史川軒

2014年12月28日，北京地鐵統(tǒng)一上調(diào)票價(jià)，隨后的元旦和春節(jié)假期，客流明顯減少。

以京港地鐵所轄線路為例，1月1日至3日，4號線、大興線、14號線西段日均客流分別同比減少25.44%、15.76%、6.1%；羊年春節(jié)假期，所轄線路總客運(yùn)量為391.6萬人次，同樣7天長假，2014年春節(jié)的客運(yùn)量總計(jì)則是520.8萬人次。

“現(xiàn)在，10號和八通線的客流下降非常明顯，調(diào)價(jià)對于價(jià)格敏感人群和乘車行為影響很大，比如4公里以內(nèi)或者52公里以上的客流降幅最大，52公里到72公里的客流整體下降了15%?！备坭F中國業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉說。

地鐵票價(jià)上漲，已在改變部分人的出行方式，而在地鐵定價(jià)制度調(diào)整背后，牽涉財(cái)政補(bǔ)貼、信息公開、競爭機(jī)制等一系列問題。隨著中國各城市軌道交通的大干快上，地鐵票價(jià)引發(fā)的討論、困擾和博弈，也將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于北京。

“大家都知道地鐵建設(shè)費(fèi)用高，一公里大概7億至8億元，加上拆遷可能更多，但不知道運(yùn)營費(fèi)用有多高，按照30年折舊，傳說運(yùn)營是建設(shè)費(fèi)用的2到6倍，具體跟地上線或地下線有關(guān)，也與照明、車型等因素有關(guān)，一條地鐵線路建設(shè)費(fèi)用200億元，那30年運(yùn)營費(fèi)用最少是400億元。”談及地鐵運(yùn)營費(fèi)用，深圳市軌道交通建設(shè)指揮部副總指揮趙鵬林說。

港鐵深圳項(xiàng)目總經(jīng)理阮頌藩告訴《二十一世紀(jì)商業(yè)評論》（下文簡稱《21CBR》）記者，國際軌道交通協(xié)會（CoMET）曾統(tǒng)計(jì)過27個(gè)地鐵系統(tǒng)建設(shè)期及運(yùn)營期成本結(jié)構(gòu)比例，結(jié)果顯示，初始建設(shè)投資只占30年運(yùn)營期總成本的1/3左右，在運(yùn)營期，設(shè)備更新及追加投資大約占日常成本的40%左右。

2015年2月初，港鐵旗下聯(lián)營公司京港地鐵獲得北京地鐵16號線特許經(jīng)營權(quán)，16號線項(xiàng)目總投資474億元人民幣，假設(shè)按照1/3的比例推算，這樣一條36公里長的地鐵線在30年中累積支出將達(dá)1400億元，合每公里的支出達(dá)到40億元。根據(jù)遠(yuǎn)景規(guī)劃，2020年北京地鐵有望超過1000公里，即便拋去初始建設(shè)成本，未來運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用也著實(shí)驚人。

這僅僅是北京一地的數(shù)據(jù)。據(jù)國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副所長汪鳴統(tǒng)計(jì)，截至2014年，全國軌道交通（地鐵、輕軌、有軌電車等）總里程為2800公里，2014年新增392公里，現(xiàn)有21個(gè)城市開通運(yùn)營軌道交通，有將近50個(gè)城市已形成規(guī)劃，這些城市都得為地鐵運(yùn)營找到足夠的“財(cái)源”。

在漫長的運(yùn)營期，地鐵系統(tǒng)大部分現(xiàn)金流來自車費(fèi)收入，“物業(yè)收入屬非經(jīng)常性收入，非車費(fèi)收入易受社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，而且在大部分的地鐵系統(tǒng)之中占比很低，按照保守的財(cái)務(wù)原則，宜將恒常的車費(fèi)收入作為主要的現(xiàn)金流來源?！比铐灧f。以北京地鐵運(yùn)營公司為例，2013 年36.82億元的總收入中，票款收入31.14 億元，廣告收入只有2.9億元；即便持有大量物業(yè)、收入來源較為多元化的港鐵，2009-2013年的財(cái)報(bào)顯示，客運(yùn)車票收入一直是經(jīng)營利潤的最大來源。

運(yùn)營期間，地鐵系統(tǒng)的現(xiàn)金流出主要為3項(xiàng)：日常運(yùn)營維護(hù)支出、運(yùn)營期投資以及股東分紅。阮頌藩認(rèn)為，一個(gè)財(cái)務(wù)穩(wěn)健、可持續(xù)的地鐵系統(tǒng)，應(yīng)該是在解決建設(shè)投資問題后，車費(fèi)收入扣減3項(xiàng)支出后至少保持“正余數(shù)”，票價(jià)調(diào)整機(jī)制也須由此著眼，才能避免出現(xiàn)“歷史欠賬”。

這種“欠賬”會突出體現(xiàn)在耗資甚巨的追加投資，由于內(nèi)地地鐵系統(tǒng)普遍較為年輕，追加投資部分容易為人忽略?！案鶕?jù)倫敦、新加坡、香港三地的地鐵運(yùn)營歷史分析，運(yùn)營期中的設(shè)備更新及追加投資的支出相當(dāng)驚人，”阮頌藩說。

以擁有152年歷史的倫敦地鐵為例，市政當(dāng)局在2007-2013年，總共投入116億英鎊用于設(shè)備更新及追加投資，僅以2014-2015財(cái)政年度為例，倫敦當(dāng)局為倫敦地鐵提供了13億英鎊投資，另加2億英鎊的運(yùn)營補(bǔ)虧。由于地鐵系統(tǒng)長期運(yùn)營虧損，缺少資本盈余，這些資金主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，2007-2013年間，倫敦平均為每票的補(bǔ)貼高達(dá)1.33英鎊！

更糟的是，“每票缺口”不是暫時(shí)性的，只有一個(gè)城市稅收足夠充裕，才可每年按時(shí)撥付財(cái)政資金給地鐵，繼續(xù)這種永無止境的“每票補(bǔ)貼”情況，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，或有其他更緊急更巨大的支出，地鐵的服務(wù)及設(shè)備情況就容易走下坡路，陷入到“隱患處處”的境況。阮頌藩以新加坡地鐵舉例，其南北線（NorthSouth Line）2011年12月15日及17日發(fā)生兩起供電中斷事故，運(yùn)營中斷后分別要5小時(shí)及7小時(shí)才全面恢復(fù)，事故是因使用了20多年的供電軌凹陷引起的，其中的一個(gè)癥結(jié)在于，票價(jià)偏低，運(yùn)營公司無力負(fù)擔(dān)設(shè)備更新，而財(cái)政資金又不能適時(shí)撥付。

北京地鐵此前長期實(shí)行2元的低票價(jià)政策，即依賴于龐大的補(bǔ)貼，2007年至2013年，北京市政府對地鐵運(yùn)營進(jìn)行的各類財(cái)政補(bǔ)貼近221億元，除對運(yùn)營成本的補(bǔ)貼之外，其中就包括約134億元的更新改造補(bǔ)貼。鑒于地鐵線路的擴(kuò)張，這種高水平的補(bǔ)貼確實(shí)難以持續(xù)。如果補(bǔ)貼不能跟進(jìn)而票價(jià)不漲，那么地鐵設(shè)備和服務(wù)水平勢必受影響。

阮頌藩個(gè)人建議，采用人均票價(jià)應(yīng)盡量向“使用者自擔(dān)”的原則靠攏，但強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)提供針對低收入者的交通補(bǔ)貼，確保低收入者的出行權(quán)利；為保證長周期內(nèi)滿足該原則，地鐵同時(shí)應(yīng)有靈活的調(diào)價(jià)機(jī)制。

以香港為例，票價(jià)調(diào)整根據(jù)專門的調(diào)整方程式（調(diào)整比例=0.5×綜合物價(jià)指數(shù)+0.5×運(yùn)輸行業(yè)工資指數(shù)-生產(chǎn)力提高的反饋部分）計(jì)算的調(diào)幅，經(jīng)第三方核查明確后，票價(jià)即按方程式自動(dòng)調(diào)整，不需政府再審查批準(zhǔn)，2004至2013年10年間，港鐵香港客運(yùn)業(yè)務(wù)的平均票價(jià)即從7.09港元上漲8.31港元。

當(dāng)然，公共產(chǎn)品的定價(jià)，在現(xiàn)實(shí)操作中并非簡單的經(jīng)濟(jì)問題，趙鵬林就坦承，票價(jià)調(diào)整會受到非常大政治壓力和輿論壓力，“比如說，深圳去機(jī)場的地鐵有6節(jié)車廂，很多乘客要帶大行李，自己和旁邊乘客都有妨礙，攜帶大行李多買一張票又不好實(shí)行，有沒有可能留2節(jié)車廂推行1倍票價(jià)？多提供一種服務(wù)，各取其便，但實(shí)際很難得到市民同意?！?/p>

即便如此，一定程度上迫于財(cái)政壓力，北京地鐵最終還是放棄了高補(bǔ)貼定額票制，票價(jià)開始向其他一線城市靠攏，或許，“使用者自擔(dān)”正在成為中國多數(shù)市政當(dāng)局的共識。

單從票價(jià)本身而言，中國內(nèi)地的平均票價(jià)不貴。按照改革后的票價(jià)制度，北京地鐵平均票價(jià)在4.3元左右，2013年北京軌道交通（不含機(jī)場線和14 號線，下同）每人次平均運(yùn)距 15 公里左右，合每公里平均車費(fèi)不足0.05美元，上海的數(shù)字與此相仿，同年，倫敦、新加坡和港鐵該項(xiàng)數(shù)值分別為0.35美元、0.07美元和0.01美元。即便以地鐵票價(jià)與人均月收入的比重為標(biāo)準(zhǔn)，中國一線城市的比例大體在0.04%左右，在國際上也大體處于低比重區(qū)間。

易珉認(rèn)為，基于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的分層，在公交體系中地鐵收費(fèi)水平確實(shí)要相對貴些，“雖然地鐵容易擁擠，也不夠私密，但相比出租車和地面公交系統(tǒng)，是最準(zhǔn)時(shí)的交通工具，”而香港的地鐵票價(jià)，在當(dāng)初定價(jià)時(shí)，也確實(shí)將地鐵優(yōu)于公交所帶來的時(shí)間價(jià)值納入到票價(jià)的結(jié)構(gòu)之中。

低票價(jià)并不意味著低成本，票價(jià)固然可采用“使用者自擔(dān)”的原則，卻不該是簡單的一漲了之，合理且有效率的成本可以是多少？這是一個(gè)亟待厘清的關(guān)鍵議題。

為反映地鐵建設(shè)和運(yùn)營成本的整體情況，北京發(fā)改委曾核算了15條線路的資產(chǎn)折舊費(fèi)用情況，與2家運(yùn)營企業(yè)成本匯總后得出完全成本：2013年地鐵運(yùn)維合計(jì)成本為147.26億元，按17.19億人次進(jìn)站量，計(jì)算單位成本為8.56元/人次，拋去人均4.75元的資產(chǎn)折舊部分，即日常的經(jīng)營和維護(hù)，達(dá)到了3.91元/人次，按照平均15公里的運(yùn)距，單人次每公里成本為0.26元。

在客流強(qiáng)度相近（指每公里線路日均客流量，北京為2.18萬，香港為2.4萬）的香港，2013年，港鐵未計(jì)算折舊的本地客運(yùn)業(yè)務(wù)經(jīng)營開支占收入為55.7%，按照其車費(fèi)數(shù)值，大體可推算其每公里成本合人民幣約為0.35元。

但是，真正的問題在于，由于人員費(fèi)用、服務(wù)水平等差異，絕對成本并不能反映運(yùn)行效率的高低，沒有直接的參考系，外界很難洞察一個(gè)復(fù)雜地鐵系統(tǒng)的真實(shí)成本。

作為深圳城市交通系統(tǒng)的主政者之一，趙鵬林直言不諱地說：“如果將我放到地鐵公司總經(jīng)理或者董事長的位置，腦筋肯定用在怎樣算計(jì)補(bǔ)貼上。行業(yè)終歸是要補(bǔ)貼的，而且過去競爭不充分、成本不透明，老百姓確實(shí)也不知道數(shù)據(jù)，浪費(fèi)很容易隨之而來，心思不會放在提高老百姓生產(chǎn)率、降低運(yùn)營成本和提高服務(wù)水平上?！?/p>

將成本透明化的一種解決辦法是監(jiān)管，阮頌藩告訴《21CBR》記者，新加坡在這方面就頗見功力，他在其運(yùn)輸部路運(yùn)局預(yù)算中查到了地鐵系統(tǒng)整改清單，羅列清晰，細(xì)致如環(huán)線（Circle Line）的車站藝術(shù)修繕（2014年度預(yù)算4.5萬新加坡元）都有立項(xiàng)計(jì)款，每年如此。但是，相匹配的是監(jiān)管成本高昂，在一個(gè)數(shù)百萬人口的城市國家，陸運(yùn)局人手配置居然達(dá)5600人之多。

即便如此，信息公開仍是節(jié)制不合理成本的重要手段。2013年，香港地鐵的整改更新及追加投資總數(shù)是39.7億港幣，其中最大的該年度付款是近2億港幣的部分列車增購到期付款，最小的一項(xiàng)1089港幣，為柴灣車輛段的制冷設(shè)備加上除塵器，都一一列示。然而，在中國內(nèi)地，地鐵系統(tǒng)的具體成本數(shù)據(jù)很難查詢。

由于地鐵設(shè)備采購量大且品類五花八門，供貨廠家的管理也非常復(fù)雜，一般日常的備品、備件的數(shù)量就有幾萬種，信息不透明，再加之缺少行之有效的管控，就難免出現(xiàn)不必要的浪費(fèi)。北京地鐵價(jià)格調(diào)整前，就有聲音公開批評地鐵本身精細(xì)化管理水平不足。

在強(qiáng)力監(jiān)管和信息披露之外，趙鵬林主張可考慮吸引外部資本，適度引入競爭，“缺乏競爭，最大的問題是成本不透明，政府沒有辦法進(jìn)行有效的核算和補(bǔ)貼，這就要探討如何在公共服務(wù)行業(yè)引進(jìn)競爭機(jī)制。”

可以說，港鐵是這種“競爭機(jī)制”的代表，其在北京、深圳、杭州等城市，獲得若干地鐵線路的特許經(jīng)營權(quán)，即與當(dāng)?shù)卣敫偁幍目紤]相關(guān)。

外部資本進(jìn)入地鐵這種公共事業(yè)領(lǐng)域，牽涉到復(fù)雜的利益博弈和運(yùn)營模式，以港鐵在北京的實(shí)踐為例，2006年，其與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（下文簡稱“京投公司”）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)合資成立京港地鐵，京港地鐵是國內(nèi)首家以PPP（Public-Private-Partnership，公私合營）模式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)，港鐵持有其49%的股權(quán)。

以京港地鐵運(yùn)營的北京地鐵4號線為例，項(xiàng)目分為A、B兩個(gè)部分，A部分主要包括洞體、軌道等土建部分，由京投公司代表北京市政府投資并所有，在項(xiàng)目建成后租賃給京港地鐵使用；B部分主要包括車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報(bào)警、設(shè)備監(jiān)控、自動(dòng)售檢票等系統(tǒng)及車輛段、停車場中的機(jī)電設(shè)備等內(nèi)容，由京港地鐵用“BOT”（build-operate-transfer，建設(shè)-運(yùn)營-移交） 模式實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營，經(jīng)營期為30年。

項(xiàng)目A 部分屬公益性部分，不計(jì)算投資回報(bào)，政府投資建成后，通過與京港地鐵公司簽訂資產(chǎn)租賃協(xié)議，將A 部分投資形成的資產(chǎn)租給京港公司使用，保障項(xiàng)目運(yùn)營主體的一致性；項(xiàng)目B 部分引入社會資本，則須考慮其合理的投資回報(bào)率，為此，政府與京港公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，對特許期限、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行約定。即便同在一個(gè)地鐵系統(tǒng)，往往也會就建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行內(nèi)部拆分。

如果全成本核算，地鐵系統(tǒng)本身不是賺錢的買賣，但是，將重資產(chǎn)部分剝離后的地鐵運(yùn)營公司則可實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的盈利，比如北京地鐵運(yùn)營公司在2013年的凈利潤達(dá)到6.98億元；運(yùn)營上海地鐵一號線的申通股份，2004 -2013年，公司平均利潤為0.98億元，最高利潤為1.2億元，回報(bào)一直較穩(wěn)定。2013年，北京地鐵四號線累計(jì)車票收入為3.6億元，日均收入97萬元，而京港公司當(dāng)年也實(shí)現(xiàn)了盈利。

在市場化運(yùn)作中，票價(jià)和客流量是兩大核心變量。據(jù)知情人士介紹，在特許經(jīng)營協(xié)議中，政府與京港地鐵會大體明確約定購買服務(wù)的價(jià)格，票價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)，而客流量波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)則由運(yùn)營公司承擔(dān)。這樣的話，價(jià)格是約定的，運(yùn)營公司增加盈利主要來自兩方面：提高管理水平以降低成本，提高服務(wù)水平以增加客流量。易珉告訴《21CBR》記者，提價(jià)后政府相應(yīng)降低價(jià)格補(bǔ)貼，而客流量明顯減少，運(yùn)營公司實(shí)際沒有從票價(jià)調(diào)整中受益。

在一篇題為《城市軌道交通PPP 模式核心要點(diǎn)研究》的文章中，京投公司內(nèi)部人員透露，地鐵4號線的實(shí)踐在節(jié)約財(cái)政支出、控制投資成本、提高運(yùn)營收益及社會服務(wù)水平等方面，實(shí)施效果好于決策層的預(yù)期。

“數(shù)據(jù)顯示，以項(xiàng)目30 年特許期看，PPP 模式比傳統(tǒng)模式減少財(cái)政支出約98.8 億元，4號線的各項(xiàng)運(yùn)營服務(wù)指標(biāo)超過了特許經(jīng)營協(xié)議中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并略優(yōu)于既有城市軌道交通可比線路，尤其是其非票款收入等特色業(yè)務(wù)也明顯優(yōu)于傳統(tǒng)模式。政府與通過PPP 模式的高效合作，使得北京城市軌道交通初步形成了適度競爭的市場化運(yùn)營格局，促進(jìn)了行業(yè)整體運(yùn)營效率和服務(wù)水平的提高?！痹撐脑u價(jià)說。

那么，京港公司或者其他社會資本參與者大體獲得了怎樣的回報(bào)率呢？《21CBR》記者在查閱京投公司在2014年債券募集書時(shí)發(fā)現(xiàn)，港鐵同樣以PPP的模式參與合作的14號線項(xiàng)目，預(yù)計(jì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率（EIRR）為11.96%，7號線項(xiàng)目則是12.18%，收益主要來自“運(yùn)營票款收入和其他業(yè)務(wù)收入”，卻未就收益率如何計(jì)算做進(jìn)一步具體披露。

在如何向社會資本提供合理回報(bào)方面，趙鵬林有不少困惑，“地鐵東西本來收益率不太高，外部資本還要掙錢，假設(shè)銀行利率6%，最善良的人要10%，就4%的實(shí)際利潤，加上風(fēng)險(xiǎn)，誰愿意干這個(gè)事情？提供盈利，那票價(jià)怎么辦？隨之而來，市政當(dāng)局對市民、對乘客的責(zé)任在哪里？”趙鵬林也曾接觸有意愿投資公共服務(wù)的企業(yè)，“他們確實(shí)不了解這個(gè)行業(yè)的特點(diǎn)，回報(bào)率低，回收時(shí)間長，折舊得用30年，我真不知道我們哪類企業(yè)采用哪種機(jī)制，愿意跟政府和沿線乘客打30年交道？”

北京地鐵票價(jià)漲了，討論聲也暫時(shí)平息了，但是，隱藏在票價(jià)之下大量城市地鐵系統(tǒng)的公共話題，才剛剛開始。