王紅茹

近日，中金公司分析師一篇名為《政府儲蓄持續(xù)增加大幅拖累經(jīng)濟(jì)增長》的文章在網(wǎng)上廣泛傳播。文章指出，截至今年9月底，政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款接近21萬億元，較2011年底增加10萬億元，其增速比名義GDP增速高了10個百分點。

文章中提出，政府儲蓄意味著大量資金閑置，造成資金使用效率的低下和資源浪費。增加的政府儲蓄是財政支出的漏損，進(jìn)入實體經(jīng)濟(jì)的支出遠(yuǎn)低于賬面支出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)低迷的情況下，致使積極財政政策的效果大打折扣。

21萬億，這個數(shù)字是中國政府為應(yīng)對2008年金融危機(jī)，推動經(jīng)濟(jì)增長所推出的4萬億投資計劃的5倍多。很多人疑惑：這些政府儲蓄是應(yīng)該趴在賬面上，還是該拿出來用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

財政部財科所公共資產(chǎn)研究室主任文宗瑜向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，我國GDP總量是60多萬億元，今年將接近70萬億元，“人吃馬喂”所有開銷算下來，21萬億不算多。此外在機(jī)關(guān)團(tuán)體存款中還有一部分是與軍隊相關(guān)聯(lián)的費用，還要考慮維持軍隊的費用，“總體看，政府存款這部分資金服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然有空間，但空間不是特別大?！?/p>

“政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款21萬億元”表述有誤

《政府儲蓄持續(xù)增加大幅拖累經(jīng)濟(jì)增長》一文中提出，截止到今年9月底，政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款接近21萬億元，并且將經(jīng)濟(jì)增速放緩的原因，指向過多的政府存款。

“21萬億”這一數(shù)據(jù)一出，就被中外媒體廣泛引用，影響力極大。

記者在中國人民銀行公布的《金融機(jī)構(gòu)本外幣信貸收支表》上找到了相關(guān)的數(shù)據(jù)來源。統(tǒng)計顯示，政府存款包括財政性存款和機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，截止到今年9月底，財政性存款為4.1萬億元，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款為20.99萬億元，兩個數(shù)據(jù)加起來共有約25萬億元。統(tǒng)計表后面的注釋中并未對于機(jī)關(guān)團(tuán)體的構(gòu)成給出相應(yīng)的解釋。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華直截了當(dāng)?shù)叵颉吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者指出，《政府儲蓄持續(xù)增加大幅拖累經(jīng)濟(jì)增長》一文簡單地將21萬億元機(jī)關(guān)團(tuán)體存款表述為“政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”并不準(zhǔn)確。

汪德華介紹說：“財政性存款主要是指政府部門的存款余額，而機(jī)關(guān)團(tuán)體存款是指機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的存款，包括醫(yī)院、學(xué)校、協(xié)會、事業(yè)單位等。這是兩個不同的概念，不能混為一談?！畽C(jī)關(guān)團(tuán)體’的說法，易讓人誤以為其主體是政府機(jī)關(guān)。而事實上，‘機(jī)關(guān)團(tuán)體’的主體是各類事業(yè)單位、人民團(tuán)體。而且，‘機(jī)關(guān)團(tuán)體’存款的主要來源并非一般公共預(yù)算財政資金，后者的存量資金已體現(xiàn)在‘財政性存款’之中?！?/p>

4.1萬億元財政性存款相比從前已有所下降

那4.1萬億元的財政性存款又從何而來？其實，“財政性存款”的另一個官方稱謂叫“財政存量資金”。

所謂財政存量資金，通俗地說就是在歷年預(yù)算中已安排的財政支出，但未在當(dāng)年實際花掉，不斷積累下來的財政資金。財政存量資金主要體現(xiàn)為年末國庫在央行的存款，以及其他財政專戶或部門賬戶里的存款。

統(tǒng)計顯示，2010年—2014年年末，財政性存款分別為2.5萬億元、2.6萬億元、2.4萬億元、3.0萬億元和3.5萬億元，基本上呈逐年上升趨勢。

出現(xiàn)如此大規(guī)模財政性存款的原因有諸多方面。汪德華向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析，一是正常的制度安排，如中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等要求存下來的資金，但這類資金量較小;二是財政收入中?？顚Ｓ妙愘Y金較多，如各類政府性基金在制度上就要求不能安排他用，容易沉淀下來;三是每年預(yù)算安排的資金，但當(dāng)年無法使用，只能不斷結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。

事實上，使用財政資金有諸多要求。據(jù)記者了解，目前很多政府投資項目有很多前置性審批，比如環(huán)保的評估等都需要時間，這樣就導(dǎo)致近10年政府投資的支出渠道不太暢通。此外，由于現(xiàn)在花錢比較嚴(yán)格，受到的約束比較多，預(yù)算執(zhí)行比較慢，也會產(chǎn)生花不掉的情況。所以在賬面上就呈現(xiàn)出了財政性存款不斷增加的現(xiàn)象。

“大規(guī)模財政存量資金的存在，一方面反映了現(xiàn)行預(yù)算制度中專項支出、?？顚Ｓ弥С?、采取掛鉤機(jī)制的法定支出比重過高等制度性原因，另一方面反映了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性不夠，預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)等管理上的原因。”汪德華說。

為盤活財政存量資金，近幾年，國務(wù)院和財政部已出臺多項政策，加大努力使“閑置”的政府資金發(fā)揮作用。

盤活財政存量資金，是國務(wù)院在2013年年中舉行的國務(wù)院常務(wù)會議上首次提出的。之后，在2014年年末出臺的國辦發(fā)〔2014〕70號文，將盤活財政存量資金工作從財政層面提升到政府層面。2015年年初，財政部對中央和地方盤活財政存量資金工作分別出臺落實文件，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，布置相關(guān)工作。今年3月，財政部各地專員辦還組織了專項檢查，督促地方加大工作力度。4月1日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，將盤活統(tǒng)籌沉淀的存量財政資金的重要性提升到一個新的高度。國務(wù)院常務(wù)會議要求，要抓緊出臺方案，完善相關(guān)規(guī)定，對統(tǒng)籌使用沉淀的存量財政資金建立任務(wù)清單和時間表，對工作不力的嚴(yán)肅追責(zé)。

但是，在政策密集出臺后的當(dāng)下，陡然間冒出了“21萬億”這一數(shù)據(jù)，難免讓人產(chǎn)生出臺的相關(guān)政策是否真正起到了作用的疑惑。

“其實，到目前為止，財政存量資金持續(xù)上升的勢頭已經(jīng)被抑制?！蓖舻氯A說。

汪德華的判斷并非沒有依據(jù)。央行《金融機(jī)構(gòu)本外幣信貸收支表》統(tǒng)計顯示，財政性存款在2015年的前9個月基本維持在4萬億元左右的規(guī)模，上下略有浮動，總體呈下降趨勢。

“今年財政存款的情況相比去年已經(jīng)好了一些，以9月份數(shù)據(jù)為例，往年財政存款都在上升，今年9月份的財政存款較2014年已經(jīng)略有下降?！?汪德華說，今年是新預(yù)算法實施的第一年，中央對盤活財政存量資金高度重視，審計署也將其作為穩(wěn)增長政策審計的重點內(nèi)容之一，政策還是起了一定作用。

政府存款并非都是資金閑置

中金分析師的文章指出，政府儲蓄意味著大量資金閑置，造成資金使用效率的低下和資源浪費。增加的政府儲蓄是財政支出的漏損，進(jìn)入實體經(jīng)濟(jì)的支出遠(yuǎn)低于賬面支出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)低迷的情況下，致使積極財政政策的效果大打折扣。

“資金閑置”的說法也讓學(xué)者提出異議，文宗瑜向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，21萬億元機(jī)關(guān)團(tuán)體存款不能被稱為閑置資金，這些資金是有特殊用途的?！斑@部分錢是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的，如果投資出去，會把整個社會節(jié)奏打亂?！?/p>

中金分析師的報告還提出，2012年—2014年每年增加的政府儲蓄占GDP的3.2%～3.8%。政府儲蓄大量增加，而不是將收入更多地用于開支，勢必對經(jīng)濟(jì)增長有拖累作用。假設(shè)政府儲蓄增速降到名義GDP的增速，根據(jù)在《減輕稅負(fù)優(yōu)于增加政府支出》報告中測算出的中國財政支出乘數(shù)1.08，那么，2012年后每年額外增加的政府儲蓄（占GDP的1.4%～1.8%）拖累GDP 1.5%～1.9個百分點。

政府存款是否對經(jīng)濟(jì)增長有拖累作用？學(xué)界對這一問題的看法不一。汪德華認(rèn)為，機(jī)關(guān)團(tuán)體花錢放緩，會影響總需求，對經(jīng)濟(jì)增長存在一定拖累作用。但簡單認(rèn)為經(jīng)濟(jì)形勢需要，政府可以一紙命令，讓各類機(jī)關(guān)團(tuán)體加快資金使用，這是不對的，會干擾整個公共部門管理體系。這種看法沒有準(zhǔn)確理解機(jī)關(guān)團(tuán)體存款的性質(zhì)，誤將其視為與一般公共預(yù)算資金性質(zhì)相同。釋放財政存量資金，而非機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，才是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的著力點。

對于機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，文宗瑜認(rèn)為這個錢不能大動。在他看來，目前我國的130萬個事業(yè)單位均屬于機(jī)關(guān)團(tuán)體。而機(jī)關(guān)團(tuán)體中有很多預(yù)付款，比如醫(yī)院收取的押金、學(xué)校收取的學(xué)費等費用很多是要支出去的，是沒辦法盤活的，如果全拿出來單位就運轉(zhuǎn)不動了。“假如你是清華大學(xué)的校長，看賬目上有10個億，你給借出去了，但是到了年底，教師的工資一天都不能拖，如果到時拿不出錢來，會出事的。”

除了巨額的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，大家的關(guān)注點還集中在4.1萬億元的財政性存款上。

事實上，財政性存款在所有國家都會或多或少地存在，但是，中國的特殊性在于存款的規(guī)模特別大。因此，“盤活財政存量資金”在當(dāng)下的中國意義重大。

汪德華認(rèn)為，盤活財政性存款的思路和方向，一是要抑制新增存量資金;二是將過去已安排但未發(fā)生實際支出的存量資金，真正花掉，或重新安排支出，讓財政資金進(jìn)入實體經(jīng)濟(jì)，起到擴(kuò)張總需求的效果，以期達(dá)到宏觀經(jīng)濟(jì)上與財政赤字一樣的效果。

但是，對于4.1萬億元的財政性存款是否需要盤活，文宗瑜有不同的看法。

“4.1萬億元財政性存款是政府履行自身職能、迫切需要時可借助的資金，有這么多存款是正常的?！蔽淖阼そo記者算了一筆賬：我國一年的財政收入差不多是13萬億元左右，再加上國債大概是14萬億元，把這14萬億元分到四個季度中，每季度3.5萬億元左右，基本上能對得上。

“這其中包括‘人吃馬喂’、供水電氣熱、基本維修等諸多事項，所以這個錢不能全投出去，應(yīng)該是有智慧地拉動經(jīng)濟(jì)增長，但這個量很少，不會超過5000億到8000億。”文宗瑜說。