李葳萍

深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)此提出了一系列要求，這次《立法法》的修改也處處彰顯了科學(xué)立法和民主立法的精神。區(qū)縣級(jí)人大雖然沒有立法權(quán)，但是在完善立法工作機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法中有著自身優(yōu)勢，發(fā)揮著重要作用。區(qū)縣級(jí)人大參與立法工作，既是提高立法工作水平的要求，也是增強(qiáng)區(qū)縣人大工作實(shí)效的內(nèi)在需要。我們要結(jié)合區(qū)情實(shí)際和區(qū)人大的履職實(shí)踐，積極參與市人大立法工作，努力在推進(jìn)全市的民主法治建設(shè)中作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、區(qū)縣人大常委會(huì)參與市人大立法工作的優(yōu)勢

從法律賦予區(qū)縣人大常委會(huì)的職能以及區(qū)縣人大常委會(huì)工作實(shí)際來看，區(qū)縣人大常委會(huì)參與立法工作的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在“三個(gè)性”上：

（一）區(qū)縣人大與基層和人民群眾的聯(lián)系更加緊密，區(qū)縣人大參與立法工作，使得立法工作更具民主性。相較于全國人大和市人大，區(qū)縣人大代表由選民直接選舉，與人民群眾有著直接聯(lián)系，能夠充分反映和表達(dá)不同利益群體的多元化需求。特別是與民生工作相關(guān)的地方性法規(guī)，在立法過程中更加需要充分聽取基層民意，使法規(guī)更加“接地氣”。同時(shí)，相較于社會(huì)公眾直接參與立法，區(qū)縣人大常委會(huì)的參與更加理性和規(guī)范，有利于形成共識(shí)。因此，區(qū)縣人大常委會(huì)的參與為立法工作的觸角深入到基層，擴(kuò)寬了渠道，使得民主立法落到實(shí)處。

（二）相對(duì)全市的面上情況，以及具體領(lǐng)域法律的專業(yè)性，各區(qū)縣的差異性和綜合性就顯得突出，區(qū)縣人大參與立法工作，就使得立法工作更具科學(xué)性。市人大立法要考慮全市情況，而各區(qū)縣發(fā)展不平衡，立法需求都不一樣，區(qū)縣人大的參與能夠使立法工作處理好一般性和特殊性的關(guān)系，考慮到各區(qū)縣的實(shí)際情況，在保持法規(guī)統(tǒng)一性的同時(shí)尊重各區(qū)縣實(shí)際情況的差異性，兼顧一般和個(gè)別。同時(shí)，法規(guī)在區(qū)縣的執(zhí)行具有較強(qiáng)的綜合性，因此，在立法過程中，區(qū)縣的參與能夠較好地平衡法規(guī)的專業(yè)性和綜合性的關(guān)系，在破除立法部門主義、消除部門利益等方面起到一定的積極作用，從而使得立法更具科學(xué)。

（三）區(qū)縣在實(shí)施法律過程中發(fā)現(xiàn)問題更加及時(shí)和敏銳，區(qū)縣人大參與立法后評(píng)估，使得立法工作更具實(shí)效性。區(qū)縣人大常委會(huì)在對(duì)“一府兩院”開展工作監(jiān)督和法律監(jiān)督過程中，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在制定和具體執(zhí)行中存在的問題，通過立法建議，這些問題可以成為立法和修法的依據(jù)。

二、區(qū)縣人大常委會(huì)參與市人大立法工作的主要途徑

從目前施行的《上海市制定地方性法規(guī)條例》對(duì)市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的程序規(guī)定和工作機(jī)制來看，聯(lián)系近年來工作實(shí)踐，區(qū)縣人大常委會(huì)參與市人大立法工作主要有以下三種途徑：

（一）上下聯(lián)動(dòng)。一是監(jiān)督工作的上下聯(lián)動(dòng)。目前，市人大與區(qū)縣人大已經(jīng)形成了良好的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，在確定年度工作項(xiàng)目時(shí)能夠很好地對(duì)接，形成工作合力。在開展監(jiān)督調(diào)研和執(zhí)法檢查過程中，有關(guān)專門委員會(huì)和區(qū)縣人大常委會(huì)相關(guān)工委通過聯(lián)動(dòng)開展調(diào)研、視察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在制定和執(zhí)行中存在的問題，為市人大確定立法選題和項(xiàng)目提供線索、依據(jù)。比如，前幾年市區(qū)聯(lián)動(dòng)對(duì)養(yǎng)犬管理?xiàng)l例、控?zé)煑l例的實(shí)施情況開展調(diào)研，為市人大修訂相關(guān)法律提供依據(jù)。二是市、區(qū)人大代表的聯(lián)動(dòng)。市、區(qū)人大代表通過日常聯(lián)系活動(dòng)或聯(lián)動(dòng)開展專題調(diào)研和視察活動(dòng)，形成立法建議，由某一位或幾位參加活動(dòng)的市人大代表按照規(guī)定的程序向市人大或常委會(huì)提出地方性法規(guī)案，或以代表議案、建議等形式向市人大常委會(huì)提出立法建議并要求辦理。

（二）直接參與。一是區(qū)縣人大常委會(huì)參與立法選題征集和立法調(diào)研。在立法選題征集過程中，區(qū)人大對(duì)“一府兩院”開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的法律法規(guī)制定和執(zhí)行方面的問題，以及區(qū)人大代表在下社區(qū)聯(lián)系人民群眾時(shí)收集到的意見建議，可以作為立法建議或立法選題直接向市人大提出。同時(shí)，區(qū)縣人大可以發(fā)揮自身貼近基層、貼近群眾的優(yōu)勢，根據(jù)市人大立法調(diào)研的需要深入基層了解情況，聽取意見，為市人大更好地起草和審議法規(guī)提供支撐。二是區(qū)人大代表直接參與立法調(diào)研。區(qū)人大代表大多來自基層一線，對(duì)基層的情況比較熟悉，具有廣泛的代表性，且有的代表在平衡群眾利益訴求方面有較豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以參與到立法聽證會(huì)、座談會(huì)等立法調(diào)研活動(dòng)中去。

（三）搭建平臺(tái)?？茖W(xué)立法、民主立法需要傾聽社會(huì)各方的聲音，同時(shí)，隨著“開門立法”理念的不斷深入，社會(huì)公眾參與立法工作的呼聲不斷高漲。區(qū)縣人大常委會(huì)本身具有貼近基層的優(yōu)勢，且在街道、居民區(qū)都有代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)，擁有較好的聯(lián)系溝通代表和選民的平臺(tái)和渠道，因此可以為市人大開展立法工作搭建與基層和社會(huì)各方溝通交流的平臺(tái)，通過組織召開座談會(huì)、開展意見建議征詢、深入實(shí)地調(diào)研等方式匯集民意，聚合民智，拓寬公民有序參與立法的途徑。

三、對(duì)區(qū)縣人大常委會(huì)參與市人大立法工作的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，促使立法更加規(guī)范有效。一是市人大要完善相關(guān)工作制度，明確區(qū)縣人大常委會(huì)參與地方立法的地位、范圍和形式，提出可操作性強(qiáng)的具體要求和任務(wù)，使區(qū)縣人大參與立法工作更加制度化、規(guī)范化。二是區(qū)縣人大要通過現(xiàn)有的制度活動(dòng)設(shè)計(jì)，主動(dòng)將參與立法工作與開展監(jiān)督工作相結(jié)合、與開展代表工作相結(jié)合，并予以常態(tài)化、規(guī)范化，形成長效機(jī)制，真正將人民群眾的意見和真實(shí)意愿表達(dá)，通過人大代表、通過人大常委會(huì)的參與，體現(xiàn)到地方立法的全過程中去。

（二）加強(qiáng)能力建設(shè)，提高立法參與的水平。一是市人大要加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣參與立法工作的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高法治思維和法律素養(yǎng)，提升參與立法工作的專業(yè)化水平。二是區(qū)縣人大常委會(huì)要不斷提高發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力和水平，增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效，為提出高質(zhì)量的立法建議奠定基礎(chǔ)。三是配合市人大建立和健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，發(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)立法工作的支撐作用，提高法規(guī)的針對(duì)性和可操作性。

（三）加強(qiáng)法律監(jiān)督，發(fā)揮區(qū)縣人大在法治建設(shè)中的應(yīng)有作用。區(qū)縣人大常委會(huì)把加強(qiáng)法律監(jiān)督，特別是執(zhí)法檢查和規(guī)范性文件備案審查與立法參與相結(jié)合，可以取得事半功倍的成效。一是將立法評(píng)估與執(zhí)法檢查有機(jī)結(jié)合起來，區(qū)縣人大常委會(huì)通過對(duì)地方性法規(guī)的執(zhí)法檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法規(guī)實(shí)施的一些問題和對(duì)法規(guī)修改的建議，為立法評(píng)估的開展奠定基礎(chǔ)。二是在開展規(guī)范性文件備案審查過程中，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問題要深入思考，追溯到地方性法規(guī)本身，為立法評(píng)估提供參考；對(duì)備案時(shí)發(fā)現(xiàn)的可能存在立法盲點(diǎn)的內(nèi)容，如富有創(chuàng)新意義或結(jié)合本地特點(diǎn)的工作，可以為立法選題提供有益的參考?？傊?，完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，努力為立法參與打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 （作者系靜安區(qū)人大常委會(huì)主任）