鄭輝

上海開埠172年以來的滄桑巨變，文化事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足進(jìn)步，在人文精神的積淀中形成了獨(dú)具海派特色的教育重鎮(zhèn)。在依法治教的制度建設(shè)方面也取得了長足進(jìn)步。尤其是上世紀(jì)八十年代以來，市委、市人大、市政府和社會(huì)各界人士高度重視地方教育立法工作，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，遵循“不抵觸、有特色、可操作”的原則，積極主動(dòng)作為，有效運(yùn)用地方性法規(guī)制定權(quán)，為教育事業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了有力的助推作用。截至2015年8月，本市有167件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，直接與教育有關(guān)的共8件，主要涉及義務(wù)教育、通用語言文字等方面，占總數(shù)4.8%；涉及教育的地方性法規(guī)10部，如國防教育、精神衛(wèi)生等方面。此外，還有現(xiàn)行有效政府規(guī)章7部，涉及學(xué)前教育、高等教育、特殊教育等方面。

現(xiàn)狀：上海地方教育立法呈現(xiàn)三大特點(diǎn)

創(chuàng)制立法成效顯著。上海教育歷來是全國創(chuàng)制性立法的先行者和探路者。早在上世紀(jì)八十年代，在全國率先制定了《上海市青少年保護(hù)條例》，其為國家《未成年人保護(hù)法》的出臺(tái)提供了制度實(shí)踐。至上世紀(jì)九十年代，市政府相繼制定了一批創(chuàng)制性的規(guī)章，如《上海市社會(huì)力量辦學(xué)管理辦法》、《上海市幼兒園管理辦法》、《上海市民辦學(xué)校管理辦法》等，為國家出臺(tái)相應(yīng)的制度提供了借鑒。

修訂工作開展有效。上海主動(dòng)適應(yīng)教育形勢(shì)的發(fā)展變化，適時(shí)做好法規(guī)修訂工作。2003年，《上海市職業(yè)技術(shù)教育條例》、《上海市職工教育條例》合并修訂為《上海市職業(yè)教育條例》，使原有立法內(nèi)容更適應(yīng)時(shí)代需求、結(jié)構(gòu)更趨合理、銜接更為緊密。本市地方教育立法逐步實(shí)現(xiàn)了兩大轉(zhuǎn)變：從注重制定與修改并重，逐步轉(zhuǎn)向更加注重法律修改完善；從注重創(chuàng)制新的法律規(guī)范，逐步轉(zhuǎn)向更加注重保障和促進(jìn)法律規(guī)范的有效實(shí)施。

框架規(guī)劃未雨綢繆。2006年，市人大常委會(huì)為建設(shè)創(chuàng)新型城市提供法制保障，專門組織28個(gè)政府部門、邀請(qǐng)30余位專家歷時(shí)一年多時(shí)間開展了“上海市促進(jìn)科教興市戰(zhàn)略實(shí)施地方立法框架研究”?？傉n題借鑒國際國內(nèi)相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，梳理現(xiàn)有立法資源，結(jié)合本市實(shí)際，提出科教體制與制度創(chuàng)新促進(jìn)科教興市地方立法項(xiàng)目及配套規(guī)范性文件共47件，其中促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和終身教育已完成立法。

難點(diǎn)：制度設(shè)計(jì)存在“短板”

從當(dāng)前教育領(lǐng)域深化改革所面臨的形勢(shì)和任務(wù)看，依法治教的社會(huì)環(huán)境和氛圍尚未形成，一定程度上與制度設(shè)計(jì)有關(guān)。

立法有空白，制度供給短缺。由于我國教育立法起步較晚，相關(guān)制度建設(shè)還不完善。一方面教育法歸入行政法之下，沒有成為獨(dú)立的法律部門；另一方面一些重要的法律、法規(guī)沒有及時(shí)構(gòu)建，且呈現(xiàn)出中央立法滯后制約地方立法發(fā)展，地方立法滯后又牽制中央立法發(fā)展的循環(huán)。上海在教育領(lǐng)域某些急需調(diào)整的重要內(nèi)容或沒有列入立法范圍，或立法層級(jí)偏低。譬如，圍繞教育經(jīng)費(fèi)投入、教育資源配置均衡化以及素質(zhì)教育等方面的地方立法基本處于空白。

立法配套差，影響實(shí)施效果。有些法規(guī)出臺(tái)后，有關(guān)配套的制度措施并未同步出臺(tái)，有的一拖就是三五年甚至十年以上，客觀上影響了法規(guī)的實(shí)施效果。如，《教師法》第17條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制”。但對(duì)具體的實(shí)施步驟、方法沒有規(guī)定，致使教師聘任制直到今天仍未真正推行。

特色不鮮明，操作性較差。上海地方教育立法中，一些具體的法律制度沒有充分體現(xiàn)上海的時(shí)代特征和地域特色，存在著倡導(dǎo)性規(guī)定多，可操作性、針對(duì)性較差；只有原則性規(guī)定，而無操作層面的法律界定；描述性的定性化規(guī)范偏多，定量性規(guī)范不足等問題。突出表現(xiàn)在，對(duì)政府的行為規(guī)范比較空泛，致使一些政府職能部門在執(zhí)法實(shí)踐中感到缺乏操作性而影響法規(guī)實(shí)施效果。

法規(guī)欠協(xié)調(diào)，相互之間沖突。從上海市立法層面看，本市依據(jù)相應(yīng)的法律，在義務(wù)教育、職業(yè)教育、特殊教育領(lǐng)域，出臺(tái)了《上海市實(shí)施〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉辦法》、《上海市職業(yè)教育條例》以及《上海市實(shí)施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》等實(shí)施性地方法規(guī)和政府規(guī)章。但從整體看，有些法規(guī)與法規(guī)之間、規(guī)章與規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間的相關(guān)制度有失協(xié)調(diào)性，一定程度上存在相互沖突的現(xiàn)象。

思考：探索精細(xì)化立法 突出管用有效

今后本市在地方教育立法中，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)全面深化教育改革的新形勢(shì)新要求，拓寬教育立法空間，加大教育立法比重，探索精細(xì)化立法，突出管用有效，充分運(yùn)用地方立法權(quán)是解決教育實(shí)踐問題的積極思路。

與科創(chuàng)中心戰(zhàn)略和教育改革實(shí)踐相契合，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心是國家賦予上海的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。上海教育法規(guī)制度建設(shè)要借此東風(fēng)因時(shí)而動(dòng)順勢(shì)而為，與教育綜合改革互為依托、協(xié)調(diào)推進(jìn)。在上海教育立法中，要始終以提高立法質(zhì)量為核心，圍繞建立政府規(guī)范體系、學(xué)校規(guī)范體系、社會(huì)規(guī)范體系和教師規(guī)范體系，有效協(xié)調(diào)各教育主體之間的法律關(guān)系；力求做到權(quán)利義務(wù)關(guān)系對(duì)等，實(shí)體公正、程序公平、救濟(jì)通暢；政府部門依法行政，學(xué)校依法自主辦學(xué)，公民的受教育權(quán)利受到保護(hù)，教育違法行為受到制裁。

加強(qiáng)省際間的立法協(xié)調(diào)，彰顯教育制度公平。我國幅員遼闊，各地教育發(fā)展水平不一，具體情況差異顯著。一方面，國家教育立法更側(cè)重原則性規(guī)定，可操作性有限；另一方面，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，但國家法律基于穩(wěn)定性考量，針對(duì)教育新問題的立法修訂相對(duì)較滯后。比如，目前高中階段的教育制度依托于戶籍制度之上，不利于基礎(chǔ)教育的長遠(yuǎn)發(fā)展；又如，在非學(xué)歷教育方面，目前各省市都開展了各種類型的教育培訓(xùn)，頒發(fā)相應(yīng)的技能證書，但此類證書有效性往往僅限于本省市；再如，在高等教育方面，目前還無法做到省際學(xué)分互認(rèn)、學(xué)生互派、跨省自由流動(dòng)等。這些問題都需要通過加強(qiáng)省際間立法協(xié)調(diào)才能解決，以克服立法“碎片化”、“地方化”現(xiàn)象。

側(cè)重進(jìn)行純屬地方事務(wù)的教育立法。從本市看，一些學(xué)校環(huán)境狀況差強(qiáng)人意，如一些老校區(qū)多設(shè)在市中心，缺乏寧靜的校園環(huán)境，交通阻塞嚴(yán)重，安全狀況不佳；校園周圍小商小販充斥，電子游戲廳、網(wǎng)吧濫設(shè)。此外，學(xué)校用地、校舍場(chǎng)地的管理也有待規(guī)范。從地方立法權(quán)限看，校園的規(guī)劃選址、用地保護(hù)及周邊環(huán)境的整治優(yōu)化等純屬地方事務(wù)，只能由地方自主立法。上海在這些方面應(yīng)當(dāng)借鑒兄弟省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重開展自主性立法。

落實(shí)國家上位法，進(jìn)一步完善實(shí)施性教育立法。比如，當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)擠占、挪用現(xiàn)象依然存在，其直接表現(xiàn)就是教育設(shè)施落后、學(xué)校負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)等狀況的出現(xiàn)。要制度化解決，就應(yīng)針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行地方立法保障。又如，花費(fèi)數(shù)萬元“擇校費(fèi)”或高價(jià)購買重點(diǎn)學(xué)校片內(nèi)的“學(xué)區(qū)房”，早已成為我國一個(gè)獨(dú)特的景觀。要制度化解決，就應(yīng)針對(duì)教育資源均衡進(jìn)行地方立法保障。再如，目前的教育依然過分側(cè)重應(yīng)試教育、注重學(xué)習(xí)成績和升學(xué)率，忽視學(xué)生的素質(zhì)教育。究其原因，根子出在現(xiàn)行教育招生考試體制上。要制度化解決，就應(yīng)圍繞素質(zhì)教育進(jìn)行地方立法保障。

適度進(jìn)行先行性地方教育立法。根據(jù)地方立法權(quán)限，專屬立法權(quán)事項(xiàng)之外國家尚未制定法律、行政法規(guī)的，可進(jìn)行地方立法。譬如，校園安全管理等方面，《義務(wù)教育法》規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立、健全安全制度和應(yīng)急機(jī)制，對(duì)學(xué)生進(jìn)行安全教育，加強(qiáng)管理，及時(shí)消除隱患，預(yù)防發(fā)生事故?！庇捎谝?guī)定過于原則且效力層級(jí)較低，無法落到實(shí)處。上海應(yīng)借教育綜合改革的東風(fēng)，大膽先行先試，謀定而后動(dòng)，力爭在先行性地方教育立法方面形成新機(jī)制、積累新經(jīng)驗(yàn)，從而為制度在全國復(fù)制、推廣作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。