摘 要：由于我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題的歷史性、包容性與復(fù)雜性，對(duì)這一問(wèn)題的科學(xué)認(rèn)識(shí)與客觀分析很可能成為未來(lái)我國(guó)地方公共財(cái)政改革取得突破的重要路徑選擇。本文采用2000—2012年間省級(jí)面板數(shù)據(jù)，綜合思考地方政府負(fù)債、財(cái)政體制因素、地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特征、地方土地要素收益以及地區(qū)城鎮(zhèn)化水平為主要內(nèi)容的各變量間的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)關(guān)系。研究結(jié)果表明，地方債務(wù)自身存量的不斷積累，地方政府對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的投資拉動(dòng)，以及現(xiàn)行財(cái)政體制安排推動(dòng)了地方債務(wù)規(guī)模變化趨于長(zhǎng)期膨脹，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程并未直接刺激地方債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，且地方政府對(duì)土地資源收益的追逐也未像人們主觀假設(shè)的那樣構(gòu)成地方債務(wù)膨脹的主要因素。同時(shí)，地方債務(wù)收入的存在客觀上推動(dòng)了地方財(cái)政民生支出和區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。根據(jù)研究結(jié)論，本文提出進(jìn)一步完善縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以公共服務(wù)績(jī)效為出發(fā)點(diǎn)確立地方公共財(cái)政職能與事權(quán)責(zé)任，科學(xué)定位新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地方公共財(cái)政職能等改革建議。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；地方政府債務(wù)

中圖分類號(hào)：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000176X（2015）05010307

一、引 言

當(dāng)前，我國(guó)地方財(cái)政職能正在開(kāi)始經(jīng)歷從對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的直接建設(shè)投入、主觀規(guī)劃，向提升地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量、遵循客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的職能轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型過(guò)程既與我國(guó)財(cái)政分權(quán)改革不斷深入的大環(huán)境有關(guān)，更與多年來(lái)地方財(cái)政在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色，特別是所取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有關(guān)。依據(jù)Musgrave[1]的公共財(cái)政理論及其分權(quán)思想，地方財(cái)政職能被主要定義在受益范圍具有地域特點(diǎn)的公共產(chǎn)品供給的資源配置調(diào)節(jié)方面，而非積極主動(dòng)地尋求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。雖然我國(guó)公共財(cái)政制度改革從20世紀(jì)90年代就已開(kāi)始，但地方公共財(cái)政職能的確立與法定至今還處于探索階段。近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”逐漸被人們所認(rèn)識(shí)和接受，地方財(cái)政職能的公共化轉(zhuǎn)型也將迎來(lái)重要契機(jī)[2]。其中，如何客觀看待以地方債務(wù)問(wèn)題為主要矛盾的地方財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上尋求現(xiàn)實(shí)可行的公共化財(cái)政職能轉(zhuǎn)型路徑，很可能成為未來(lái)我國(guó)地方公共財(cái)政改革取得突破的重要路徑選擇。

之所以說(shuō)對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的分析與把握能夠?qū)Φ胤焦藏?cái)政改革起到事半功倍的作用，其重要原因就在于地方債務(wù)問(wèn)題本身的形成、發(fā)展和未來(lái)的疏導(dǎo)路徑匯集了我國(guó)財(cái)政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、地方公共資源合理利用、順應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律等諸多關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康平穩(wěn)發(fā)展的重要議題。從理論層面上看，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)相關(guān)問(wèn)題的熱議，可以追溯到21世紀(jì)初地方財(cái)經(jīng)智囊機(jī)構(gòu)及財(cái)政部門對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的探討，當(dāng)時(shí)一些市縣政府或是由于政策調(diào)整，或是由于體制改革，還處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌摸索期的地方財(cái)政部分出現(xiàn)了地方政府預(yù)算實(shí)際赤字加速膨脹，地方改革發(fā)展負(fù)重前行，步履蹣跚的情況[3]。隨后，許多地方政府出于緩解地方財(cái)政壓力，尋求自身發(fā)展的需要，紛紛將破解問(wèn)題的視角投向了地方政府舉債的可能性預(yù)言及其方式方法的研究上，同時(shí)也引起了學(xué)界的普遍關(guān)注。然而，由于人們對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法和財(cái)政體制安排的有意回避，使得這種理論探討很快演變?yōu)榈胤秸膶?shí)踐嘗試，而且隨著中央幾輪刺激性財(cái)政政策的實(shí)施，近年來(lái)以往較為隱晦的地方政府舉債行為逐漸變得越發(fā)普遍，且規(guī)模日益擴(kuò)大，影響日益廣泛，根據(jù)審計(jì)署《2013年審計(jì)工作報(bào)告》：截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元人民幣，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元人民幣，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元人民幣。而據(jù)銀監(jiān)會(huì)披露，截至2010年年底，全國(guó)地方各類債務(wù)融資平臺(tái)的數(shù)量超過(guò)1萬(wàn)家，所涉上市公司350余家。由此而引發(fā)的各種相關(guān)問(wèn)題（如地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、成因；赤字競(jìng)賽；融資平臺(tái)規(guī)范，等等）再次成為學(xué)術(shù)界探討的焦點(diǎn)。從實(shí)踐層面上看，我國(guó)地方政府債務(wù)公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行試點(diǎn)改革已于2009年啟動(dòng)，發(fā)行規(guī)模從最初的2 000億元人民幣逐步擴(kuò)大到2014年的4 000億元人民幣，發(fā)行償還方式從財(cái)政部全額代理發(fā)行及還本付息業(yè)務(wù)地方財(cái)政負(fù)責(zé)清償逐漸向地方政府自行發(fā)債和最終地方政府自發(fā)自還方式轉(zhuǎn)變。 2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省和深圳市政府直接發(fā)行債券試點(diǎn)改革。2014年上海、浙江、廣東等10省、市將試點(diǎn)地方債自發(fā)自還，總規(guī)模為1 092億元人民幣。然而，當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)收入形成渠道仍以各類債務(wù)融資平臺(tái)、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和自收自支事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)為主要載體的銀行貸款、BT、企業(yè)債券、信托融資，以及各種借款和墊資，且規(guī)模巨大，根據(jù)審計(jì)署《2013年第32號(hào)審計(jì)結(jié)果公告》：截至2013年6月底，非地方政府公開(kāi)市場(chǎng)債券融資占地方政府性債務(wù)資金比重為94.35%。加之近年來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)趨于下行企穩(wěn)通道，在一些地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，出現(xiàn)了地方政府資金鏈緊繃、征收“過(guò)頭稅”、地市萎靡為還債“廣賣薄收”、新官不理舊賬、借用還嚴(yán)重分離、墊資施工、債主回款無(wú)門深陷絕境的情況，甚至在一些地方銀行貸款財(cái)政擔(dān)保的信用度都已出現(xiàn)折扣，必須要人大“背書(shū)”，地方政府獲得一筆債務(wù)收入，到賬資金就已經(jīng)是扣除利息后的余額，剩下的還要拿出很大一部分償還舊債，飲鴆止渴，越來(lái)越難以維持[4]。由此而引發(fā)的人們對(duì)于舉債主體、渠道、方式繁多，透明度較低，法規(guī)、制度等規(guī)范性手段不足，投資效率低下等可能引致的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的關(guān)注越來(lái)越多。從現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者將研究視線投向了地方債務(wù)的成因，風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、控制、傳導(dǎo)，舉債制度的設(shè)計(jì)，以及地方債務(wù)管理的國(guó)際比較上，可以說(shuō)已經(jīng)對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的體制化改革、管理制度創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)的有效控制展開(kāi)了較為深入的探討，但需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)當(dāng)前地方債務(wù)問(wèn)題的分析必須站在我國(guó)地方財(cái)政公共化職能轉(zhuǎn)型，以及一系列地方財(cái)政體制、制度、機(jī)制的構(gòu)建高度和現(xiàn)實(shí)國(guó)情上，全面綜合地思考問(wèn)題的癥結(jié)和疏導(dǎo)對(duì)策。因此，本文從我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀層面，綜合考慮以上因素，并以實(shí)證分析的方法從各要素對(duì)地方政府債務(wù)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)影響角度，總體思考科學(xué)管控地方政府債務(wù)收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的政策建議。

二、研究假設(shè)與變量選取

1.研究假設(shè)

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究結(jié)論和對(duì)我國(guó)地方債務(wù)現(xiàn)狀的分析，從長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)角度來(lái)看，地方債務(wù)規(guī)模的變化與地方政府性投資、地方民生支出和地方土地出讓金收入之間應(yīng)存在某種多邊雙向互動(dòng)關(guān)系，而地方財(cái)政收支缺口、地區(qū)城鎮(zhèn)化水平同地方債務(wù)規(guī)模變化之間的關(guān)聯(lián)很可能是單方向的。然而，模型所探討的問(wèn)題并未到此結(jié)束，作為模型中設(shè)定為地方債務(wù)形成原因的各要素之間同樣存在著各種長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，而這種關(guān)聯(lián)將通過(guò)各種不同路徑綜合作用于地方債務(wù)規(guī)模的變化[5]，這也正是以下理論模型構(gòu)建和之后計(jì)量分析方法選擇的初衷。各要素間的具體主觀假設(shè)如下：

假設(shè)1：地方財(cái)政民生支出壓力將與地方債務(wù)規(guī)模變化之間形成長(zhǎng)期正向互動(dòng)關(guān)系。

假設(shè)2：地方政府投資性支出增長(zhǎng)將與地方債務(wù)規(guī)模的變化構(gòu)成長(zhǎng)期相互刺激。

假設(shè)3：地方財(cái)政公共預(yù)算收支缺口將導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模長(zhǎng)期趨于膨脹。

假設(shè)4：地方財(cái)政土地出讓金收入與地方債務(wù)規(guī)模的變化長(zhǎng)期相互依存。

假設(shè)5：城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快擴(kuò)大了地方政府債務(wù)融資的長(zhǎng)期需求。

假設(shè)6：地方債務(wù)本身具有不斷膨脹的趨勢(shì)。

假設(shè)7：地方財(cái)政公共預(yù)算收支缺口對(duì)地方土地出讓收入產(chǎn)生長(zhǎng)期刺激性影響，對(duì)政府性投資支出產(chǎn)生長(zhǎng)期抑制性影響。

假設(shè)8：區(qū)域城鎮(zhèn)化水平與地方土地出讓收入之間長(zhǎng)期相互促進(jìn)。

假設(shè)9：地方財(cái)政民生支出增長(zhǎng)將推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。

假設(shè)10：城鎮(zhèn)化進(jìn)程將加劇地方財(cái)政民生支出的長(zhǎng)期刺激性增長(zhǎng)。

2.變量選取與數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文將假設(shè)推論中所關(guān)注到的要素具體定義為地方財(cái)政民生支出（LEG）、地方政府性投資支出（FIE）、地方公共預(yù)算收支缺口（LFG）、地方土地出讓金收入（LT）、地區(qū)城鎮(zhèn)化水平（UR），以及地方政府負(fù)債規(guī)模（LDG）六個(gè)核心變量，并輔之以必要的對(duì)數(shù)和差分變換。其中，地方政府負(fù)債規(guī)模以地方性國(guó)有企業(yè)負(fù)債為測(cè)度依據(jù)[6]，地方政府投資性支出以地方性國(guó)有企業(yè)投資來(lái)代替，地方財(cái)政民生支出主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會(huì)保障和就業(yè)[7]，地方土地出讓金收入來(lái)自于相關(guān)地方政府性基金收入決算數(shù)而非土地出讓收益（純收入），地區(qū)城鎮(zhèn)化水平采用通常意義上“人的城鎮(zhèn)化”的含義，即本地區(qū)城市居民占人口總量的比重來(lái)反映。

本文選取2000—2012年間我國(guó)31個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)作為研究樣本，數(shù)據(jù)取自各年度《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》和《稅務(wù)年鑒》，政策信息來(lái)源于國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部、財(cái)政部、建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)總局的正式官方文件。

三、實(shí)證方法與結(jié)果分析

為了有效觀察經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我國(guó)地方財(cái)政職能從建設(shè)投入向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的歷程，特別是地方債務(wù)因素在其中扮演的角色和所起到的積極或消極作用，本文在對(duì)變量數(shù)據(jù)進(jìn)行必要實(shí)證檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 根據(jù)平穩(wěn)性檢驗(yàn)，△lnLDG、△lnLFG、△lnLEG、△lnFIE、lnLT、UR為平穩(wěn)變量用于構(gòu)建VAR模型，lnLDG、lnLFG、lnLEG、lnFIE為非平穩(wěn)變量用于構(gòu)建VEC模型。采用VAR與VEC模型對(duì)變量間的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)關(guān)系進(jìn)行了估計(jì)，估計(jì)結(jié)果如下：

其中，VAR模型整體檢驗(yàn)結(jié)果中AIC與SC統(tǒng)計(jì)量的值分別為-5.7584和-4.3016，VEC模型整體檢驗(yàn)結(jié)果中AIC與SC統(tǒng)計(jì)量的值分別為-4.4633和-3.5567均較小，說(shuō)明兩個(gè)模型的整體估計(jì)效果均較好。

當(dāng)然，本文構(gòu)建以上模型的目的并不是為了尋找各變量在不同時(shí)期的短期內(nèi)生關(guān)系，而是關(guān)注它們彼此之間的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)聯(lián)系。因此，圍繞地方債務(wù)變量并借助格蘭杰因果檢驗(yàn)的結(jié)果篩選出有實(shí)證意義的脈沖響應(yīng)函數(shù)及其圖像，模型研判將得出變量間隨機(jī)波動(dòng)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)影響結(jié)論。脈沖響應(yīng)函數(shù)結(jié)果如圖1—圖7所示：圖4與圖6兩個(gè)脈沖響應(yīng)函數(shù)是基于VAR模型生成的，因此是包含標(biāo)準(zhǔn)誤的動(dòng)態(tài)響應(yīng)。

綜合以上實(shí)證分析結(jié)果，本文分別找到了假設(shè)2、假設(shè)3、假設(shè)6、假設(shè)7、假設(shè)9，以及假設(shè)1中地方債務(wù)規(guī)模變動(dòng)對(duì)地方財(cái)政民生支出產(chǎn)生長(zhǎng)期正向沖擊，假設(shè)4中地方財(cái)政土地出讓金收入對(duì)地方債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生長(zhǎng)期沖擊影響。否定了假設(shè)5、假設(shè)10，以及假設(shè)1中地方財(cái)政民生支出壓力對(duì)地方債務(wù)規(guī)模變化產(chǎn)生正向沖擊，假設(shè)4中地方債務(wù)規(guī)模變動(dòng)對(duì)地方財(cái)政土地出讓金收入產(chǎn)生正向沖擊。從實(shí)證分析得以證實(shí)的假設(shè)來(lái)

看，一方面，地方債務(wù)規(guī)模的自身滾動(dòng)增長(zhǎng)、現(xiàn)行財(cái)政體制、地方政府投資性支出這三個(gè)要素構(gòu)成了地方債務(wù)規(guī)模變化趨于長(zhǎng)期膨脹的主要成因，并且在地方債務(wù)規(guī)模變動(dòng)與地方政府投資性支出之間形成長(zhǎng)期相互正向沖擊，且后者對(duì)前者的長(zhǎng)期影響趨勢(shì)明顯大于前者對(duì)后者的影響，這也說(shuō)明了當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模變動(dòng)更多受主觀因素而非市場(chǎng)客觀條件所影響。同時(shí)，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的研究中備受關(guān)注的土地出讓金收入及其債務(wù)融資問(wèn)題上，本文得出了與許多國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)不盡相同的實(shí)證結(jié)論，雖被證實(shí)土地出讓收入與地方債務(wù)規(guī)模變動(dòng)之間存在單方向長(zhǎng)期影響關(guān)系，但這種影響正負(fù)交替的波動(dòng)性較大且幅度較小，幾乎可以排除在刺激地方債務(wù)規(guī)模膨脹的長(zhǎng)期影響因素之外，而且反方向的因果關(guān)系也并不成立，即地方土地出讓收益的激增并不是迫于地方債務(wù)膨脹的壓力，因此，由土地財(cái)政引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能被高估了。另一方面，地方債務(wù)規(guī)模的變動(dòng)為地方財(cái)政民生支出、區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)單方向的長(zhǎng)期正向沖擊，說(shuō)明地方民生支出壓力的增強(qiáng)并未引發(fā)地方債務(wù)規(guī)模的膨脹，應(yīng)該是更多地通過(guò)地方公共預(yù)算予以消化，而地方債務(wù)收入的擴(kuò)大卻著實(shí)推動(dòng)了地方財(cái)政民生支出的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，可見(jiàn)地方債務(wù)收入對(duì)增強(qiáng)地方財(cái)政民生支出資金保障能力的作用還是很明顯的。同時(shí)，實(shí)證結(jié)論否定了城鎮(zhèn)化的加速擴(kuò)張是推動(dòng)地方債務(wù)規(guī)模膨脹長(zhǎng)期動(dòng)因的主觀假設(shè)，而反方向的因果關(guān)系及長(zhǎng)期正向影響成立，這進(jìn)一步說(shuō)明了地方政府舉債行為的主觀能動(dòng)性極強(qiáng)，其舉債行為并不出自客觀環(huán)境的需要，但卻反作用于如城鎮(zhèn)化這樣客觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。

因此，從對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的把控與疏導(dǎo)出發(fā)，將其作為未來(lái)我國(guó)地方公共財(cái)政改革突破的重要路徑，一方面可以充分發(fā)揮其滿足地方公共需求與促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，另一方面還將逼迫地方政府公共預(yù)算制度的實(shí)質(zhì)性變革，以及地方財(cái)政職能的公共化確立。

四、政策啟示

以上分析結(jié)論對(duì)于當(dāng)前乃至未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)地方財(cái)政職能公共化轉(zhuǎn)型、體制創(chuàng)新、地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的理性推進(jìn)，特別是地方債務(wù)收入的管控、風(fēng)險(xiǎn)防范，以及背后更為綜合的財(cái)政因素分析、機(jī)制把控與問(wèn)題疏導(dǎo)，都具有極為重要的政策啟示作用。

首先，加大縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革力度，構(gòu)建自治型地方財(cái)政體制。當(dāng)前，雖然賦予地方政府舉債權(quán)的試點(diǎn)改革正在全國(guó)范圍內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)，但對(duì)地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的警惕始終牽動(dòng)著中央財(cái)政的敏感神經(jīng)。在集權(quán)模式仍占主導(dǎo)地位的財(cái)政體制中，地方政府直接顯性舉債是否會(huì)加劇地方政府對(duì)中央政府的信用透支，引發(fā)“政績(jī)或赤字競(jìng)賽”[8]，地方債務(wù)總規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)以何種尺度為標(biāo)準(zhǔn)， 根據(jù)國(guó)外學(xué)者統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前仍處于歐債危機(jī)中的歐盟國(guó)家，其地方政府債務(wù)規(guī)模存量占本國(guó)GDP的比重最高不超過(guò)10%（Primorac， M.，2011），而我國(guó)這一比重在20%左右。地方政府的債務(wù)人身份及其義務(wù)應(yīng)如何在法律、制度、政策上予以明確，等等，這些問(wèn)題的規(guī)避或是解決，要么缺乏體制條件，要么無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循。實(shí)際上，根據(jù)本文的實(shí)證分析結(jié)論，改革者不妨跳出以事論事的邏輯，題內(nèi)文章題外做，將根治地方債務(wù)問(wèn)題的重點(diǎn)放回到我國(guó)地方財(cái)政體制的改革創(chuàng)新上。本文認(rèn)為一方面應(yīng)逐步將中央集權(quán)式的控制型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和政策安排向橫向調(diào)節(jié)型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)變，并進(jìn)一步簡(jiǎn)化縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，提高財(cái)政資金的征管和使用效率。具體方法建議通過(guò)對(duì)主體稅種，特別是共享稅分享比例的重新劃定，提高地方分享比重，在此基礎(chǔ)上逐步消除原體制補(bǔ)助、“兩稅”返還、所得稅基數(shù)返還等轉(zhuǎn)移支付方式，同時(shí)，在保留區(qū)域性環(huán)境保護(hù)、義務(wù)教育、自然災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、新能源利用等少數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，適當(dāng)降低中央縱向財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并以一般性轉(zhuǎn)移支付為主歸并有關(guān)項(xiàng)目。當(dāng)然，這種縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的收縮除了稅收分享比例的調(diào)整還要配合以不動(dòng)產(chǎn)為核心的地方稅體系建設(shè)[9]?？傊?，我國(guó)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)從財(cái)力的間接調(diào)控向直接匹配轉(zhuǎn)變，同時(shí)，中央財(cái)政應(yīng)更多地將轉(zhuǎn)移支付資金用于解決地方橫向財(cái)力失衡問(wèn)題。另一方面，在省以下地方財(cái)政體制改革上，應(yīng)以自治型市縣財(cái)政改革為突破口，將地方經(jīng)濟(jì)造出來(lái)的公共財(cái)力最大限度地沉淀于市縣一級(jí)財(cái)政，地方舉債權(quán)的承載主體也應(yīng)立足于市縣政府。同時(shí)，重新設(shè)定省級(jí)財(cái)政職權(quán)，弱化其經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)職能，將貫徹中央財(cái)政政策、監(jiān)督市縣財(cái)政運(yùn)行、調(diào)節(jié)省內(nèi)資源配置和財(cái)力失衡作為核心工作，最大限度地減少對(duì)市縣財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的主觀干預(yù)。以上改革設(shè)想雖說(shuō)有些大膽前衛(wèi)，但必將從體制層面把我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制改革推向一個(gè)新境界，從而為諸如地方債務(wù)管控等地方財(cái)政問(wèn)題的解決創(chuàng)造清晰優(yōu)良的體制環(huán)境。

其次，以公共服務(wù)績(jī)效為出發(fā)點(diǎn)確立地方財(cái)政職能與事權(quán)責(zé)任，轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。從實(shí)證分析結(jié)果來(lái)看，地方債務(wù)存量與政府投資性支出之間存在彼此長(zhǎng)期正向沖擊關(guān)系，這不能說(shuō)與我國(guó)地方政府推動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不無(wú)關(guān)系，而正是由于這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式以及財(cái)政體制安排使得近年來(lái)我國(guó)地方債務(wù)平臺(tái)及其融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題越發(fā)引人注目。如何有效降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高地方財(cái)政償債能力，本文認(rèn)為除了財(cái)政體制改革保障以外，還需加大地方財(cái)政預(yù)算管理制度的改革力度，重點(diǎn)是依據(jù)市縣財(cái)政的事權(quán)內(nèi)容，以對(duì)轄區(qū)居民公共需求偏好的調(diào)查取證為基礎(chǔ)，安排財(cái)政支出項(xiàng)目的輕重緩急，編制地方財(cái)政支出預(yù)算，在地方公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金不足確需通過(guò)債務(wù)收入予以填補(bǔ)時(shí)，地方財(cái)政還應(yīng)以投資項(xiàng)目為主體編制中長(zhǎng)期性質(zhì)的地方資本或債務(wù)預(yù)算[10]。通過(guò)以上地方預(yù)算編制改革，一方面能夠有效提高地方債務(wù)融資及其使用的透明度，便于轄區(qū)居民和權(quán)力機(jī)關(guān)、審計(jì)部門的監(jiān)督，另一方面可以提升財(cái)政支出績(jī)效在轄區(qū)居民中的認(rèn)可度，提高債務(wù)收入投資項(xiàng)目的償債能力，并對(duì)地方政府的投資性支出行為構(gòu)成嚴(yán)格的制度約束，使其逐漸減少對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接干預(yù)行為（如政府對(duì)地方國(guó)有投資），轉(zhuǎn)而通過(guò)政策引導(dǎo)、平臺(tái)搭建、監(jiān)督評(píng)判、軟環(huán)境建設(shè)等作為充分利用和調(diào)動(dòng)民間資本使其作為與國(guó)有資本并駕齊驅(qū)的主導(dǎo)力量推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用從單一直接方式向多元間接方式轉(zhuǎn)變，這既有利于緩解地方財(cái)政對(duì)債務(wù)收入需求和償還的壓力，也有助于基層社會(huì)治理的民主進(jìn)程，更對(duì)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)健康發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

再次，冷靜定位新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地方財(cái)政職能，科學(xué)有效地利用好地方債務(wù)收入。根據(jù)實(shí)證研究結(jié)果，區(qū)域城鎮(zhèn)化水平的提升雖未構(gòu)成當(dāng)前地方債務(wù)膨脹的主要原因，但既成的地方債務(wù)收入對(duì)區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展卻起到了明顯的長(zhǎng)期推動(dòng)作用，因此，在“新型城鎮(zhèn)化”已經(jīng)被確定為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展重要推動(dòng)力的政策環(huán)境下，如何科學(xué)有效地在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中利用好地方債務(wù)收入將成為今后我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題疏導(dǎo)的重要措施之一[11]?？v觀人類社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程不難發(fā)現(xiàn)，“城鎮(zhèn)化”是工業(yè)化、市場(chǎng)化、信息化在條件不斷成熟、不斷發(fā)展的過(guò)程中呈現(xiàn)出的人類生存形態(tài)的一種客觀結(jié)果，而不是人類所追求的主觀目的，即不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家而言，應(yīng)遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的這一客觀規(guī)律將重點(diǎn)始終不移的聚焦在工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、信息化建設(shè)，以及高新技術(shù)的培育與創(chuàng)新上，從而在客觀條件不斷得以滿足的情況下“引導(dǎo)”城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑和模式，而不是主觀能動(dòng)地“推動(dòng)”城鎮(zhèn)化提速，只有各級(jí)地方政府，特別是市縣一級(jí)政府能夠客觀冷靜地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，將政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的職能重點(diǎn)定位于促進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的改造、升級(jí)與集聚，科技進(jìn)步與科技型中小企業(yè)的培育、壯大[12]，在這些領(lǐng)域以市場(chǎng)化的方式（如風(fēng)險(xiǎn)投資平臺(tái)和引領(lǐng)基金的構(gòu)建等）合理利用地方債務(wù)收入，同時(shí)配合以各種提升資源配置效率政策的出臺(tái)（如戶籍制度改革等），才能為健康可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)打下牢固基礎(chǔ)，否則，僅將對(duì)地方債務(wù)收入的使用局限在解決“人的城鎮(zhèn)化”所帶來(lái)的一系列公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資資金不足等問(wèn)題上，將難以發(fā)揮地方債務(wù)收入推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倍增效應(yīng)和對(duì)地方財(cái)源的培植作用，以及債務(wù)性資產(chǎn)的保值增值，地方債務(wù)融資的良性循環(huán)也將難以形成。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，本文建議對(duì)地方債務(wù)收入的使用應(yīng)遵循在促發(fā)展中解決問(wèn)題的思路，這既有利于我國(guó)城鎮(zhèn)化的理性發(fā)展，也有助于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，避免地方政府始終處于將地方債務(wù)收入僅視作緩解地方財(cái)政支出壓力的被動(dòng)局面和未來(lái)由此引發(fā)的并不樂(lè)觀的預(yù)期結(jié)果。

最后，努力提升地方債務(wù)融資的透明度和市場(chǎng)化程度。在對(duì)地方債務(wù)成因的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)分析中，地方債務(wù)規(guī)模存量受自身沖擊所帶來(lái)的長(zhǎng)期正向膨脹效應(yīng)令人印象深刻，這種滾動(dòng)式的債務(wù)增長(zhǎng)不得不引起各方的高度關(guān)注。雖說(shuō)地方債務(wù)的這種擴(kuò)張模式與主權(quán)債務(wù)有著某種相似之處，但從我國(guó)當(dāng)前所處的財(cái)政體制改革階段而言，由于監(jiān)管制度和法規(guī)的嚴(yán)重缺失，地方債務(wù)融資的透明度遠(yuǎn)低于中央國(guó)債，債務(wù)資金的來(lái)源、托管、使用、清償?shù)认嚓P(guān)信息的諱莫如深，更加深了人們對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂[13]。因此，借助近年來(lái)逐步開(kāi)展的地方債務(wù)發(fā)行與償還試點(diǎn)改革，應(yīng)同步構(gòu)建起地方債務(wù)融資信息披露制度，將其作為社會(huì)公共信息，隨時(shí)隨地接受納稅人、立法機(jī)關(guān)、審計(jì)部門的查詢與核實(shí)。同時(shí)，加大力度清理種類繁多的地方債務(wù)融資平臺(tái)，使其統(tǒng)一規(guī)范于地方財(cái)政的管控之下。此外，地方債務(wù)投融資也急需引入市場(chǎng)化方式，建立以公益類、風(fēng)險(xiǎn)類為主體的項(xiàng)目導(dǎo)向型融資體系，構(gòu)建以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)、公私合營(yíng)（PPP）、私募風(fēng)險(xiǎn)投資等多種形式的市場(chǎng)化參與投資模式，只有充分利用和發(fā)揮好市場(chǎng)在遴選和排序投資項(xiàng)目、尋求投資組合、調(diào)動(dòng)社會(huì)資金等方面的效率優(yōu)勢(shì)，且匹配以地方政府的公共利益導(dǎo)向，才能有效降低地方債務(wù)融資成本，提高債務(wù)資金的使用效率和效益，并同時(shí)構(gòu)建起市場(chǎng)化的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，形成體制內(nèi)外的雙重約束。

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（責(zé)任編輯：于振榮）