姜維

高鐵爭奪戰(zhàn)，實(shí)質(zhì)是地方正常利益訴求的非制度化表達(dá)。對此，應(yīng)正視社會的多元利益訴求，建立制度化利益表達(dá)機(jī)制，進(jìn)而形成多方參與合作的治理格局。

【案例】

5月16日，四川省鄰水縣為抗議城際鐵路改道，上萬名鄰水民眾手持橫幅上街游行，要求規(guī)劃中的“川渝鐵路”由在廣安設(shè)站改為在鄰水設(shè)站，此后事件引發(fā)沖突，演化成群體性事件，60余名民警及群眾受傷。這是近年來各地頻發(fā)的高鐵爭奪戰(zhàn)中，首次出現(xiàn)流血事件，具有標(biāo)志性意義。高鐵爭奪戰(zhàn)輪番上演，值得高度關(guān)注。

【析因】

以高鐵爭奪為特征的四川鄰水沖突事件，不同于以往的群體性事件。表面上看，四川鄰水縣沖突雙方是當(dāng)?shù)孛癖姾驼?shí)際上，地方政府與民眾利益一致，雙方是默契而非對抗，目標(biāo)直指高鐵規(guī)劃決策者。

地方政府的民意籌碼

至2015年初，中國高鐵總長已達(dá)1.6萬公里，為世界之最。由于高鐵給地方帶來明顯經(jīng)濟(jì)效益，各地緊盯“高鐵經(jīng)濟(jì)”，寄托地方政府、民眾和官員的巨大期望。對地方政府而言，高鐵意味著政府巨額投資，隨之而來的是GDP增長，人流、物流、資金流、信息流的快速流動(dòng)，沿線資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。對當(dāng)?shù)孛癖姸?，意味著更多就業(yè)機(jī)會，出行更為方便，土地房產(chǎn)潛在增值，生活也許因之改變。對地方官員來說，更容易滿足GDP導(dǎo)向的地方政績考核要求，也意味著更好的職位升遷，給地方留下良好的“政治經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)”。

因此，越來越多的地方政府，無論政府、民眾和官員都已對高鐵所能帶來的巨大利益預(yù)期達(dá)成共識。在某種程度上，這種共識被注入了復(fù)雜的元素：生活的便利，潛在的收益，鮮亮的政績，無上的榮光。

由此可見，高鐵項(xiàng)目成為地方利益博弈的場域，政府利益、官員利益及民眾利益在此交織、膠著及博弈，進(jìn)而以“高鐵爭奪戰(zhàn)”的形式呈現(xiàn)。畢竟，高鐵站設(shè)在哪里，話語權(quán)掌握在中央部門和省級政府手上，各地為達(dá)到高鐵設(shè)站于本地的目標(biāo)，整合各種資源進(jìn)入這個(gè)場域，希望影響高鐵規(guī)劃決策者的決定。一方面通過體制內(nèi)常規(guī)渠道向上級游說，另一方面是借力官方管控下激蕩的民意增加籌碼。按理說，在中國特有的政治語境中，民眾上街游行往往是極其敏感的。然而，在鄰水的“高鐵爭奪戰(zhàn)”中，呼吁市民“上街”的宣傳儼然處于半公開的程度，地方政府不可能不知情，但并未強(qiáng)力禁止，而只是在當(dāng)天提前部署警力防范失控。

官員要政績，民眾要實(shí)惠，目標(biāo)一致使得官民處于同一陣營，體制內(nèi)與體制外聯(lián)合，向相鄰城市施壓，向省級政府乃至國家發(fā)改委、鐵路總公司爭取話語權(quán)。從事件發(fā)生地邏輯來看，“高鐵爭奪戰(zhàn)”是地方政府參與高鐵規(guī)劃決策的民意籌碼，政府對此是默許和間接支持的，官民在此結(jié)成某種意義上默契的利益聯(lián)盟，但這種聯(lián)盟也是有界限的。正如鄰水群體性事件所顯示的，當(dāng)民間行動(dòng)走向失控，突破“維穩(wěn)”的底線時(shí)，地方政府面臨過高風(fēng)險(xiǎn)，往往會選擇強(qiáng)力壓制。

公眾利益表達(dá)渠道不暢

近年來，公民權(quán)利意識逐步覺醒，公民參與公共決策的愿望增強(qiáng)，利益表達(dá)需求強(qiáng)烈。“高鐵爭奪戰(zhàn)”中可以看到：民眾不再僅僅滿足于決策結(jié)果的“被動(dòng)接受”，而是積極參與到?jīng)Q策過程中“主動(dòng)表達(dá)”，爭取自己的話語權(quán)。無論是2009年滬昆高鐵引起的湖南邵陽與婁底之爭，還是2014年鄭萬高鐵導(dǎo)致的河南鄧州與新野的“兄弟反目”，抑或最近發(fā)生的四川鄰水高鐵爭奪戰(zhàn)所引致的流血事件，恰恰是鮮活注腳。值得注意的是，這種政府默認(rèn)民間發(fā)起的“高鐵爭奪”看似主動(dòng)，其實(shí)它反映的恰恰是民眾被排斥在公共決策之外的被動(dòng)。

高鐵規(guī)劃線路與可能經(jīng)過的城市民眾生活息息相關(guān)，但高鐵規(guī)劃具有技術(shù)性和知識性強(qiáng)的特征，前期調(diào)研、規(guī)劃論證、規(guī)劃決定往往是由政府內(nèi)部進(jìn)行決策，民眾被排斥在此過程之外，公眾參與明顯不充分。具體表現(xiàn)為：高鐵規(guī)劃決策過程的信息公開透明度不夠、不及時(shí)；公眾參與的制度化渠道缺乏；公眾參與規(guī)劃的方式陳舊和介入面狹窄，對高鐵規(guī)劃決策話語影響很小，導(dǎo)致高鐵規(guī)劃編制與審批易受行政長官及審批者意志左右，規(guī)劃編制的公信度受到懷疑。

公眾參與需要制度保障和長期的能力訓(xùn)練，當(dāng)相應(yīng)的支持條件都沒法滿足時(shí)，正常民意訴求在群體聚集的表達(dá)過程中往往容易失范乃至失控。鄰水“高鐵爭奪戰(zhàn)”最后發(fā)展成群體性事件，更凸顯了民間行動(dòng)的偶然性和不可控性。這種不可控，其實(shí)也在意料之中，沒有制度化的表達(dá)渠道和長期參與能力的訓(xùn)練，利益表達(dá)很可能轉(zhuǎn)向或轉(zhuǎn)移，隱藏的矛盾和非相關(guān)訴求借此發(fā)酵、爆發(fā)而失序。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“高鐵爭奪戰(zhàn)”調(diào)動(dòng)了民間力量，或許能以民意的噴發(fā)扭轉(zhuǎn)高鐵線路設(shè)計(jì)，但受制于舊有的決策架構(gòu)，它很脆弱，也無法為公共決策民主化開拓新方向。

政府投資決策體制滯后

高鐵投資是政府重大公共決策，是典型的稀缺資源的權(quán)威性分配過程。高鐵爭奪戰(zhàn)火熱，表面看是民眾對高鐵的渴望，實(shí)際上，則是對公共資源配給的渴望。高鐵建設(shè)必須要考慮科學(xué)布局、經(jīng)濟(jì)效益、地理?xiàng)l件和安全等因素，有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)效益考量。因此，高鐵站點(diǎn)建設(shè)，不可能做到讓沿線相關(guān)城市都滿意。但如何減少意見分歧和避免悲劇性事件發(fā)生，需要政府依法、科學(xué)、包容及公正的決策。

頻發(fā)高鐵爭奪戰(zhàn)背后，應(yīng)反思高鐵規(guī)劃決策。從各地高鐵規(guī)劃決策所引發(fā)的群體性事件來看，高鐵規(guī)劃決策最突出的問題是決策民主化程度偏低，進(jìn)而影響投資決策科學(xué)化程度。主要表現(xiàn)在：一是決策的開放性夠不夠。高鐵規(guī)劃決策往往由設(shè)計(jì)單位、鐵路總公司、省級政府及中央政府討論進(jìn)行，沒有向社會開放集思廣益，更沒有充分的博弈；二是決策的先行態(tài)度不中立。決策“傾向性過于明顯”，所謂的論證往往變成了“命題作文”，給領(lǐng)導(dǎo)意見貼上“科學(xué)”的標(biāo)簽；三是決策的程序不夠完善。社會媒體、人大監(jiān)督及公眾參與程序、方式和時(shí)機(jī)不完善，影響社會力量參與的深度和廣度，無法對行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，為“朝令夕改”留下了空間，給“爭取”提供了機(jī)會。

【對策】

長短結(jié)合，共同發(fā)力

“高鐵爭奪戰(zhàn)”其實(shí)是一種不同利益主體博弈的正常現(xiàn)象。實(shí)證地看，這種現(xiàn)象是地方政府參與決策的民意籌碼，是正常利益訴求的非制度化表達(dá)。要防止四川鄰水高鐵爭奪戰(zhàn)悲劇性故事再發(fā)生，需要長短結(jié)合，共同發(fā)力。

短期來看，做好民眾的宣傳引導(dǎo)工作，嚴(yán)格管控地方政府借用民意籌碼施壓上級政府，對管控不力引發(fā)群體性事件的地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部予以問責(zé)。

長期來看，需要正視高鐵規(guī)劃決策中的多元利益博弈。通過合理的制度設(shè)計(jì)，在利益平衡底線是社會穩(wěn)定，上限是多元利益充分表達(dá)之間，尋求制度化的利益表達(dá)機(jī)制，使得多元利益主體的博弈文明、公開、理智和有序。

首先，加強(qiáng)高鐵規(guī)劃決策信息公開。高鐵爭奪戰(zhàn)的導(dǎo)火索是猜忌和謠言，避免謠言和破除猜忌的最好手段是信息公開。信息公開可以讓不同主體理解高鐵規(guī)劃決策依據(jù)和過程，縮小不同利益主體尤其是公眾與決策者之間的信息鴻溝。

一是公開高鐵規(guī)劃決策的標(biāo)準(zhǔn)及流程。公開高鐵規(guī)劃決策所考慮的經(jīng)濟(jì)要素、地質(zhì)條件、安全要求、地方準(zhǔn)備等各方面的考量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，公開高鐵規(guī)劃建設(shè)所需相關(guān)流程及政策，讓民眾明白相關(guān)的細(xì)則和進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)高鐵規(guī)劃決策依據(jù)的公布和高鐵知識的普及。

二是公開高鐵規(guī)劃決策過程。每條高鐵線路的規(guī)劃和決策過程必須公開透明，將路線設(shè)定論證方案、決策的理由依據(jù)、環(huán)境影響評估、專家技術(shù)人員方案解讀等信息予以公布，保障公民的知情權(quán)，便利公眾參與和社會監(jiān)督，確保高鐵規(guī)劃始終堅(jiān)持公開、透明、科學(xué)。

其次，推動(dòng)公眾深度參與高鐵規(guī)劃決策。公眾參與規(guī)劃決策是管控政策風(fēng)險(xiǎn)的最好方式和機(jī)制，有序的公眾參與可以避免利益訴求的非理性表達(dá)。十八屆四中全會明確提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與重大行政決策確定為法定程序。因此，要將公眾參與真正納入到高鐵規(guī)劃決策中去，展開溝通、交流、辯論、妥協(xié)，就決策達(dá)成共識，進(jìn)而形成有理性的、有質(zhì)量的決策。

一方面是創(chuàng)新公眾參與高鐵規(guī)劃的方式。通過搭建網(wǎng)站或網(wǎng)絡(luò)平臺、設(shè)置高鐵規(guī)劃政策議程、舉行專題聽證會、邀請民眾代表參與方案審議等方式，聽取和吸納盡可能多的公眾意見，讓民意得以充分、有序表達(dá)。

另一方面是盡量實(shí)現(xiàn)高鐵規(guī)劃的公眾全過程參與。制訂高鐵規(guī)劃前必須收集有關(guān)的公眾意見；公眾有權(quán)提出高鐵規(guī)劃建議，為高鐵規(guī)劃決策提供參考；公眾有權(quán)對高鐵規(guī)劃草案進(jìn)行充分的驗(yàn)證、評議和審查；高鐵規(guī)劃內(nèi)容必須回應(yīng)公眾意見或建議，并將公眾參與過程作為規(guī)劃必備附件報(bào)審。

再次，完善高鐵規(guī)劃決策合作治理的制度安排。轉(zhuǎn)型期的中國利益格局復(fù)雜，客觀上要求政府能夠正視多元社會的利益訴求，經(jīng)由一定公共政策過程，促進(jìn)多元利益的協(xié)調(diào)平衡，進(jìn)而對高鐵規(guī)劃做出權(quán)威性的決策安排。

一方面是制定高鐵規(guī)劃決策相關(guān)配套制度。在依法治國的大背景下，明晰的規(guī)則是高鐵規(guī)劃決策的依據(jù)。制定出臺高鐵規(guī)劃、選址、建設(shè)等方面的詳細(xì)技術(shù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，明確高鐵路線選定技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、地質(zhì)等要求。同時(shí)，要制定公眾參與高鐵規(guī)劃決策相關(guān)操作規(guī)程，明確公眾參與高鐵規(guī)劃的范圍、方式和程序，確保公眾參與法制化、規(guī)范化。進(jìn)而形成一套“依法修路”的制度安排，用制度和執(zhí)行力去擠壓人為因素、權(quán)力尋租的空間，提升高鐵規(guī)劃決策的科學(xué)化程度。

另一方面是推動(dòng)高鐵規(guī)劃決策的合作治理。改變高鐵規(guī)劃決策中政府、規(guī)劃師及開發(fā)商主導(dǎo)的行政決策模式，推動(dòng)形成政府、規(guī)劃師、公眾及開發(fā)商多方參與合作共治模式。著力增強(qiáng)公眾及社會力量在高鐵規(guī)劃決策中的話語權(quán)，更好地協(xié)調(diào)公平和效率的關(guān)系， 在推進(jìn)城市發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)， 有效保障民眾權(quán)利并提升公眾福利。

（作者為海南省委黨校公共管理部教師、南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士）