吳曉林 李昊徐 馮鈺婕

干部召回制度以“當頭棒喝”的姿態(tài)，猛力沖擊一些公務員“為官不為”的工作作風，在“能上不能下，能進不能出”的慣例中撕開了一道口子。

貴州省黔西南州人社局計財科工作人員小楊，心情不佳。去年單位實施的第一批不勝任現(xiàn)職干部召回管理中，她是其中一員，培訓完被轉崗到下級單位?！斑^去紀律觀念不強，上班自由散漫，現(xiàn)在動真格了，不認真干只能墊底?！?/p>

2014年10月以來，貴州省黔西南布依族苗族自治州在全州推廣干部召回管理制度，州委組織部梳理歸納了30種“惰政”情形?！案刹客瓴怀赡甓饶繕巳蝿眨倩?；在干部隊伍里鬧不團結，召回；上班期間打麻將玩游戲上網聊天，召回；工作方法簡單粗暴、態(tài)度生硬，召回……”包括上述問題在內的，涉及干部辦事冷硬推、吃拿卡要、履職不力等30項內容，供州屬各地參考。各單位通過組織召開全體干部職工和服務對象參加民主測評會議，將得票排名末位的干部列為召回管理對象。

干部召回之后去哪兒？除參加集中教育外，還有轉崗、降級降職、免職、辭退等幾種較為嚴厲的處理方式。對于“召回干部”，通過集中教育、跟蹤考察、組織處理等三種方式“回爐加鋼”。

以黔西南州人社局為例，先對“召回干部”集中培訓一周，費用由干部自理，培訓完后大部分回原崗位工作。余下的一部分被分至一線崗位或重點項目工作1—6個月，并實行跟蹤考察?？疾旌细窈蠡卦瓖徫?，不合格則面臨轉崗、免職、降職、降級、待崗、辭退、解聘等組織處理。當?shù)匾恍└刹扛锌?，“召回”制度實施以來，自己如履薄冰，不敢懶惰、不敢不干。對那些認為“提拔當上領導就等于上了保險、干與不干一個樣”的干部來說，“召回”引起了較大反應，帶來了殺傷力。

干部召回制度實行半年多時間以來，從一份數(shù)據(jù)里可以看出這項制度的厲害：被召回干部1668名，其中132人被轉崗或免職，67人待崗，占全州公職人員總數(shù)的2.3%。據(jù)黔西南州人社局的考勤統(tǒng)計結果顯示，無人遲到，各地窗口單位辦事效率提高最高達60%。

召回“戒尺”的威力

貴州黔西南州試點的干部召回制度劍指“慵、懶、散、浮、拖”，著力整治“為官不為”的“懶官”、“惰官”，猶如在一汪池水中投進了一個石塊，激起了層層漣漪。在從嚴治黨中，治理懶政庸政和為官不為現(xiàn)象是一項重要任務。對于這些問題，當前不缺乏政治決心和懲治力度，而是缺乏有效的監(jiān)管方式和科學的管理手段。這樣一種大膽的嘗試，如揮動早已有之的“戒尺”，對干部隊伍中存在的陳年積弊可謂“當頭棒喝”，也產生了應有的效果。

首先，“干部召回”實則打破了舊有觀念，在干部隊伍中敲響了警鐘。長久以來，社會上一直流行這樣一種觀念，認為只要考上公務員，就是“端了鐵飯碗”，只要不犯大錯，就可以一直留在體制內。一些習慣了早九晚五工作的公務員，抱著不求上進、只求無過的心態(tài)“磨洋工”、混日子，遲到、早退、應付、拖延等現(xiàn)象屢有發(fā)生。導致行政指令和文件落實遭遇梗阻，老百姓辦事遭受冷遇，引發(fā)百姓對政府的行政執(zhí)行力和權威性產生質疑。干部召回制度以“當頭棒喝”的姿態(tài)，猛力沖擊一些公務員“為官不為”的工作作風，在“能上不能下，能進不能出”的慣例中撕開了一道口子，有利于刺激某些公務員疲軟的神經，提升公務員的履職意識和紀律意識。

其次，引入壓力機制，倒逼“有位有為”。干部召回制度是行政體制內對公務員的一種內部監(jiān)督和制約，其由點及面的“懲治”和“示范”行為，影響波及全轄區(qū)的公務員。體制內的公務員可以由此端正思想，適時調整工作作風、及時糾正不良行為，這等于一改過往走形式、口頭警告、事后監(jiān)管的工作弊病，在干部管理過程中“治懶提前”、“抓早抓小”，從日常工作的環(huán)節(jié)給予干部“內壓”，預防“抱懶積病”的嚴重后果。這種動真格的干部管理工作，對公職干部不僅是一種警醒，更是一種壓力。如此一來，就讓干部有一種緊迫感和責任感，倒逼干部“在其位為其事”，懶作為、不作為、亂作為的問題也將得到有效遏制。

再者，重在查漏補修，改善隊伍作風。正如產品不合格就會被廠家召回返廠維修一樣，召回制度有對出現(xiàn)“質量問題”的現(xiàn)職干部進行“維修”的意味。按照制度規(guī)定，召回干部的“維修”過程就是通過一系列的教育和培訓，對干部進行“回爐加鋼”，進行反省教育和再學習。這一制度不是對“問題干部”的全盤否定，而是在預設“整改期”的前提下，給一部分干部再充電、再督促、再改正的機會，并且通過考核監(jiān)督，進而決定后續(xù)是任免、調崗還是辭退。這種召回重在檢視干部存在的問題，以糾偏少數(shù)問題干部的方式，端正干部的工作態(tài)度，有利于整體上整肅公務員隊伍的作風。

召回制度的內在缺陷

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水撰文認為，治理懶政庸政和為官不為現(xiàn)象，當前不缺乏政治決心和懲治力度，而是缺乏有效的監(jiān)管方式和科學的管理手段。

干部召回制度猶如一把戒尺，何時揮舞、如何揮舞、朝誰揮舞，實際上掌握在人事組織部門的手中，因而也不可避免地存在一些缺陷。

面臨召回標準操作化難題。一方面，各地干部召回的標準不一。黔西南州委只明確指導原則、執(zhí)行標準和基本方法，組織部梳理歸納了30種“惰政”情形，涉及干部辦事冷硬推、吃拿卡要、履職不力等內容，供各地參考，導致各地具體標準隨意性較大；另一方面，部分標準較為籠統(tǒng)，操作難度大。以興仁縣為例，《興仁縣不勝任現(xiàn)職干部召回管理辦法》的12種情形，引起很多爭論。其中，剛性要求很好操作，譬如“連續(xù)曠工超過7天或一年內累計曠工超過15天的”“工作被省、州、縣‘一票否決’的”等。但是，像“工作不思進取、不謀干事，思想不純、信念動搖的”規(guī)定，就難以付諸實踐。此外，召回制度采取的“三評一印證”方式（上評下、下評上、開聯(lián)席會議考察印證）中，選擇哪些人充當評議人、選擇的范圍有多大，可能會產生不同的評議結果。

面對“末位淘汰”的剛性指標，同樣以興仁縣為例，最初實行的干部召回辦法特別規(guī)定，服務對象中30%以上認為存在吃拿卡要的、50%以上認為辦事存在生硬冷推脫的、反映較大問題集中的等三種情形必須“召回”。規(guī)定35人以下單位最末一位“召回”，70人以上單位末三位“召回”，中間規(guī)模的單位末兩位“召回”。而當?shù)赜械牟块T總共三四個人，根據(jù)這一規(guī)定，必須確定1人“召回”。“召回”工作人員，就沒人干活，最后領導自己定自己被“召回”。但是，這種末位淘汰的方法，可能會誤傷一些工作吃重又不出彩的崗位。一些部門的工作人員干活很拼，但因為有指標要求還是被“召回”，積極性很受打擊。

內部加壓如何生成內部動力？貴州省黔西南州的干部召回制度是一次試點，對加強干部管理、改進干部作風進行了有益的探索。但是，說到底，這是通過內部加壓的方式來推進干部管理。需要明白，內部加壓的方式盡管能夠給干部隊伍的作風帶來表層的變化，但是，要真正支撐干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性，尚需要內化為干部自身的素養(yǎng)。由此，在保持這種制度較好效果的同時，需要思考讓制度持續(xù)發(fā)力，經內部加壓內化為干部自身約束和激勵的動能所在。唯有如此，才能克服懶政之弊，為各項事業(yè)建設提供源源不斷的力量。

“召”和“回”用力不均衡。召回制度內含“召”和“回”兩個層面。“召”在于“扯袖子”“咬耳朵”，起到警示不作為干部的作用。“回”在一定意義上更加重要，通過“回爐淬火”后的“回”，實現(xiàn)作風轉變，更好服務群眾才是最終目的。然而實際情況是，各個單位不同程度上存在重“召”輕“回”的傾向。比如，被召回干部“回”到原單位或調崗后，往往面臨著“微妙”的單位氛圍，無形中增加了心理壓力和工作壓力。例如，一位女干部因為民主測評排在末位被召回學習，回到單位后，“被召回”一度成為單位里的敏感詞，她重新開展工作也面臨著壓力。這些都是召回政策重“召”不重“回”所致。

法理上的建章立制力度需緊跟其上。召回不勝任現(xiàn)職干部制度的實施，不啻于給黔西南州的不作為干部下了一劑猛藥。短期內使得干部作風有很大改觀，收到很好的治理效果。如果過于依靠政策指導、行政推動，忽視法理上的建章立制，特別是忽視治理不勝任現(xiàn)職干部作風問題根源的體制機制建設，那么很難保證召回制度的長期性穩(wěn)定性，也很難贏得被召回的干部內心的認同。比如，在安龍縣衛(wèi)計委，一名業(yè)務骨干因為一次上班遲到被評上“惰政之星”，個人照片被登在單位大門口。安龍縣人民醫(yī)院住院醫(yī)師鐵余鴻，因為“病例沒給主任簽字”而登上惰政曝光臺。固然“小事”“小節(jié)”反映出一定問題，但是，如果因為一次小事小節(jié)就被召回、公示，自然難以服眾。特別是不應被召回、公示的干部被召回、公示，有能力有干勁的干部因為小錯誤而從嚴處罰，會傷害干事創(chuàng)業(yè)干部的熱情。

莊德水也認為，干部召回重在解決干部身上的思想誤區(qū)、認識偏差、心理負擔、能力缺陷等問題，要完善干部召回后的教育機制和考核機制，明確召回程序和重新上崗要求，針對不同類型的召回干部采取相應的措施。

治官“新常態(tài)”

治國先治吏。黨的十八大以來，中央下大決心整頓吏治，先后出臺了“八項規(guī)定”，開展黨的群眾路線教育實踐活動，進行了反對“四風”、恪守踐行“三嚴三實”等一系列重要部署。要割除干部隊伍中的不良作風，不但要采取一些新的措施和手段，更要確立干部管理的“新常態(tài)”。

首先，“治官”需要完善制度保障。干部召回制度的嘗試雖然頗具正面意義，但是，尚需對制度進行更全面的完善。一方面，要適時摒除指標化治理的思路，以防誤打誤傷，造成干部隊伍的高壓緊張。召回本身并不是目的，應當確立一個基本原則是“有則召回，不限指標”，“無則加勉，適當激勵”，以此形成團結緊張、嚴肅有活力的工作局面。另一方面，要細化評議程序，適當考慮干部的工作環(huán)境、工作性質等因素，對不同領域、崗位的干部要有差異化的評議標準，以免一刀切，造成評議本身的不公。

面對新出現(xiàn)的問題，需要不斷總結經驗，將好的做法上升為制度層面。特別是召回標準的制定，應該堅持“開門定標準”，廣泛聽取干部、群眾意見，使標準的制定有民意基礎。針對攤派指標等問題，召回制度可以設立總則和分則，對多種情況進行假設規(guī)定，不能窮盡的情況再將具體要求適當下放至各單位，且應對執(zhí)行狀況進行反饋，對不合理的操作進行及時調整。

其次，“治官”要走向新常態(tài)。逆水行舟，一篙不可放緩；滴水穿石，一滴不可棄滯。中央領導多次在重要場合痛批“為官不為”問題，中組部也已將該問題的防治作為重點調研課題，并且開始系統(tǒng)研究“不勝任現(xiàn)職干部召回”制度。但是，干部召回制度絕非解決此類問題的句點?，F(xiàn)階段此類“治官”措施還處于初步探索階段，加上問題本身具有頑固性和反復性，因而，應當持續(xù)努力、久久為功，在制度創(chuàng)新的引領下，不斷充實干部召回制度的內涵，在“為官不易”的緊箍咒日益趨緊的氛圍中，固本培元，適時推動干部隊伍朝謀事創(chuàng)業(yè)的新常態(tài)再進一步。

最后，問責和激勵需相輔相成。黔西南州干部召回的嘗試，是對現(xiàn)行《公務員法》中“不為而不罰”、“不腐而不懲”等灰色地帶的主動進發(fā)。但是，對干部問責本身并非目的，堅守干部作風是本分，大膽做事、創(chuàng)新做事才是導向。在問責制度為干部盡職盡責提供“保險”的同時，應當輔以更好的激勵制度，讓“有沖勁、有闖勁、敢負責”的干部放手去謀事創(chuàng)業(yè)。

（作者單位：吳曉林 李昊徐：中南大學；馮鈺婕：中央黨校研究生院）