楊江

【編者按】

2015年元旦前夕發(fā)生在上海外灘的擁擠踩踏事件導(dǎo)致36條年輕的生命逝去，49人受傷，社會(huì)影響極其惡劣。針對這起事件，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志分別作出重要批示，要求上海市全力以赴救治傷員，做好善后工作，抓緊調(diào)查事件原因，深刻吸取事件教訓(xùn)，及時(shí)準(zhǔn)確向社會(huì)發(fā)布信息。

根據(jù)上海市委書記韓正、市長楊雄等同志的部署，上海市迅速成立了市政府聯(lián)合調(diào)查組，1月21日上午，事發(fā)21天后上海發(fā)布了對這起事件的調(diào)查報(bào)告與處理意見。調(diào)查報(bào)告認(rèn)為：對事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)特別是陳毅廣場人員聚集的情況，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識，對重點(diǎn)公共場所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險(xiǎn)未作評估，預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失，事發(fā)當(dāng)晚預(yù)警不足，應(yīng)對措施失當(dāng)，是這起擁擠踩踏事件發(fā)生的重要原因。

作為一座以理性著稱、管理一直位居全國前列的城市，36條生命以這樣的方式逝去，留給上海的不能僅有傷痛，也不會(huì)僅是恥辱。上海市委書記韓正表示，安全是底線，要深刻吸取外灘擁擠踩踏事件血的教訓(xùn)。

魔鬼藏在細(xì)節(jié)里，外灘踩踏事件給我們留下了怎樣的教訓(xùn)，城市公共安全又該如何構(gòu)建？本刊對這起事件進(jìn)行了深度回顧，并專訪了聯(lián)合調(diào)查組專家、復(fù)旦大學(xué)城市公共安全中心主任滕五曉等人。

正視問題，亡羊補(bǔ)牢，既是對逝者最好的祭奠，也才更符合上海的城市精神。

往年為何能做到萬無一失？

細(xì)讀調(diào)查報(bào)告，用一句話可以高度概括外灘擁擠踩踏事件：非不能也，是不為也。

2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺(tái)連續(xù)三年在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，一個(gè)標(biāo)志性的節(jié)目就是在外灘上演國內(nèi)最大規(guī)模的跨年3D燈光秀，經(jīng)過三年的打造，外灘燈光秀已經(jīng)成為上?？缒昊顒?dòng)的一個(gè)招牌，在本地市民心目中是一個(gè)可以與美國紐約時(shí)代廣場蘋果倒計(jì)時(shí)和埃菲爾鐵塔燈光秀媲美的城市驕傲。

“城市管理者應(yīng)該給市民提供精神文化的享受，打造讓他們?yōu)樽约核畹某鞘绪攘︱湴恋奈幕放?，因此問題不在燈光秀本身，恰恰反倒是無數(shù)類似的活動(dòng)組成了一座城市的價(jià)值?！鄙虾Ｕ▽W(xué)院城市安全中心主任章友德在接受《新民周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，上海作為特大型國際都市，舉辦跨年燈光秀是一個(gè)很正常的活動(dòng)，問題是舉辦一次成功、精彩、難忘的大型活動(dòng)，前提就是公共安全，公共安全是第一原則，也是唯一的至高原則。

外灘作為上海標(biāo)志性的地點(diǎn)，已經(jīng)成為了上海的城市符號、人員最為密集的旅游景點(diǎn)，這樣特殊的地點(diǎn)，即便不舉行燈光秀這樣的活動(dòng)，人流量對安保工作也是巨大的考驗(yàn)。2014年12月31日前的實(shí)踐表明，上海其實(shí)是有能力應(yīng)對這種考驗(yàn)的，甚至可以說已經(jīng)摸索構(gòu)建了一套行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)。

讓我們先來看看這次擁擠踩踏事件發(fā)生前，上海外灘安保工作是如何做到成功避免突發(fā)事件的。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在外灘長約3.8公里的狹長地帶，每年有超過1.2億人次中外游客，安全的壓力落在了黃浦區(qū)的管理部門身上，到了國慶、跨年這樣的重要節(jié)日，還要調(diào)動(dòng)市一級的力量增援。

黃浦區(qū)公安將整個(gè)外灘區(qū)域“分段切塊包干”——除設(shè)在中山東一路的指揮中心外，外灘、南京東路、豫園、人民廣場各設(shè)責(zé)任區(qū)，確定責(zé)任人，針對可能發(fā)生的情況，還“一事一方案”準(zhǔn)備了多套預(yù)案。

中共上海市委機(jī)關(guān)報(bào)《解放日報(bào)》在總結(jié)2013年外灘安保工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)寫道，一名外灘派出所的民警稱國慶長假前，他們接受的任務(wù)部署簡潔明了，一上崗就知道自己在哪里、做什么、怎么做，因?yàn)榉桨缸龅煤茉敿?xì)，一旦發(fā)生緊急情況會(huì)立即有機(jī)動(dòng)力量策應(yīng)，“我只需要堅(jiān)守我的崗位就行”。

為了應(yīng)對人流，黃浦警方還發(fā)明了“開關(guān)式過馬路”的疏導(dǎo)方式——紅燈時(shí)，民警手拉手?jǐn)r住人群，綠燈時(shí)，民警轉(zhuǎn)換隊(duì)形，在斑馬線兩側(cè)排成人墻，護(hù)送人流過馬路。

這一做法一度成為了外灘地區(qū)一道特殊的風(fēng)景線，被廣為稱贊。

在長期的實(shí)踐和演練中，黃浦警方還總結(jié)出了大型活動(dòng)疏導(dǎo)人流的其他技法，除了“開關(guān)式”，還有波次放行、空格站位、包塊引領(lǐng)、幾何隊(duì)形、注水引導(dǎo)等多種方式。

這些被本地媒體肯定的經(jīng)驗(yàn)，并非出于宣傳的吹捧，而是被實(shí)實(shí)在在的效果證實(shí)行之有效的。以2013年國慶為例，外灘每天人流量上百萬人次，井然有序，連一只鞋子都沒有撿到過。要注意，這樣的效果是在當(dāng)年連封路都沒有真正實(shí)施的前提下實(shí)現(xiàn)的。

燈光秀在外灘連續(xù)舉辦三年，每次都是人山人海，2014年新年前夜的外灘燈光秀，更是聚集了30萬人次。根據(jù)上海市公安局一名內(nèi)部人士的透露，通過數(shù)據(jù)分析，這一年的外灘人員密度已經(jīng)達(dá)到了一平方米7個(gè)人，在市公安局的層面來看，當(dāng)然是對公共安全發(fā)出的一個(gè)危險(xiǎn)信號。也正是基于這樣的原因，上海市公安局一直反對黃浦區(qū)在外灘舉辦燈光秀這樣的大型活動(dòng)，這也才有了2015年元旦前夜外灘燈光秀移師“外灘源”并縮小規(guī)模的“新情況”。

盡管前三年人員涌動(dòng)的情況也同樣令人害怕，但卻同樣做到了萬無一失，當(dāng)時(shí)是怎么做到的呢？

首先，那三年，對外灘一帶的交通實(shí)施了較為嚴(yán)格的管制，外灘附近的中山東一路、北京東路、四川中路等區(qū)域禁止一切車輛通行，黃浦江東金線輪渡停航、黃浦江人行觀光隧道關(guān)閉，地鐵2號線、10號線南京東路站封站。以2014年元旦跨年燈光秀為例，上海市公安局提前一周就發(fā)布了交通管制公告。

其次，在安保力量上，從市一級到區(qū)一級都投入了大量的人力物力，2014年元旦前三個(gè)月，警方就開始介入進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、方案策劃，根據(jù)公開資料，燈光秀當(dāng)晚，公安調(diào)配了6000警力，但實(shí)際上根據(jù)《新民周刊》記者的了解，算上參與維持秩序的武警、協(xié)警、學(xué)警、志愿者，負(fù)責(zé)安保工作的人員有1萬多之巨。

那三年，游客要到達(dá)外灘觀景平臺(tái)，需要經(jīng)過四道管控防線，也就是說真正進(jìn)入核心區(qū)域的人數(shù)始終都在可控范圍內(nèi)，而組成這些防線的就是武警、公安、協(xié)警以及志愿者。

上海市安監(jiān)局、上海市質(zhì)監(jiān)局為了燈光秀的動(dòng)態(tài)設(shè)備安全還共同會(huì)診，市建交委也為外灘的水電燃?xì)獍踩蓪Ｈ丝词乜傞l，黃浦江上，海事局還增派了水上巡邏艇。

經(jīng)過這樣的梳理不難發(fā)現(xiàn)，萬無一失的實(shí)現(xiàn)得益于各部門安全責(zé)任意識的高度到位，以及精細(xì)化的管理。

信息傳播中的嚴(yán)重不對稱

2015年的外灘元旦跨年燈光秀與倒計(jì)時(shí)活動(dòng)移師“外灘源”有著怎樣的背景？根據(jù)調(diào)查報(bào)告，鑒于安全方面存在一定的不可控因素，黃浦區(qū)政府經(jīng)與上海旅游局、上海廣播電視臺(tái)協(xié)商后，于2014年11月13日向市政府請示，新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行，另擇地點(diǎn)，活動(dòng)現(xiàn)場人數(shù)將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺(tái)。

《新民周刊》從另一渠道了解到，此前黃浦區(qū)申報(bào)外灘新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)時(shí)，就已經(jīng)被上海市政府否決，因?yàn)樯弦荒甑臄?shù)據(jù)分析發(fā)出了危險(xiǎn)的信號，市公安局認(rèn)為在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦這樣大型的活動(dòng)不利于安全。往年為配合外灘跨年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，牽扯了過多的警力，增加了上海全市的安保壓力，三年來為配合燈光秀進(jìn)行的交通管制也一直被部分市民批評為“給民眾出行帶來了困擾”。

已經(jīng)成為標(biāo)志性跨年活動(dòng)的燈光秀，黃浦區(qū)不愿意放棄，當(dāng)然，按照專家觀點(diǎn)和民眾意愿來看，也確實(shí)沒有放棄的必要。

“外灘源”距離外灘500米，位于萬國建筑博覽群相對封閉處，且2015年元旦前夜的這場燈光秀需要憑票觀看，票也不對外公開發(fā)售。

那么，原本已經(jīng)被此前多年實(shí)踐證明行之有效的那一套安全管理體系為何在這一次沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用？

上海市政府同意黃浦區(qū)暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)并另擇地點(diǎn)舉辦活動(dòng)時(shí)，明確要求“誰主辦，誰負(fù)責(zé)”，堅(jiān)決落實(shí)屬地管轄，切實(shí)把責(zé)任落到實(shí)處。然而，黃浦區(qū)對新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更風(fēng)險(xiǎn)未作評估，對新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更的信息宣傳嚴(yán)重不到位，調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，“大量市民游客認(rèn)為外灘風(fēng)景區(qū)仍會(huì)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，南京路商業(yè)街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關(guān)活動(dòng)吸引了部分市民游客專門至此觀看。對此黃浦區(qū)政府在新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更時(shí)，未對可能的人員聚集安全風(fēng)險(xiǎn)予以高度重視，沒有進(jìn)行評估，缺乏應(yīng)有認(rèn)知，導(dǎo)致判斷失誤?！?/p>

“外灘”和“外灘源”這兩個(gè)根本不同的概念，即便對一些常年生活在上海的人而言都很難厘清，更不用說慕“外灘”之名而來的外地游客了。

調(diào)查報(bào)告指出，主辦單位應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)充分告知活動(dòng)信息，但是直至12月30日，黃浦區(qū)旅游局才對外正式發(fā)布了新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)信息，對“外灘”、“外灘源”的區(qū)別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時(shí)、不到位、不充分。

根據(jù)《新民周刊》調(diào)查，跨年夜前一周，上海本地網(wǎng)絡(luò)新民網(wǎng)曾發(fā)布一條短消息稱外灘燈光秀不再舉辦，此后上海的各傳統(tǒng)紙媒進(jìn)行了追蹤報(bào)道。2014年12月25日，《東方早報(bào)》確切報(bào)道了跨年燈光秀移師“外灘源”的消息，黃浦區(qū)旅游部門一負(fù)責(zé)人介紹，盡管改在“外灘源”舉辦，今年的跨年燈光秀仍非常精彩。這名負(fù)責(zé)人稱，屆時(shí)現(xiàn)場觀眾將限制人數(shù)、憑票入場。

遺憾的是，正如調(diào)查報(bào)告指出的，黃浦區(qū)的宣傳不充分、不及時(shí)，尤其沒有對公眾重點(diǎn)解釋清楚“外灘”與“外灘源”的區(qū)別，以至于民眾大多還以為外灘仍然會(huì)舉辦燈光秀。

復(fù)旦大學(xué)城市公共安全中心主任滕五曉是此次事件聯(lián)合調(diào)查組邀請的7名專家之一，他在接受《新民周刊》專訪時(shí)指出，“很多事情看似偶然，其實(shí)有必然性。有些事件的發(fā)生純粹就是細(xì)小疏忽引起的，如果每個(gè)人都注意處理好這些細(xì)節(jié)，就會(huì)大大減少惡性事件發(fā)生的幾率?！?/p>

市一級部門否定外灘風(fēng)景區(qū)燈光秀活動(dòng)，移師“外灘源”且規(guī)模縮小后，2015年元旦跨年燈光秀的安保級別就降為了區(qū)級，擔(dān)子完全落在了黃浦區(qū)的肩上?！肮芾懋?dāng)然是一個(gè)大問題，市里否定后，區(qū)里還在搞活動(dòng)，我相信也是有方案的，但這些方案有沒有得到很好的落實(shí)？”滕五曉認(rèn)為，動(dòng)態(tài)的城市每時(shí)每刻都在發(fā)生變化，給城市公共安全帶來很大的挑戰(zhàn)，但我們目前有很多技術(shù)手段完全可以在12月31日前就發(fā)現(xiàn)人們在社交平臺(tái)上的討論熱點(diǎn)，比如：發(fā)現(xiàn)民眾還誤以為外灘仍然有燈光秀，發(fā)現(xiàn)人們還是很熱衷前往外灘跨年。

“現(xiàn)在都在建設(shè)智慧城市、智能社區(qū)，但在實(shí)際管理中如何讓這些技術(shù)真正發(fā)揮對城市公共安全的作用？”滕五曉認(rèn)為通過大數(shù)據(jù)分析，比如通過移動(dòng)電話的密布情況，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)外灘一帶人員聚集的情況，通過地鐵等交通實(shí)況也可以掌握，實(shí)際上，在悲劇發(fā)生前的22點(diǎn)37分，上海地鐵全網(wǎng)14線337座車站已共計(jì)運(yùn)送乘客超過1000萬人次，打破了最高紀(jì)錄，21點(diǎn)時(shí)，就已經(jīng)有不少網(wǎng)友在微博發(fā)照片反映外灘附近人山人海難以移動(dòng)。避免悲劇的機(jī)會(huì)不是沒有，“我們掌握了很多的技術(shù)，完全可以發(fā)布到游客手里”。

“應(yīng)該動(dòng)用更多有效的信息傳播渠道，比如各種社交媒體，讓盡可能多的人獲知，而不是當(dāng)晚靠民警面對不斷涌向外灘的人流去扯破嗓子喊?！闭掠训路此颊f。他認(rèn)為，教訓(xùn)實(shí)在太深刻了，在這次事件中遇難和受傷的主要是年輕人，新一代的年輕人有自己不同于比他們年長一代甚至幾代人的娛樂方式、慶?？缒甑姆绞?，80后、90后的一代人對元旦、圣誕這樣的節(jié)日更有認(rèn)同感?！肮芾矸绞?、服務(wù)方式應(yīng)該跟得上管理對象的變化，但很遺憾，現(xiàn)在看來還沒有轉(zhuǎn)變理念。”

“信息傳遞和接收的方式已經(jīng)發(fā)生了根本變化，不能再僅僅依賴傳統(tǒng)媒體有限的信息發(fā)布，而要充分適應(yīng)年輕人電子閱讀的習(xí)慣，完全可以通過移動(dòng)終端告知他們外灘沒有燈光秀活動(dòng)，并對他們及時(shí)發(fā)布安全警示?！闭掠训绿嵝?，信息發(fā)布一定要考慮到接收主體的特點(diǎn)，做到迅速及時(shí)、有效，何況這是外灘取消燈光秀的第一年，很多公眾還沒有習(xí)慣。

安保級別降為“區(qū)級”后的改變

根據(jù)調(diào)查報(bào)告分析，外灘擁擠踩踏事件是一個(gè)多重因素疊加的結(jié)果。除了未對活動(dòng)變更作風(fēng)險(xiǎn)評估與活動(dòng)變更信息宣傳嚴(yán)重不到位外，這起事故發(fā)生的原因還被認(rèn)為有以下幾點(diǎn)——預(yù)防準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失，對監(jiān)測人員流量變化情況未及時(shí)研判、預(yù)警并發(fā)布提示信息，應(yīng)對處置不當(dāng)。

如滕五曉前述所言，黃浦區(qū)對外灘風(fēng)景區(qū)當(dāng)日的安全保衛(wèi)工作是有方案的，問題是這樣的方案，調(diào)查組認(rèn)為“嚴(yán)重缺失”。

具體來看，黃浦區(qū)政府12月9日在常務(wù)會(huì)議上明確“區(qū)公安分局要會(huì)同區(qū)市政委等部門做好活動(dòng)預(yù)案，盡快梳理活動(dòng)當(dāng)天全區(qū)范圍內(nèi)各類迎新活動(dòng)，認(rèn)真研究應(yīng)對方案，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序安排，合理部署各類保障力量，確保外灘、人民廣場、新天地等重點(diǎn)地區(qū)安全有序?！比欢鳛橹饕芾碡?zé)任主體，黃浦區(qū)政府12月31日當(dāng)晚并未嚴(yán)格落實(shí)24小時(shí)專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度。

黃浦區(qū)公安分局并沒有按照黃浦區(qū)政府常務(wù)會(huì)議的要求去做，在編制新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)安全保衛(wèi)工作方案中，僅對外灘源新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)進(jìn)行了安全評估，未對外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門評估。

黃浦公安分局12月25日制定了新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)安全保衛(wèi)工作方案，主要內(nèi)容是成立新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)安保工作指揮部，下設(shè)現(xiàn)場管控、外灘及南京路沿線秩序維護(hù)兩個(gè)分指揮部。根據(jù)調(diào)查，黃浦公安分局僅會(huì)同區(qū)市政委等有關(guān)部門在外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線布置了350名民警、108名城市管理和輔助人員、100名武警，安保人員配置嚴(yán)重不足。記者注意到，其中陳毅廣場安排了60名警力，發(fā)生擁擠踩踏事件的階梯處安排了7名。

當(dāng)天黃浦區(qū)公安分局共安排了安保警力771名，除上述安排在外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線的350名警力外，其余警力分別用于外灘源活動(dòng)現(xiàn)場管控、反恐處突、綜合保障、公共安全管理與機(jī)動(dòng)力量武警等。

上海市公安局主要領(lǐng)導(dǎo)在12月30日的安保維穩(wěn)工作動(dòng)員部署視頻會(huì)上曾專門強(qiáng)調(diào)，上海中心亮燈和燈光秀儀式可能造成陸家嘴、外灘等相關(guān)區(qū)域短時(shí)間內(nèi)游客大量聚集，要求按照“一活動(dòng)一方案”、“一點(diǎn)一方案”的要求，制定周密安保工作方案和應(yīng)急處置預(yù)案，加強(qiáng)活動(dòng)現(xiàn)場警力配置。如此對照來看，黃浦區(qū)相關(guān)部門的工作嚴(yán)重不到位。

《新民周刊》在這起事件發(fā)生后曾調(diào)查，外灘往年的限行政策在當(dāng)天也取消了，車輛不再限行，地鐵南京東路站也照常開通，而且上海市最為繁忙的兩條地鐵線1號線、2號線在12月31日這天晚上還延時(shí)運(yùn)營了80分鐘。

地鐵1號線與2號線在人民廣場處交會(huì)，2號線人民廣場站的下一站就是南京東路站，然后從外灘下方穿過黃浦江到達(dá)浦東。根據(jù)地鐵部門的信息，實(shí)施延長運(yùn)營后，大批乘客紛至沓來，當(dāng)晚9點(diǎn)左右，南京東路地鐵站就迎來了大客流，為此啟動(dòng)了限流引導(dǎo)乘客有序進(jìn)站的措施。

取消交通限行尤其是地鐵延時(shí)的初衷，當(dāng)然是為了方便群眾出行，因?yàn)橥昝癖妼Υ祟悤r(shí)刻的地鐵延時(shí)運(yùn)營的呼聲一直很高。但客觀上，這一措施確實(shí)給人流大量涌向外灘地區(qū)帶來了交通上的便利。還有一個(gè)細(xì)節(jié)被忽視了，當(dāng)晚，南京東路步行街的商戶大多在進(jìn)行打折促銷，23點(diǎn)左右這些店鋪開始打烊，這也解釋了路面人流在23點(diǎn)左右為何突然激增的狀況。

在地理位置上，南京東路往東走正對著陳毅廣場，游客拾級而上就是外灘觀景平臺(tái)，此處一直是觀賞黃浦江兩岸景色的最佳地點(diǎn)，不用說這樣的重要節(jié)日，即便是平時(shí)，也是外灘人流最為集聚的地點(diǎn)。

根據(jù)調(diào)查，事發(fā)當(dāng)晚20點(diǎn)起，外灘風(fēng)景區(qū)人員進(jìn)多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺(tái)，呈現(xiàn)人員逐步聚集態(tài)勢，數(shù)據(jù)綜合分析，當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)人流量，20至21點(diǎn)約12萬人，21點(diǎn)至22點(diǎn)約16萬人，22點(diǎn)至23點(diǎn)約24萬人，23時(shí)至事發(fā)時(shí)約31萬人。

12月31日23點(diǎn)06分，距離踩踏事件發(fā)生近30分鐘前，“@上海軌道交通俱樂部”曾發(fā)布微博警示說，外灘雖已取消燈光秀倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，但很多市民或者出于各種原因涌向外灘，導(dǎo)致外灘地區(qū)人多擁擠。但遺憾的是，這條微博只有297人轉(zhuǎn)發(fā)，當(dāng)時(shí)被裹挾在人流中被推著前進(jìn)，一心沉浸在節(jié)日快樂氛圍中的人們，不要說會(huì)否看到這條微博，即便看到了，恐怕也很難抽身。

比往年明顯減少的武警、民警淹沒在洶涌的人流中顯得勢單力薄，民警扯破嗓門也不敵人群的嘈雜，往年大顯神威的“開關(guān)式”、“波次放行”、“空格站位”、“包塊引領(lǐng)”那一套安保措施沒能再像往年那樣發(fā)揮作用。

調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，從20點(diǎn)至事件發(fā)生，外灘風(fēng)景區(qū)人流量上升，黃浦區(qū)公安分局指揮中心沒有嚴(yán)格落實(shí)上海市公安局指揮中心每半小時(shí)上報(bào)人流量檢測情況的工作要求，也未及時(shí)向黃浦區(qū)政府總值班室報(bào)告，黃浦區(qū)公安分局對各時(shí)段人流量快速遞增等變動(dòng)情況未及時(shí)采取有效措施，未報(bào)請黃浦區(qū)政府發(fā)布預(yù)警，控制事態(tài)發(fā)展，對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求也未作相應(yīng)。

調(diào)查報(bào)告披露的情節(jié)令人警醒，20點(diǎn)12分，上海市公安局指揮中心要求黃浦公安分局指揮中心整點(diǎn)上報(bào)外灘風(fēng)景區(qū)和南京路步行街人員流量情況。20點(diǎn)20分，黃浦公安分局指揮中心上報(bào)，外灘風(fēng)景區(qū)觀景平臺(tái)人流量5成，而這其實(shí)是民警憑經(jīng)驗(yàn)對人員密集程度的判斷。

記錄顯示，一直到22點(diǎn)45分，黃浦公安分局對市公安局上報(bào)的外灘風(fēng)景區(qū)觀景平臺(tái)人員流量都是“5成”、“5-6成”，21點(diǎn)39分，黃浦區(qū)公安分局外灘分指揮部蔡立新曾回復(fù)黃浦區(qū)公安分局指揮中心，外灘風(fēng)景區(qū)人員流量6-7成，但電臺(tái)和電話記錄未顯示上報(bào)上海市公安局指揮中心。

針對事發(fā)當(dāng)晚持續(xù)增加的人員流量，在現(xiàn)場現(xiàn)有警力配備明顯不足的情況下，黃浦公安分局只對警力部署作出了部分調(diào)整，沒有采取其他有效措施，一直未向黃浦區(qū)政府和上海市公安局報(bào)告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落實(shí)上海市公安局相關(guān)指令，處置不當(dāng)。

記錄顯示——

20點(diǎn)25分，黃浦區(qū)公安分局局長助理陳榮霖開始要求指揮中心收集轄區(qū)內(nèi)各派出所可調(diào)用警力數(shù);

20點(diǎn)27分，黃浦公安分局局長周正要求采取“鐵馬”措施，每隔10米安排1名警力;外灘風(fēng)景區(qū)觀景平臺(tái)入口設(shè)立單向通行警戒帶。此后，黃浦公安分局根據(jù)人員流量情況，對現(xiàn)有警力部署進(jìn)行調(diào)整。

21點(diǎn)13分，黃浦區(qū)公安分局調(diào)集轄區(qū)5家派出所40名警力增援南京路沿線;

21點(diǎn)18分，通知警訓(xùn)隊(duì)20名警力增援外灘分指揮部;

22點(diǎn)44分，周正要求南京路沿線警力設(shè)置攔截線減緩人群往外灘方向流動(dòng);

……

經(jīng)調(diào)查，截至23點(diǎn)30分，黃浦公安分局在外灘風(fēng)景區(qū)、南京路沿線共布置警力510名，其中陳毅廣場80名（階梯處13名），南京路沿線150名。

值得注意的是，當(dāng)晚20點(diǎn)31分，上海市公安局主要領(lǐng)導(dǎo)曾致電黃浦區(qū)公安分局局長周正，要求重視外灘風(fēng)景區(qū)人員流量情況，落實(shí)安保措施。22時(shí)，上海市公安局副局長陳臻提示周正，外灘風(fēng)景區(qū)人員已經(jīng)很多，要求其進(jìn)行安全評估，如有需求及時(shí)提出，遺憾的是，黃浦公安分局沒有提出需求。

22點(diǎn)12分，上海市公安局指揮中心指令調(diào)集靜安、虹口、閘北等分局500名警力增援黃浦公安分局，約一小時(shí)后，增援力量陸續(xù)從全市到達(dá)外灘風(fēng)景區(qū)各部署點(diǎn)。

23點(diǎn)24分，上海市公安局指揮中心曾建議黃浦公安分局對外灘風(fēng)景區(qū)沿線對機(jī)動(dòng)車進(jìn)行改道分流，實(shí)施交通臨時(shí)管制措施，但黃浦公安分局回復(fù)，周正的意見是繼續(xù)保持交通舒暢，否則老百姓會(huì)認(rèn)為外灘風(fēng)景區(qū)有大型活動(dòng)。

22點(diǎn)37分，外灘陳毅廣場東南角北側(cè)人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現(xiàn)場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺(tái)。23時(shí)23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時(shí)35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓。

擁擠踩踏事件發(fā)生。

城市公共安全常態(tài)化管理機(jī)制

聯(lián)合調(diào)查組認(rèn)為事件調(diào)查結(jié)果警示我們，領(lǐng)導(dǎo)干部思想麻痹是城市公共安全的最大隱患，安全責(zé)任落實(shí)不力是城市公共安全的最大威脅。按照依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)的要求，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《上海市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》、《上海市外灘風(fēng)景區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和政府規(guī)章，以及市、區(qū)相關(guān)部門的“三定方案”，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對這起事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

在對事件原因進(jìn)行深入剖析的基礎(chǔ)上，聯(lián)合調(diào)查組提出五點(diǎn)整改建議：

（一）切實(shí)落實(shí)安全責(zé)任制，大力增強(qiáng)“紅線”、“底線”意識;（二）切實(shí)加強(qiáng)對大人流場所和活動(dòng)的安全管理，進(jìn)一步落實(shí)和完善相關(guān)制度規(guī)定;（三）切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，進(jìn)一步提升突發(fā)事件防范能力;（四）切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急處置能力;（五）切實(shí)加強(qiáng)宣教培訓(xùn)，進(jìn)一步提升全社會(huì)公共安全意識和能力。

上海市委書記韓正說，“12·31”外灘擁擠踩踏事件，是一起造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。如果我們各級領(lǐng)導(dǎo)干部安全意識更強(qiáng)些，如果我們各項(xiàng)安全防范措施落實(shí)更到位，這起事件完全可以避免。

韓正說，必須深入剖析深層次的問題，真正吸取三方面教訓(xùn)——第一是思想麻痹，安全重于一切的意識沒有真正牢固確立。全市各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都要反思和追問自己，安全重于泰山、責(zé)任大于一切的意識，我們在心中是否始終不忘。上海是一座有著2400多萬常住人口的特大型城市，安全風(fēng)險(xiǎn)大、各種隱患復(fù)雜、難以預(yù)料的事情多，必須時(shí)時(shí)刻刻高度重視防范風(fēng)險(xiǎn)、保障安全有序，始終繃緊安全這根弦;第二是管理松弛，安全防范和管理措施有疏漏，存在薄弱環(huán)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是市、區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)干部，要始終嚴(yán)格要求自己，切實(shí)在思想上、工作上嚴(yán)格認(rèn)真，敢抓敢管敢負(fù)責(zé);第三是從嚴(yán)管黨治黨做得不夠，治權(quán)治吏不夠嚴(yán)、管干部帶隊(duì)伍不夠嚴(yán)。講認(rèn)真必須嚴(yán)字當(dāng)頭，從嚴(yán)管黨治黨，必須把從嚴(yán)要求貫徹到一切工作中去，安全管理要嚴(yán)，作風(fēng)建設(shè)要嚴(yán)。必須清醒地看到，按照中央的要求，對照人民群眾的期望，我們管黨治黨失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象還普遍存在。

慘痛的事實(shí)證明，當(dāng)踩踏事件發(fā)生時(shí)，僅僅通過監(jiān)控來了解突發(fā)事件發(fā)生，僅僅臨時(shí)調(diào)配周邊警力，進(jìn)而臨時(shí)采取緊急措施，僅僅是杯水車薪，與其這樣亡羊補(bǔ)牢，不如吸取教訓(xùn)、舉一反三，提前建立強(qiáng)有力的城市公共安全常態(tài)化管理機(jī)制。

對于城市公共安全常態(tài)化管理機(jī)制，滕五曉指出，“安全管理最終不能僅僅靠經(jīng)驗(yàn)，還要靠科學(xué)。城市安全形勢不是一成不變的，幾千萬人在流動(dòng)，那么多設(shè)備在運(yùn)行，任何時(shí)候都可能出現(xiàn)重大變化，城市公共安全管理不能形成常態(tài)化，就無法在緊急情況出現(xiàn)時(shí)能夠做出迅速的反應(yīng)?！?/p>

滕五曉認(rèn)為城市綜合管理的水平還有待進(jìn)一步提高，以外灘為例，外灘的安保應(yīng)該制定一整套的科學(xué)管理辦法，工作日、雙休日、節(jié)假日、重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別進(jìn)行怎樣的管理?！俺B(tài)安全管理體系建立好了，城市安全在各種復(fù)雜情況下都能很好運(yùn)轉(zhuǎn)，就不需要應(yīng)急了?！?/p>

在他看來，管理越是精細(xì)化、越是機(jī)制化，越是能有效應(yīng)對緊急情況。而構(gòu)建常態(tài)化的安全管理機(jī)制則需要多部門共同參與。

在大洋彼岸的美國紐約時(shí)代廣場，同樣有人在歡慶新年到來。然而，與網(wǎng)友拍攝的上海外灘人群密如螞蟻、聚成“一鍋粥”形成鮮明對比的是，紐約街道每隔一段就豎起隔離欄和防護(hù)帶，并對人流流向?qū)嵤┟鞔_規(guī)定，在網(wǎng)友拍攝的照片中，紐約時(shí)代廣場人流眾多，但警戒嚴(yán)備下顯得井然有序。

類似踩踏悲劇在國內(nèi)城市多次發(fā)生過。2004年，北京密云迎春燈展上也發(fā)生過情形類似的嚴(yán)重踩踏事故，造成37人死亡。滕五曉說，即便在積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的美國，也無法做到公共安全事件零發(fā)生。

公共安全管理的理念是損失最小化，一是讓事故不發(fā)生或者盡可能少地發(fā)生;二是一旦發(fā)生事故，要盡量減少人員、財(cái)產(chǎn)的損失。滕五曉認(rèn)為，對上海這樣的特大型城市，公共安全管理應(yīng)該有一個(gè)類似于中央樞紐的運(yùn)作機(jī)制，在這個(gè)機(jī)制下，多部門參與。外灘踩踏事件在他看來就是城市常態(tài)化管理的缺失，沒有形成多部門聯(lián)合的管理態(tài)勢，“外灘人流過于集中的信息，是不是及時(shí)反饋到了地鐵部門，及時(shí)采取封站限流的措施？消防、急救都應(yīng)該在危險(xiǎn)征兆出現(xiàn)時(shí)做出同步反應(yīng)，方案要隨著現(xiàn)實(shí)變化，不能一成不變，不能等到事情發(fā)生了再出動(dòng)”。

近十年來，滕五曉屢次在各個(gè)平臺(tái)談及他的這些理念，“現(xiàn)有的技術(shù)手段如何運(yùn)用到城市公共安全管理中去？分散在各個(gè)部門、運(yùn)營主體中的信息數(shù)據(jù)要通過城市中樞系統(tǒng)匯總起來，及時(shí)給管理提供服務(wù)?！?/p>

對公眾在城市公共安全中應(yīng)扮演何種角色，滕五曉的意見是，公眾要認(rèn)識到自己是構(gòu)建公共安全的重要的責(zé)任主體，他認(rèn)為政府過多承擔(dān)了安全的責(zé)任，一旦發(fā)生公共安全事件，似乎問題都變成政府的，民眾也應(yīng)該反思，“完全把自己的安全交給別人，而不對公共安全負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，這是否合適？”

“政府要盡可能把對民眾的影響減少到最小，但毫無疑問，民眾也要為公共安全作出一定的努力?！彪鍟院芡葱牡刂赋?，“我們和國際化大都市公民的要求還有較大的差距。為何看到外灘人已經(jīng)那么多了，還要拼命擠進(jìn)去？”

滕五曉在接受《新民周刊》采訪時(shí)指出，公眾對外灘踩踏事件的發(fā)生表現(xiàn)出極大的悲傷與失望可以理解，但首先也要看到城市公共安全管理方面近年來的不斷進(jìn)步與改善，這也是客觀存在的現(xiàn)實(shí)?！安皇俏覀兘裉煊懻摿?，明天就安全了，建立常態(tài)化的公共安全管理機(jī)制需要一個(gè)過程?！彪鍟越陙頃r(shí)常去政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共安全的管理培訓(xùn)，他的客觀感受是，近年來各級政府對公共安全的管理愈加重視，很多手段也在探索過程中。

2003年起，我國開始構(gòu)建應(yīng)急管理體系的建設(shè)，包括重特大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大類突發(fā)事件。黨的十六屆三中全會(huì)明確提出，要建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力。2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》正式發(fā)布，與此同時(shí)，一系列與國家應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃相關(guān)的項(xiàng)目也陸續(xù)啟動(dòng)。

“當(dāng)然，在認(rèn)識到進(jìn)步的同時(shí)也要認(rèn)識到存在的差距，研究如何去縮小這個(gè)差距?！彪鍟蕴寡浴τ谧陨碓诔鞘泄舶踩矫娴膶W(xué)者角色，滕五曉也展開了反思，他覺得專家不能一直扮演“提意見”的角色。

“對踩踏事件，現(xiàn)在大家都在說不應(yīng)該發(fā)生，但究竟有沒有一個(gè)人能給出一個(gè)路徑，怎樣才不會(huì)發(fā)生踩踏？怎樣才做得更好？專家講的理念大家其實(shí)很多也都意識到了，我們的重任在于提供更好的解決方案?！?/p>

上海市副市長周波道歉

我們無比痛心、極其內(nèi)疚、十分自責(zé)，代表市委市政府再次對事件遇難者表示深深的哀悼，對遇難者家屬、對傷者及其家屬表示深深的歉意，對全體市民表示深深的愧疚。對參與救援的醫(yī)療救護(hù)人員、基層干警、市民和游客表示慰問和感謝。

【“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件處理情況】

有關(guān)責(zé)任人員

給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分

周偉，市委委員，黃浦區(qū)區(qū)委書記。

貫徹落實(shí)國家和本市有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的法律法規(guī)不力，對轄區(qū)內(nèi)相關(guān)部門履行突發(fā)事件應(yīng)急管理工作職責(zé)不到位的問題失察。在抓干部守土有責(zé)、守土盡責(zé)的教育管理上失責(zé)。未嚴(yán)格落實(shí)中辦、國辦關(guān)于“嚴(yán)格執(zhí)行24小時(shí)專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”的要求。未能及時(shí)了解事發(fā)情況并及時(shí)趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事發(fā)當(dāng)夜在參加新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)后，違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會(huì)影響。給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。

給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分

彭崧，黃浦區(qū)區(qū)委副書記、區(qū)長。

對轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)不力。未對區(qū)相關(guān)部門落實(shí)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議具體要求情況進(jìn)行檢查督促，對轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)評估不足和黃浦公安分局應(yīng)對處置措施不到位的問題失察。未嚴(yán)格落實(shí)中辦、國辦關(guān)于“嚴(yán)格執(zhí)行24小時(shí)專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”的要求。未能及時(shí)了解事發(fā)情況并及時(shí)趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事發(fā)當(dāng)夜在參加新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)后，違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會(huì)影響。給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分。

給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分

周正，黃浦區(qū)副區(qū)長，黃浦公安分局黨委書記、局長。

未落實(shí)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議提出的具體要求，未認(rèn)真研究制定專門的應(yīng)對方案;對12月31日當(dāng)晚監(jiān)測到的人員流量變化情況風(fēng)險(xiǎn)評估不足，未及時(shí)提出預(yù)警;應(yīng)對處置措施不力;未及時(shí)向本級政府和上級主管部門報(bào)送突發(fā)事件信息;對上級主管部門的要求執(zhí)行不力。對事件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分。

給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政降級處分

吳成，黃浦區(qū)區(qū)委常委、副區(qū)長，分管旅游工作。

作為主辦歷年外灘新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)和2015年外灘源新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)的區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)，對新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)場所變更風(fēng)險(xiǎn)評估不足、變更信息向社會(huì)公眾告知不充分的問題失察。未嚴(yán)格落實(shí)中辦、國辦關(guān)于“嚴(yán)格執(zhí)行24小時(shí)專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”的要求。未能及時(shí)了解事發(fā)情況并及時(shí)趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事發(fā)當(dāng)夜在參加新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)后，違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會(huì)影響。給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政降級處分。

給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分

陳琪，黃浦公安分局黨委委員、副局長。

作為12月31日外灘風(fēng)景區(qū)域安全保衛(wèi)現(xiàn)場指揮點(diǎn)負(fù)責(zé)人，對外灘風(fēng)景區(qū)域可能出現(xiàn)的大客流缺乏有效預(yù)判;對安全保衛(wèi)責(zé)任區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)評估不足;面對突發(fā)狀態(tài)，配置警力不合理，應(yīng)急處置措施不力。對事件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分。

給予行政記過處分

陳榮霖，黃浦公安分局黨委委員、局長助理兼指揮處處長。

對12月31日安全保衛(wèi)區(qū)域內(nèi)的人員流量預(yù)估、極端狀態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)因素等方面未作充分評估;對不斷上升的人員流量未及時(shí)提出預(yù)警，應(yīng)對處置措施不力，未及時(shí)向本級政府和上級主管部門報(bào)送突發(fā)事件信息;對上級主管部門的要求落實(shí)不力。對事件負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議給予行政記過處分。

給予行政記過處分

徐文虎，黃浦區(qū)市政管理黨工委副書記、市政管理委員會(huì)主任、區(qū)城管行政執(zhí)法局局長。

未落實(shí)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議的具體要求，未認(rèn)真研究制定專門的應(yīng)對方案。對事件負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議給予行政記過處分。

給予行政記過處分

孫忠明，黃浦區(qū)旅游局黨組副書記、局長。

作為具體落實(shí)歷年外灘新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)和2015年外灘源新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)的具體負(fù)責(zé)人，對新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)場所變更風(fēng)險(xiǎn)評估不足，變更信息向社會(huì)公眾告知不充分的問題失管。對事件負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議給予行政記過處分。

給予行政記過處分

周順國，黃浦區(qū)市政管理工作委員會(huì)調(diào)研員，外灘風(fēng)景區(qū)管理辦公室負(fù)責(zé)人。

未按照職責(zé)做好外灘風(fēng)景區(qū)的協(xié)調(diào)、管理和安全工作。對事件負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議給予行政記過處分。

給予行政記大過處分

陳昌俊，上海市公安局指揮部副主任，分管上海市公安局指揮中心。

對黃浦公安分局12月31日外灘安全保衛(wèi)工作方案指導(dǎo)不到位;對黃浦公安分局在外灘安全保衛(wèi)工作中應(yīng)對處置措施不力的情況監(jiān)督不到位。對事件負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議給予行政記大過處分。

給予行政記大過處分

余志豪，上海市公安局指揮中心主任，負(fù)責(zé)上海市公安局指揮中心工作。

對12月31日外灘安全保衛(wèi)現(xiàn)場風(fēng)險(xiǎn)評估不足;對黃浦公安分局在外灘安全保衛(wèi)工作中應(yīng)對處置措施不力的情況監(jiān)督指導(dǎo)不到位。對事件負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議給予行政記大過處分。

責(zé)成黃浦區(qū)政府向市政府作出深刻檢查。

【“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件處理情況】

事件原因分析

對事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)特別是陳毅廣場人員聚集的情況，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識，對重點(diǎn)公共場所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險(xiǎn)未作評估，預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失，事發(fā)當(dāng)晚預(yù)警不力、應(yīng)對措施不當(dāng)，是這起擁擠踩踏事件發(fā)生的主要原因。

（一）對新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更風(fēng)險(xiǎn)未作評估

大量市民游客認(rèn)為外灘風(fēng)景區(qū)仍會(huì)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，南京路商業(yè)街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關(guān)活動(dòng)吸引了部分市民游客專門至此觀看。對此，黃浦區(qū)政府在新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更時(shí)，未對可能的人員聚集安全風(fēng)險(xiǎn)予以高度重視，沒有進(jìn)行評估，缺乏應(yīng)有認(rèn)知，導(dǎo)致判斷失誤。

（二）新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更信息宣傳嚴(yán)重不到位

新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更后，主辦單位應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)充分告知活動(dòng)信息。但是，直至12月30日，黃浦區(qū)旅游局才對外正式發(fā)布了新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)信息，對“外灘”與“外灘源”的區(qū)別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時(shí)、不到位、不充分。

（三）預(yù)防準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失

黃浦公安分局未按照黃浦區(qū)政府常務(wù)會(huì)議要求，在編制的新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)安全保衛(wèi)工作方案中，僅對外灘源新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)進(jìn)行了安全評估，未對外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門評估。黃浦公安分局僅會(huì)同黃浦區(qū)市政委等有關(guān)部門在外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線布置了350名民警、108名城市管理和輔助人員、100名武警，安保人員配置嚴(yán)重不足。

（四）對監(jiān)測人員流量變化情況未及時(shí)研判、預(yù)警，未發(fā)布提示信息

12月31日20時(shí)至事件發(fā)生時(shí)，外灘風(fēng)景區(qū)人員流量呈上升趨勢。黃浦公安分局指揮中心未嚴(yán)格落實(shí)上海市公安局指揮中心每半小時(shí)上報(bào)人員流量監(jiān)測情況的工作要求，也未及時(shí)向黃浦區(qū)委區(qū)政府總值班室報(bào)告。黃浦公安分局對各時(shí)段人員流量快速遞增的變動(dòng)情況未及時(shí)采取有效措施，未報(bào)請黃浦區(qū)政府發(fā)布預(yù)警，控制事態(tài)發(fā)展。對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求，未作響應(yīng)。

（五）應(yīng)對處置不當(dāng)

針對事發(fā)當(dāng)晚持續(xù)增加的人員流量，在現(xiàn)場現(xiàn)有警力配備明顯不足的情況下，黃浦公安分局只對警力部署作了部分調(diào)整，沒有采取其他有效措施，一直未向黃浦區(qū)政府和上海市公安局報(bào)告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落實(shí)上海市公安局相關(guān)指令，處置措施不當(dāng)。上海市公安局對黃浦公安分局處置措施不當(dāng)指導(dǎo)監(jiān)督不到位。黃浦區(qū)政府未及時(shí)向市政府報(bào)送事件信息。