白德全

【摘要】治理已成為現(xiàn)代社會(huì)的重要標(biāo)志和內(nèi)容，而治理的合法性和有效性是政府治理理論首先需要解決的基本問(wèn)題。隨著我國(guó)改革策略從“效率至上”向“公平至上”轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理也需要不斷完善。特別是在當(dāng)今中國(guó)，社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型重要時(shí)期，各治理主體都具有各自的特點(diǎn)。因此，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的合法性和有效性需要各方面共同努力。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)轉(zhuǎn)型 國(guó)家治理 合法性 有效性

【中圖分類(lèi)號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”中國(guó)已步入“治理時(shí)代”，面臨著許多前所未有的挑戰(zhàn)和危機(jī)，政策變革和管理創(chuàng)新迫在眉睫，這就意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法統(tǒng)治社會(huì)”①。治理不同于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”（Government）即以政府權(quán)威為基礎(chǔ)、自下而上單向度的公共權(quán)力運(yùn)行，也不同于強(qiáng)調(diào)以私人部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)化為特征的“新公共管理”，而是強(qiáng)調(diào)權(quán)威的多元化、權(quán)力的分散化以及國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的雙向互動(dòng)。在此理念之下，各個(gè)參與者最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)，這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的區(qū)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府一定的職責(zé)。隨著我國(guó)的改革策略從“效率至上”向“公平至上”轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理也需要不斷完善。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期治理理論興起的背景

在西方，治理理論興起的主要原因是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中存在著“市場(chǎng)失靈”和“政府失效”。20世紀(jì)以前，占主導(dǎo)地位的是亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)，信奉“管的最少的政府就是最好的政府”，但是1929～1933年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)宣告了市場(chǎng)失靈，也是亞當(dāng)·斯密理論的危機(jī)。1936年英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·梅納德·凱恩斯出版了后來(lái)被稱(chēng)為“凱恩斯革命”的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書(shū)，自此西方國(guó)家政府開(kāi)始放棄自由放任原則，擴(kuò)大政府職能，實(shí)行政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面干預(yù)和調(diào)節(jié)。但是這又導(dǎo)致了政府職能擴(kuò)張過(guò)大，妨礙了市場(chǎng)秩序的良好運(yùn)行。自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方國(guó)家進(jìn)行了多次改革，但是改革成效甚微。因此，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，面對(duì)市場(chǎng)失效和政府失效，“愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制應(yīng)對(duì)市場(chǎng)或國(guó)家政府協(xié)調(diào)的失敗?！雹?/p>

當(dāng)今中國(guó)面臨的不是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”和“政府失效”的問(wèn)題，而是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善和政府管理經(jīng)驗(yàn)不足引起的監(jiān)管不善等問(wèn)題。治理不僅意味著解決市場(chǎng)和政府同時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題，其更重要的職責(zé)是進(jìn)一步完善和加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控職能。提高政府宏觀調(diào)控能力一直是中國(guó)共產(chǎn)黨在經(jīng)濟(jì)方面工作的重心，十八大三中全會(huì)再次提出“健全宏觀調(diào)控體系”，并把它定位為“發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”。

在權(quán)威政治的社會(huì)背景下，政府在社會(huì)發(fā)展中處于至關(guān)重要的地位，所以，我們主要依靠政府來(lái)實(shí)行國(guó)家治理。首先，中國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段。中國(guó)的社會(huì)發(fā)展階段不能為國(guó)家治理提供西方一樣的理性官僚體系和治理多極的公共價(jià)值觀。所以，中國(guó)國(guó)家治理表現(xiàn)出“壓縮式”和“混合型”的特征。③其次，中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展程度低。公民社會(huì)的興起及其與國(guó)家的分離是以私人利益與公共利益、階級(jí)利益與普遍利益相分離為共同前提，而公民社會(huì)與政治國(guó)家的二元并存構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家的基本特征。在我國(guó)公民社會(huì)的獨(dú)立性和自治性不夠，未達(dá)到國(guó)家治理多元化應(yīng)達(dá)到的水平，需要政府對(duì)其他各治理主體進(jìn)行指導(dǎo)。再次，“強(qiáng)政府”的事實(shí)和理念根深蒂固。各級(jí)政府不是加強(qiáng)非政府組織的治理能力，而是通過(guò)轉(zhuǎn)變自身職能和治理理念來(lái)獲得社會(huì)認(rèn)同，發(fā)揮治理格局中的主導(dǎo)作用。這種治理類(lèi)型在學(xué)術(shù)上被稱(chēng)為“元治理”（Meta-governance），“就是強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中的重要功能，認(rèn)為政府是各參與者中‘同輩中的長(zhǎng)者’，主要是承擔(dān)建立指導(dǎo)社會(huì)組織行為者行動(dòng)的共同準(zhǔn)則和建立有利于穩(wěn)定主要行為主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任?！雹茏詈?，中國(guó)權(quán)威體制決定了中國(guó)治理模式中的合作方式?！霸诂F(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出市場(chǎng)和社會(huì)圍繞政府轉(zhuǎn)、地方政府圍繞中央政府轉(zhuǎn)、下級(jí)政府圍繞上級(jí)政府轉(zhuǎn)的集中化、主導(dǎo)型治理格局。與西方國(guó)家社會(huì)多中心的合作治理模式相對(duì)應(yīng)，中國(guó)實(shí)行的是‘政府主導(dǎo)型—合作型’治理模式?！雹?/p>

加強(qiáng)政府治理的合法性

關(guān)于國(guó)家治理的合法性問(wèn)題，學(xué)者馮仕政引用韋伯的觀點(diǎn)，闡述了治理合法性的兩種含義，一是韋伯意義上的合法性，即馮文中說(shuō)的社會(huì)改造合法性，“所謂合法性，是指社會(huì)改造的目標(biāo)和手段應(yīng)該符合社會(huì)期待，以贏得社會(huì)的認(rèn)可、支持和忠誠(chéng)”；二是意識(shí)形態(tài)合法性，這種合法性是國(guó)家意識(shí)形態(tài)自我正當(dāng)化的合法性。林尚立根據(jù)韋伯關(guān)于權(quán)力認(rèn)同的合法性含義，把國(guó)家治理的合法性分為“體制特征合法性”和“體制作為合法性”。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況，要做到政府治理的合法性需做好以下幾方面的工作：

第一，取得社會(huì)成員的價(jià)值認(rèn)同。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是具有多元價(jià)值的，公平、正義、民主、效率等是人們普遍關(guān)注的，一個(gè)社會(huì)必須有占主導(dǎo)地位的價(jià)值觀。社會(huì)成員對(duì)于政府治理的廣泛認(rèn)同感是政府治理得以有效實(shí)行、發(fā)展作用的前提和基礎(chǔ)。在當(dāng)下社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何引導(dǎo)思想觀念、塑造社會(huì)倫理、凝聚全民意志，是最為根本的治理戰(zhàn)略。政府治理的實(shí)行不能僅靠各級(jí)政府的推動(dòng)，還要人民群眾的大力支持。人民對(duì)于國(guó)家治理的認(rèn)同，同時(shí)也是對(duì)于社會(huì)主義、中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度、中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的支持。社會(huì)的長(zhǎng)治不衰，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展都涉及到社會(huì)成員的價(jià)值認(rèn)同，而政府治理的價(jià)值認(rèn)同涉及到中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)各個(gè)方面，能夠從根本上推動(dòng)我國(guó)改革事業(yè)的發(fā)展。

首先，政府要通過(guò)國(guó)家治理處理好公平與效率之間的關(guān)系。公平正義是社會(huì)主義的核心價(jià)值之一，也是國(guó)家治理能力的深層底蘊(yùn)。公平與效率與人民的利益息息相關(guān)，國(guó)家治理要在“初次分配注重效率和公平，再次分配更加注重公平”的基礎(chǔ)上建立完善的社會(huì)福利體系和社會(huì)保障體系，建立一個(gè)更加公平合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

其次，保障社會(huì)的流動(dòng)性。這里的流動(dòng)性主要指縱向的流動(dòng)性，即社會(huì)層級(jí)之間的相互流動(dòng)。“官二代”和“富二代”不知不覺(jué)成為人們的焦點(diǎn)，也成為社會(huì)的隱患，這體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)流動(dòng)性差，人民不滿情緒高漲。較高的社會(huì)流動(dòng)性才能保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，社會(huì)公平穩(wěn)定。政府要通過(guò)國(guó)家治理為處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下層的人群和組織提供更多的社會(huì)上升機(jī)會(huì)，從而保障社會(huì)的活力，確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，取得人民對(duì)于政府治理的認(rèn)同。

第二，協(xié)同治理?！皡f(xié)同治理機(jī)制是指政府出于治理需要，通過(guò)發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的支持培育，并與社會(huì)一起，發(fā)揮社會(huì)在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用?！雹?/p>

首先，治理主體多元化。治理理論的核心，就是要將公共事務(wù)的管理權(quán)限和責(zé)任從傳統(tǒng)的政府壟斷中解放出來(lái)，形成社會(huì)各單元（政府、市民社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人）共治的局面。治理的任務(wù)，就是要發(fā)掘公共事務(wù)管理的替代性機(jī)制，探討公共事務(wù)治理主體的多元性。在權(quán)威體制下，中國(guó)在社會(huì)治理過(guò)程中政府的主導(dǎo)作用尤為明顯，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的國(guó)情在一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)迅速改變，這不利于多中心治理體系的確立。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我們要有意識(shí)、有目的地樹(shù)立“多中心理念”，確立多中心體系，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間明確各自的角色與責(zé)任，形成多元治理格局。

其次，各治理主體協(xié)同治理。在多中心治理結(jié)構(gòu)中，政府要本著“合作、互助、服務(wù)”的精神，平等地對(duì)待其他團(tuán)體，給予市場(chǎng)和社會(huì)更多的權(quán)力，使其發(fā)揮更多的作用。政府要從根本上實(shí)現(xiàn)思維方式和價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變，克服自我為中心的治理觀念，重新定位自身角色和各非政府組織角色，實(shí)現(xiàn)從包辦到協(xié)辦的角色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，各級(jí)社會(huì)組織要提高自身的治理能力。各級(jí)社會(huì)組織發(fā)揮自己的特殊優(yōu)勢(shì)：一方面社會(huì)組織處于政府與市場(chǎng)之間，協(xié)同政府進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管；另一方面，社會(huì)組織處于政府與大眾之間，發(fā)揮橋梁的作用，實(shí)現(xiàn)政府與大眾之間的對(duì)話。

最后，構(gòu)建協(xié)商機(jī)制。一是發(fā)展協(xié)商民主。十八大報(bào)告提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次明確把“協(xié)商民主”寫(xiě)入黨的代表大會(huì)報(bào)告之中，而把“協(xié)商民主”寫(xiě)入黨的代表大會(huì)報(bào)告之中，意味著作為一種制度的協(xié)商民主與選舉民主共同構(gòu)成了中國(guó)民主政治的兩翼。二是大眾政治參與。政府治理是一個(gè)綜合性問(wèn)題，其中三個(gè)方面至關(guān)重要：“將權(quán)力關(guān)到制度的籠子里”、民主制度的發(fā)展與完善、大眾的政治參與。這三方面的核心就是大眾的政治參與問(wèn)題，大眾政治參與是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要方式和途徑。也符合現(xiàn)代國(guó)家秉承的“主權(quán)在民”理念。

加強(qiáng)政府治理有效性

在現(xiàn)代治理的視角下，政府能力就是“治理能力”，是政府在以全球化、市場(chǎng)化、信息化為特征的社會(huì)里，運(yùn)用公共權(quán)力，協(xié)調(diào)各類(lèi)主體維持公共秩序，滿足公共需要，增進(jìn)公共利益的能力，是在治理能力與需要之間合理有效地調(diào)整過(guò)程中對(duì)善治的體現(xiàn)。關(guān)于政府治理的有效性問(wèn)題，學(xué)者周雪光做出了明確的論述。他把政府治理的有效性至于權(quán)威體制背景之下，主要解決中央政府與地方政府之間的矛盾：一方面中央政府往往趨于中央集權(quán)，其政策和決定可能會(huì)脫離地方實(shí)際情況，不利于地方政府根據(jù)中央政策實(shí)行治理；另一方面中央政府有目的地向地方下放政治權(quán)力，使得地方政府權(quán)力膨脹，容易偏離中央的放權(quán)目的和意志，宏觀治理有效性下降。

第一，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的有效性需要頂層設(shè)計(jì)和底層經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。這可以理解為認(rèn)識(shí)（理論）與實(shí)踐之間的關(guān)系，頂層設(shè)計(jì)以底層經(jīng)驗(yàn)為依托，底層經(jīng)驗(yàn)升華到頂層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)反過(guò)來(lái)運(yùn)用到地方層面，一方面檢驗(yàn)頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)用性，另一方面指導(dǎo)地方并得到經(jīng)驗(yàn)提升，即所謂“一切政治都是地方的”（all politics is local）。

首先，需要國(guó)家處理好各級(jí)政府之間的關(guān)系，實(shí)施有效的分權(quán)策略：一方面中央政府向地方政府分權(quán)，把干部管理權(quán)、財(cái)政權(quán)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)下發(fā)到地方政府，形成中央與地方分權(quán)化的格局，增進(jìn)地方政府活力，但是要避免出現(xiàn)“國(guó)家空心化”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”等問(wèn)題；另一方面，上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)，二十世紀(jì)九十年代，我國(guó)各省市進(jìn)行了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的改革策略，有利于基層政府的職能轉(zhuǎn)變，提高基層政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)了資源優(yōu)化配置、地方公共服務(wù)的多元化供給。

其次，加強(qiáng)地方政府治理能力。在權(quán)力下放的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步提高地方政府的治理能力。由于我國(guó)法律關(guān)于政府職能劃分過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致地方政府獨(dú)立的主體地位不夠明確。地方政府治理能力的提高需要改變現(xiàn)有的管理體制，提升地方政府管理社會(huì)公共事務(wù)的能力，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化。我們也可以借鑒新自由主義的治理理論，在地方治理中借鑒私營(yíng)部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)，豐富地方治理實(shí)踐來(lái)源。

第二，大力培養(yǎng)共享型領(lǐng)導(dǎo)。2014年1月《中共中央發(fā)布黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中明確指出：“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須符合把領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)成為堅(jiān)持黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)、基本要求，全心全意為人民服務(wù)，具有領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)能力，結(jié)構(gòu)合理、團(tuán)結(jié)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)集體的要求。”領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)代管理中的作用不言而喻，治理時(shí)代需要共享型領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，共享型領(lǐng)導(dǎo)與治理時(shí)代相契合。傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式逐漸落后于時(shí)代的需要，領(lǐng)導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變已進(jìn)入改革步伐。共享型領(lǐng)導(dǎo)包括公共精神、合作思維、價(jià)值觀管理、共享學(xué)習(xí)和批判精神五個(gè)因素，所以共享型領(lǐng)導(dǎo)是具備開(kāi)放的視野和較強(qiáng)的合作意識(shí)，能夠發(fā)揮自己的創(chuàng)新能力，從而推動(dòng)治理的有效進(jìn)行。培養(yǎng)共享型領(lǐng)導(dǎo)的治理能力，成功實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變需要各方面的共同努力?？梢詮囊韵聨追矫孢M(jìn)行：

首先，變革領(lǐng)導(dǎo)培養(yǎng)方式。變革錄用制度，借鑒美國(guó)內(nèi)政部門(mén)征用人才方式，即以節(jié)約（conservation）、溝通（communication）、協(xié)作（collaboration）和合作（cooperation）為標(biāo)準(zhǔn)的4C型人才；變革管理制度，放活管制，使領(lǐng)導(dǎo)者成為“連接者”，在政府各部門(mén)之間、政府與非政府組織之間起到橋梁和紐帶的作用，以使國(guó)家治理形成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源在各個(gè)部門(mén)之間的優(yōu)化配置。具體來(lái)說(shuō)，可采用“建立跨機(jī)構(gòu)、跨部門(mén)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，建立在公共部門(mén)與其他部門(mén)之間的輪崗制度等。”⑦變革培訓(xùn)方式，適當(dāng)、科學(xué)的培訓(xùn)能增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于治理的理解能力，培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)者在合作、交流中的能力。

其次，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)者本身，使其轉(zhuǎn)變思維方式，培養(yǎng)合作共贏、系統(tǒng)整合思維，共享型領(lǐng)導(dǎo)在處理問(wèn)題和矛盾時(shí)不能像過(guò)去一樣僅依靠政令，要用系統(tǒng)整合的思維來(lái)解決各治理主體之間的關(guān)系；轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，培養(yǎng)公共精神，共享型領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該樹(shù)立“以公共精神為核心的價(jià)值觀，用平等、寬容、大愛(ài)、包容、共享的心態(tài)對(duì)待組織成員和其他治理主體”⑧；培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)者的構(gòu)思網(wǎng)絡(luò)能力、管理網(wǎng)絡(luò)能力、共享知識(shí)能力，提高領(lǐng)導(dǎo)者的治理能力。

（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院；本文系河北省社科基金項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：HB11ZZ007）

【注釋】

①Rhodes， Understanding Governace： Policy Networks， Governace， Reflexivity and Accountability， Buckingham： Open University Press，1997， pp. 1-2.

②杰索普：“治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述”，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》（中文版），1999年第2期。

③楊占營(yíng)：“現(xiàn)代治理理論及其對(duì)中國(guó)治理變革的借鑒意義”，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2004年第5期。

④吳志華，翟桂萍：《大都市社區(qū)治理研究：以上海為例》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第156頁(yè)。

⑤⑦⑧麻寶斌：《公共治理理論與實(shí)踐》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第77頁(yè)，第331頁(yè)，第332頁(yè)。

⑥郁建興，任澤濤：“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)中的協(xié)同治理—一個(gè)分析框架”，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年8月號(hào)。

責(zé)編/王坤娜