn)峰湖 張?chǎng)?攝

貴州省省長(zhǎng)陳敏爾

國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)劉東生

張懷西認(rèn)為，科學(xué)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、著力保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)安全、大力推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)脆弱和退化區(qū)域生態(tài)恢復(fù)迫在眉睫，需要引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注和參與。

“重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)安全戰(zhàn)略點(diǎn)建設(shè)和生態(tài)脆弱區(qū)的治理。”張懷西說(shuō)，生態(tài)脆弱區(qū)建設(shè)重點(diǎn)，應(yīng)突出生態(tài)安全戰(zhàn)略點(diǎn)的建設(shè)。這些戰(zhàn)略點(diǎn)包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等，相鄰點(diǎn)之間形成保護(hù)地群網(wǎng)絡(luò)，不同網(wǎng)絡(luò)之間構(gòu)成重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。以“點(diǎn)——軸——面”三位一體為重點(diǎn)，以大江大河重要水系為骨架，共同構(gòu)成我國(guó)國(guó)土生態(tài)安全體系。要實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地面積，提高沙區(qū)、草原植被覆蓋率，有序?qū)崿F(xiàn)休養(yǎng)生息。

張懷西強(qiáng)調(diào)，全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，用綠色理念指導(dǎo)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)。他說(shuō)，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、形成主體功能區(qū)布局，是優(yōu)化空間格局的戰(zhàn)略重點(diǎn)。要嚴(yán)格按照《全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃》的要求，力爭(zhēng)到2020年森林覆蓋率達(dá)到23%以上，草原綜合植被覆蓋度達(dá)到56%，濕地面積不低于8億畝，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸線保有率不低于35%，生物多樣性喪失速度得到基本控制，全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強(qiáng)。要解決好資源與人口、環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題。樹(shù)立綠色國(guó)土的開(kāi)發(fā)理念，在空間上要根據(jù)各個(gè)地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，對(duì)現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿M(jìn)行功能區(qū)的劃分，引導(dǎo)和約束未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化布局，進(jìn)一步規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序。

張懷西指出，要充分發(fā)揮頂層思維，科學(xué)合理的制定生態(tài)治理方案。生態(tài)治理和恢復(fù)，關(guān)系到每個(gè)人的利益和健康。但不同行業(yè)，不同的群體，不同階層，對(duì)環(huán)境的影響不一樣，對(duì)環(huán)境的訴求也不相同，而且不同時(shí)期還會(huì)發(fā)生變化。必須協(xié)調(diào)各個(gè)利益群體的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各方利益共贏。

加快生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)體制創(chuàng)新

森林、濕地、荒漠是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。以森林、濕地、荒漠為主要對(duì)象的林業(yè)事業(yè)，肩負(fù)著自然保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的主要任務(wù)，承擔(dān)著提供生態(tài)產(chǎn)品的重大使命。國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)劉東生在演講中，重點(diǎn)論述了創(chuàng)新林業(yè)體制機(jī)制、改善生態(tài)改善民生的重要意義和實(shí)現(xiàn)途徑。

中國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善人民生活的同時(shí)，高度重視自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。中國(guó)林業(yè)部門(mén)管理著三個(gè)系統(tǒng)和一個(gè)生物多樣性，在自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中有著義不容辭的責(zé)任。劉東生說(shuō)，中國(guó)林業(yè)部門(mén)認(rèn)真組織實(shí)施了重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程，已基本形成布局較為合理、類型較為齊全、功能較為完備的自然保護(hù)體系，有效保護(hù)了中國(guó)90%以上的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、25%的原始天然林、50%以上的自然濕地和30%的典型荒漠地區(qū)。

劉東生警示說(shuō)，要清醒地看到，未來(lái)10～15年人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的需求和壓力將比目前要大得多，以占全球4%的森林、14%的草地、3%濕地的生態(tài)系統(tǒng)，去維持保護(hù)全球10%以上的生物多樣性并滿足占世界22%人口的相關(guān)產(chǎn)品和環(huán)境服務(wù)需求，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為此，社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)精誠(chéng)合作，務(wù)實(shí)行動(dòng)，共同推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

劉東生指出，新常態(tài)下，發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)有著巨大的優(yōu)勢(shì)和潛力。生態(tài)需求已成為社會(huì)的主導(dǎo)需求之一，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，人們生活水平越高，人們對(duì)改善生態(tài)的愿望越來(lái)越迫切，對(duì)林產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需求就越旺盛；林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施極為薄弱，在生態(tài)建設(shè)與保護(hù)方面投資需求巨大；我國(guó)有3681個(gè)森林公園、濕地公園、沙漠公園和2174個(gè)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)，森林旅游和林業(yè)休閑服務(wù)業(yè)年產(chǎn)值5965億元，僅占林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的12.6%，增長(zhǎng)潛力和就業(yè)空間很大；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，林業(yè)產(chǎn)業(yè)是生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、碳匯產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

在新常態(tài)下，林業(yè)部門(mén)該如何作為？劉東生的看法是，要充分認(rèn)識(shí)到新常態(tài)給林業(yè)發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，以深化林業(yè)改革為首要任務(wù)，堅(jiān)持改善生態(tài)改善民生的改革目的和基本方向，堅(jiān)決堅(jiān)守保生態(tài)保民生的底線，堅(jiān)決守住森林資源不破壞、國(guó)有資產(chǎn)不流失的紅線和高壓線，精心制定改革實(shí)施方案，轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力。

他說(shuō)，為確保全面完成林業(yè)改革發(fā)展任務(wù)，切實(shí)推動(dòng)生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)科學(xué)發(fā)展，目前中國(guó)林業(yè)建設(shè)的主要任務(wù)是進(jìn)一步健全和完善林業(yè)治理體系，提升林業(yè)治理能力，更好地保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，更好地服務(wù)生態(tài)、服務(wù)民生。他認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)該重點(diǎn)抓好五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是堅(jiān)決嚴(yán)格保護(hù)天然林，著力解決生態(tài)安全和木材供給的問(wèn)題。加快制定全國(guó)天然林保護(hù)實(shí)施方案和天然林保護(hù)條例，依法嚴(yán)格保護(hù)。要加強(qiáng)保護(hù)、科學(xué)培育和撫育經(jīng)營(yíng)，使我國(guó)天然林資源總量明顯增加、質(zhì)量明顯提高、生態(tài)功能明顯增強(qiáng)。對(duì)一些具有重大保護(hù)價(jià)值的天然林生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性，要實(shí)行特殊的保護(hù)體制，采取特殊的保護(hù)措施，建立一批國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園，實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)、永久保存。完善政策措施，提高天然林保護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。配套建立國(guó)家用材林儲(chǔ)備制度，努力建設(shè)一批高水平的木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，全面實(shí)現(xiàn)由采伐天然林到采伐人工林的歷史性轉(zhuǎn)變。

生態(tài)治理與美麗中國(guó)論壇現(xiàn)場(chǎng)

二是繼續(xù)加強(qiáng)森林資源培育，著力解決質(zhì)量不高和總量不足的問(wèn)題。對(duì)正在實(shí)施的10項(xiàng)重大生態(tài)修復(fù)工程，爭(zhēng)取國(guó)家進(jìn)一步提高投資標(biāo)準(zhǔn)，加大省級(jí)資金配套額度，逐步實(shí)行按工程管理，進(jìn)一步提升重大生態(tài)修復(fù)工程的質(zhì)量效益。同時(shí)要及時(shí)謀劃啟動(dòng)一批新的重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程。加快干旱半干旱地區(qū)造林綠化，堅(jiān)持量水而行、以水定林、以林養(yǎng)水，選擇適宜的造林樹(shù)種和造林模式，科學(xué)恢復(fù)這些地區(qū)的林草植被。大力推進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)，既要千方百計(jì)爭(zhēng)取國(guó)家增加投入，又要引導(dǎo)、支持、培訓(xùn)營(yíng)林主體和林農(nóng)群眾主動(dòng)加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)。

三是加快發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)，著力破解投入瓶頸制約問(wèn)題。充分發(fā)揮林業(yè)的市場(chǎng)潛力、投資潛力、就業(yè)潛力和增長(zhǎng)潛力，為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保就業(yè)、惠民生作出更大貢獻(xiàn)。注重新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)和新技術(shù)、新商業(yè)模式應(yīng)用，注重改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，注重發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、休閑服務(wù)業(yè)和小微企業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。積極爭(zhēng)取財(cái)政投入，注重發(fā)揮金融資本的投資潛力，吸引各種資本大規(guī)模向林業(yè)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。

四是在生態(tài)資源監(jiān)管中更好地發(fā)揮政府作用，著力解決產(chǎn)權(quán)不清和監(jiān)管不力的問(wèn)題。加快建立生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度和監(jiān)管制度。深入開(kāi)展非法侵占林地排查專項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)清理排查土地整理中違規(guī)破壞森林資源、工業(yè)園區(qū)建設(shè)中違規(guī)占用林地、隨意調(diào)整林地保護(hù)利用規(guī)劃和以發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)為名毀林等問(wèn)題，確保清查、查處和整改“三到位”。加大濕地保護(hù)和恢復(fù)力度，堅(jiān)決守住8億畝濕地紅線，嚴(yán)禁將濕地開(kāi)墾成耕地，嚴(yán)禁在濕地公園、濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)搞商業(yè)性開(kāi)發(fā)，嚴(yán)禁各類開(kāi)發(fā)影響和破壞濕地生態(tài)功能。加大對(duì)濕地保護(hù)和恢復(fù)的投入，擴(kuò)大生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕還濕、濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)。繼續(xù)加大沙化土地和石漠化治理，嚴(yán)厲打擊破壞沙區(qū)植被行為，保護(hù)和發(fā)展好沙區(qū)森林植被。積極有效推進(jìn)國(guó)家公園試點(diǎn)。進(jìn)一步重視野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，在職能上進(jìn)一步強(qiáng)化，在投入上給予更大的支持，在政策上給予更多的扶持。

五是切實(shí)增強(qiáng)世界眼光和戰(zhàn)略思維，著力提升林業(yè)對(duì)外開(kāi)放水平。深度參與林業(yè)國(guó)際合作，有利于統(tǒng)籌全球資源和市場(chǎng)支持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于服務(wù)中國(guó)特色大國(guó)外交戰(zhàn)略，有利于引導(dǎo)國(guó)際生態(tài)治理體系發(fā)展演變。林業(yè)國(guó)際合作要善于將加強(qiáng)國(guó)內(nèi)工作與履行國(guó)際義務(wù)結(jié)合起來(lái)，將解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題與參與國(guó)際事務(wù)結(jié)合起來(lái)，將利用全球資源與樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象結(jié)合起來(lái)。要深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)今世界人類命運(yùn)共同體屬性，準(zhǔn)確把握世界林業(yè)發(fā)展大勢(shì)，善于用世界眼光和戰(zhàn)略思維謀劃國(guó)內(nèi)林業(yè)發(fā)展，全力服務(wù)中國(guó)特色大國(guó)外交戰(zhàn)略。要統(tǒng)籌運(yùn)用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源，科學(xué)把握國(guó)際國(guó)內(nèi)兩類規(guī)則，繼續(xù)完善國(guó)際合作機(jī)制。

生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇2015年年會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

在全球生態(tài)治理中發(fā)出中國(guó)聲音

當(dāng)前，生態(tài)問(wèn)題國(guó)際化趨勢(shì)日益明顯，國(guó)際生態(tài)和規(guī)則正面臨深刻變革。林業(yè)具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重屬性，林業(yè)國(guó)際合作受到各方關(guān)注，需要切實(shí)增強(qiáng)世界眼光和戰(zhàn)略思維，主動(dòng)適應(yīng)生態(tài)全球化趨勢(shì)，推動(dòng)生態(tài)外交和林業(yè)國(guó)際合作。北京林業(yè)大學(xué)校長(zhǎng)宋維明的演講圍繞著如何在全球生態(tài)治理中發(fā)出中國(guó)聲音而展開(kāi)。他首先剖析了目前全球生態(tài)治理面臨的三個(gè)問(wèn)題。

一是全球生態(tài)治理面臨“公地悲劇”窘境。他指出，其根源在于“生態(tài)責(zé)任赤字”和“核心價(jià)值觀分野”。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，不同國(guó)家在全球生態(tài)治理問(wèn)題上存在嚴(yán)重的分歧與利益訴求，“嚴(yán)重的問(wèn)題”不等于“共同的問(wèn)題”。生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的根本基石，保護(hù)環(huán)境與生態(tài)應(yīng)該是國(guó)際社會(huì)所有個(gè)體和組織的責(zé)任與義務(wù)，但是，生態(tài)環(huán)境的公地特征，有關(guān)的國(guó)際制度不具備嚴(yán)格的懲罰性，對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)僅具有軟約束，所以只能是靠責(zé)任和自覺(jué)。當(dāng)前全球生態(tài)治理中普遍存在“生態(tài)責(zé)任赤字”。有兩個(gè)明顯表現(xiàn)：一是對(duì)當(dāng)前環(huán)境惡化負(fù)有歷史的不可推卸責(zé)任的發(fā)達(dá)國(guó)家不愿意承擔(dān)以往的過(guò)失，力圖逃避責(zé)任；二是國(guó)際社會(huì)各利益攸關(guān)方出于各種原因沒(méi)有做好應(yīng)該做的事。

二是不同經(jīng)濟(jì)體利益訴求差異的擴(kuò)大，國(guó)家間、地區(qū)間的博弈升級(jí)，全球生態(tài)治理行動(dòng)遠(yuǎn)滯后于理念。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在全球生態(tài)治理中存在分歧，發(fā)達(dá)國(guó)家有先發(fā)展的歷史優(yōu)勢(shì)，有資金、有技術(shù)、有經(jīng)驗(yàn)、有能力，而發(fā)展中國(guó)家受生態(tài)環(huán)境惡化影響最直接、最嚴(yán)重，發(fā)展與保護(hù)對(duì)多數(shù)發(fā)展中國(guó)家來(lái)講是一對(duì)矛盾綜合體。在發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部，不同發(fā)展水平、不同地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家存在很大分歧，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部之間同樣如此，都不愿為全球生態(tài)治理負(fù)更多責(zé)任。由此，全球生態(tài)治理行動(dòng)遠(yuǎn)滯后于理念。

三是非政府組織（NGO）在全球生態(tài)治理中地位特殊、聲音多元、影響突增但作用有限。非政府組織應(yīng)該如何有效推進(jìn)全球生態(tài)治理呢？宋維明概括為“一個(gè)工具，兩種策略”。一個(gè)工具就是非政府組織借助信息工具影響全球生態(tài)治理。兩種策略是內(nèi)部人和外部人策略。即打通在全球生態(tài)治理中的界限劃分。對(duì)內(nèi)，非政府組織以智庫(kù)形式提供決策支持和輔助；對(duì)外，非政府組織利用與民眾的友好聯(lián)系，借助多種方式進(jìn)行施壓。內(nèi)外結(jié)合，形成非政府組織特殊獨(dú)特的地位和作用。

宋維明說(shuō)，中國(guó)為發(fā)展中大國(guó)，在全球生態(tài)治理體系中發(fā)揮重要而關(guān)鍵的作用。中國(guó)要在全球生態(tài)治理實(shí)踐中找準(zhǔn)自己的定位、扮演好自己的角色。

中國(guó)要不要參與全球生態(tài)治理？答案是肯定的。宋維明指出，中國(guó)作為負(fù)責(zé)大國(guó)，全球生態(tài)治理作為生態(tài)文明的具體實(shí)踐，中國(guó)必須參與其中并力主發(fā)揮更為主要和關(guān)鍵的作用。中國(guó)正在以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)全球生態(tài)治理的開(kāi)展。不僅如此，中國(guó)的人工林、速生豐產(chǎn)林正在快速發(fā)展，制約其發(fā)展的制度約束、融資約束等正在消解。

宋維明引用了德國(guó)智庫(kù)慕尼黑經(jīng)濟(jì)研究所2010年度發(fā)布的公報(bào)數(shù)據(jù)。1990年至2005年間，全球森林總面積縮減3%，巴西、印度尼西亞和蘇丹等國(guó)家砍伐森林狀況嚴(yán)重，而中國(guó)的森林面積卻在增加，中國(guó)的人工造林面積占全球人工造林面積的73%。根據(jù)中國(guó)速生豐產(chǎn)林建設(shè)的規(guī)劃，2001年至2015年計(jì)劃造林618萬(wàn)公頃，全面建成后，每年可提供木材1.4億立方米，可支撐木漿生產(chǎn)能力近1386萬(wàn)噸、人造板生產(chǎn)能力2150萬(wàn)立方米，提供大徑材1579萬(wàn)立方米，約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)用材需求量的40%。

宋維明說(shuō)，實(shí)際上全球生態(tài)治理可分為兩個(gè)維度：供給和需求。前者可視為綠色生態(tài)資源的積累即正向積累；后者是綠色生態(tài)資源的消耗，也就是負(fù)向積累。從中國(guó)的文化特質(zhì)及行為秉性來(lái)看，僅關(guān)注一個(gè)方面顯然不是中國(guó)的選擇，也不符合中國(guó)的文明邏輯。從某種意義上來(lái)講，中國(guó)早已參與到全球的生態(tài)治理行動(dòng)之中，而且還為全球生態(tài)治理探索了一條各利益攸關(guān)方相對(duì)更容易接受的道路，不會(huì)造成“保護(hù)”與“發(fā)展”的劇烈沖突。

宋維明強(qiáng)調(diào)，中國(guó)必須參與全球生態(tài)治理。而且不僅僅是參與，更重要的是將中國(guó)的理念與實(shí)踐以提前探索的形式展現(xiàn)出來(lái)。即使出現(xiàn)問(wèn)題也有機(jī)會(huì)進(jìn)行調(diào)整和修正。相比國(guó)際社會(huì)無(wú)休止的爭(zhēng)論與分歧，更顯得務(wù)實(shí)和可行。

中國(guó)如何參與全球生態(tài)治理？宋維明說(shuō)，中國(guó)已經(jīng)積極地參與到全球生態(tài)治理的實(shí)踐之中。當(dāng)前和今后要考慮問(wèn)題的核心在于如何更好的在其中發(fā)揮作用、彰顯價(jià)值。通過(guò)中國(guó)的參與為全球生態(tài)治理增加正能量，實(shí)現(xiàn)正向積累。

全球生態(tài)治理面臨各種困境、窘境和難處，焦點(diǎn)在于誰(shuí)應(yīng)該負(fù)更大責(zé)任？誰(shuí)應(yīng)該享有更大權(quán)力？誰(shuí)已經(jīng)享受了很多權(quán)力？過(guò)去的權(quán)力與責(zé)任與今天乃至未來(lái)的權(quán)利和責(zé)任如何分配如何協(xié)調(diào)？宋維明說(shuō)，由于這些問(wèn)題沒(méi)有統(tǒng)一的答案，使全球生態(tài)治理在理念共識(shí)的路上走了很久，卻并沒(méi)有走上行動(dòng)共識(shí)的大道。在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家之間、發(fā)達(dá)國(guó)家之間均不同程度存在著差異和分歧。

如何解決這些差異和分歧？中國(guó)如何在這種情境下有所作為？宋維明說(shuō)，世界范圍內(nèi)的國(guó)家和地區(qū)之間，平等是所有人奉行的基本準(zhǔn)則，所以不存在誰(shuí)比誰(shuí)更重要的問(wèn)題，理念共識(shí)沒(méi)有太多的障礙即已形成。但財(cái)富和權(quán)力的分野相當(dāng)懸殊，行動(dòng)共識(shí)由于利益的存在且誘惑巨大而障礙重重。這是當(dāng)前全球生態(tài)治理走入困境的根本原因。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，雖是大國(guó)，但所能發(fā)揮的作用、所能施加的影響，尤其是對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)，的確有限也很局限。但中國(guó)是負(fù)責(zé)任的大國(guó)，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的文明演進(jìn)與文化遺傳，使中國(guó)愿意積極主動(dòng)站出來(lái)承擔(dān)責(zé)任。

中國(guó)如何參與全球生態(tài)治理？宋維明認(rèn)為，實(shí)踐是第一要?jiǎng)?wù)。大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；大力發(fā)展速生豐產(chǎn)林；全面停止東北天然林資源采伐并推向全國(guó)；全力推動(dòng)中國(guó)制造2025付諸實(shí)施，實(shí)現(xiàn)綠色制造中國(guó)夢(mèng)等等。這些具體的舉措都是中國(guó)參與全球生態(tài)治理的具體行動(dòng)。擱置分歧和爭(zhēng)議，調(diào)控需求、擴(kuò)張供給，為生態(tài)環(huán)境的改善和優(yōu)化付出現(xiàn)實(shí)努力，為全球生態(tài)治理的推進(jìn)提供可以參考和對(duì)照的藍(lán)本。

高度重視自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)建設(shè)

經(jīng)過(guò)深入研討，與會(huì)的中外專家一致通過(guò)了《面向未來(lái)的中國(guó)生態(tài)治理機(jī)制創(chuàng)新與能力建設(shè)》政策建議書(shū)，并在論壇上正式發(fā)布。

專家認(rèn)為，自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)建設(shè)是建設(shè)生態(tài)文明的重要基礎(chǔ)性工作，必須從戰(zhàn)略高度上予以高度重視。加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)建設(shè)，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，是提供“藍(lán)天常在、青山常在、綠水常綠”等公共生態(tài)產(chǎn)品、創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展生態(tài)紅利的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性任務(wù)。特別是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，通過(guò)保護(hù)和修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，讓透支的生態(tài)休養(yǎng)生息，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造更大的生態(tài)承載容量和生態(tài)資產(chǎn)保障，是保障國(guó)土生態(tài)安全的關(guān)鍵所在，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善目標(biāo)的治本之策。

建議書(shū)說(shuō)，在新常態(tài)下，人民群眾的生態(tài)需求成為社會(huì)主導(dǎo)需求之一，我國(guó)生態(tài)保護(hù)建設(shè)有著巨大的投資需求和廣闊的市場(chǎng)空間，生態(tài)產(chǎn)業(yè)將步入快速發(fā)展階段，必將在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面有更大的作為。通過(guò)生態(tài)保護(hù)建設(shè)，發(fā)展壯大生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、碳匯產(chǎn)業(yè)，形成稀缺且可持續(xù)的生態(tài)資本資源和重要的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，“用綠水青山打造金山銀山”，有助于加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)、增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。

專家呼吁，要牢固樹(shù)立系統(tǒng)化的生態(tài)治理理念，以治理體系建設(shè)及制度創(chuàng)新為動(dòng)力，實(shí)施生態(tài)保護(hù)和建設(shè)新戰(zhàn)略。生態(tài)治理是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理從環(huán)境污染末端治理向全過(guò)程生態(tài)治理轉(zhuǎn)型，必須緊緊圍繞增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給這一要?jiǎng)?wù)，充分運(yùn)用系統(tǒng)化的生態(tài)治理思維，將生態(tài)治理納入國(guó)家治理體系，推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)施生態(tài)保護(hù)建設(shè)新戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化。

專家認(rèn)為，加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)保護(hù)建設(shè)制度體系，規(guī)范約束開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，是生態(tài)治理的核心任務(wù)之一。必須堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，治標(biāo)治本多管齊下，加快生態(tài)法治化進(jìn)程和監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)。對(duì)傳統(tǒng)立法進(jìn)行生態(tài)化改造，盡快修訂森林法、草原法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律，加快生態(tài)補(bǔ)償、濕地保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等自然保護(hù)建設(shè)領(lǐng)域的立法工作。強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)破壞的“零容忍”。

專家說(shuō)，實(shí)施生態(tài)保護(hù)和建設(shè)新戰(zhàn)略，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、優(yōu)化布局、改善民生、深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等核心理念，樹(shù)立系統(tǒng)化的生態(tài)思維，突出抓好生態(tài)保護(hù)、強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)、構(gòu)建國(guó)土生態(tài)安全體系、推動(dòng)綠色發(fā)展等主要任務(wù)。要關(guān)注生態(tài)保護(hù)建設(shè)政策管理的協(xié)同化問(wèn)題。嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，應(yīng)從國(guó)家生態(tài)安全格局整體目標(biāo)出發(fā)，既明確主責(zé)部門(mén)的責(zé)任，更注重生態(tài)保護(hù)建設(shè)涉及部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通、相互聯(lián)動(dòng)，避免生態(tài)管理的碎片化風(fēng)險(xiǎn)。要堅(jiān)持自然修復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的方針，統(tǒng)籌“保護(hù)”和“建設(shè)”的關(guān)系，兼顧木材安全和木材可持續(xù)利用問(wèn)題，加強(qiáng)天然林保護(hù)和木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備人工林培育，做到兩手發(fā)力、生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同倍增。

專家強(qiáng)調(diào)，圍繞支撐服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，規(guī)劃和建設(shè)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)重大工程，確保形成國(guó)土生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。主動(dòng)適應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略、構(gòu)建對(duì)外開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的需求，突出生態(tài)環(huán)保、防沙治沙、清潔能源開(kāi)發(fā)、海洋生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)，加強(qiáng)“一帶一路”國(guó)內(nèi)部分的生態(tài)治理工作，大力發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。主動(dòng)關(guān)注“一帶一路”沿線國(guó)家的利益關(guān)切，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作，優(yōu)化生態(tài)條件保障，共建綠色絲綢之路。貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的戰(zhàn)略部署，實(shí)施區(qū)域性生態(tài)保護(hù)與建設(shè)重大工程，抓好生態(tài)保護(hù)建設(shè)的區(qū)域合作，建設(shè)綠色集約發(fā)展的示范區(qū)。京津冀生態(tài)一體化要以水源保護(hù)林、風(fēng)沙源治理等為重點(diǎn)，加強(qiáng)張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，推進(jìn)京津保中心區(qū)過(guò)渡帶生態(tài)建設(shè)，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)筑京津冀生態(tài)環(huán)境共同體。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)要加強(qiáng)流域湖泊水域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)建設(shè)，優(yōu)化和強(qiáng)化生態(tài)功能，建設(shè)長(zhǎng)江綠色生態(tài)走廊。

建議書(shū)指出，要發(fā)揮政府主體作用，堅(jiān)持多元合作，構(gòu)建開(kāi)放合作的生態(tài)治理參與體系。要從體現(xiàn)生態(tài)文明要求出發(fā)，通過(guò)健全政績(jī)考核制度、責(zé)任追究制度，落實(shí)各級(jí)政府的主體責(zé)任，確保生態(tài)保護(hù)建設(shè)工作真正落地、見(jiàn)實(shí)效。全方位落實(shí)生態(tài)保護(hù)建設(shè)多元共治的治理理念，加快構(gòu)建全民生態(tài)保護(hù)建設(shè)行動(dòng)體系，發(fā)動(dòng)企業(yè)、民間組織、公眾、投身和有序參與生態(tài)保護(hù)建設(shè)。堅(jiān)持政產(chǎn)學(xué)研用緊密合作，凝聚高校、科研院所、國(guó)際組織、企業(yè)等優(yōu)勢(shì)資源，建設(shè)富有特色的生態(tài)治理特色新型智庫(kù)，加強(qiáng)生態(tài)治理核心議題的決策咨詢研究，為政府科學(xué)決策提供支撐。

專家強(qiáng)調(diào)，把握國(guó)際生態(tài)治理體系構(gòu)建的新機(jī)遇，大力實(shí)施生態(tài)綠色外交戰(zhàn)略，提高生態(tài)治理國(guó)際合作的主動(dòng)權(quán)。生態(tài)治理的國(guó)際合作和生態(tài)外交是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的組成部分，也是新常態(tài)下國(guó)家外交戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。要積極構(gòu)建生態(tài)外交新戰(zhàn)略，從生態(tài)產(chǎn)品供給和需求兩個(gè)維度參與全球生態(tài)建設(shè)的國(guó)際合作。要針對(duì)國(guó)際生態(tài)治理體系構(gòu)建，充分利用各種交流平臺(tái)，主動(dòng)提出中國(guó)新主張、新倡議和新行動(dòng)方案，爭(zhēng)取更多的話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際生態(tài)治理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定的話語(yǔ)權(quán)，維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略利益，促進(jìn)全球生態(tài)安全。

山青水秀的貴州銅仁梵凈山 謝鋒 攝