張靜

【摘要】消除貧困是一項長期艱巨的任務(wù)，需要各方力量協(xié)調(diào)一致，通過立法防止扶貧資源的浪費，無疑是最佳的路徑。當下的緊迫任務(wù)是如何通過制度設(shè)計落實精準扶貧，提高實效。文章認為，地方扶貧立法的創(chuàng)新，一是扶貧對象應(yīng)當瞄準到戶，二是應(yīng)當實行綜合立法普惠各類貧困群體，三是各項措施有效銜接，提升扶貧實效。

【關(guān)鍵詞】精準扶貧 地方立法 創(chuàng)新 地方法制

【中圖分類號】D927 【文獻標識碼】A

貧困是困擾世界各國的難題，努力消除貧困更是各國必須承擔的歷史責任，2000年9月，聯(lián)合國召開全體成員國會議，189個國家共同簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，莊嚴承諾：“我們將不遺余力地幫助我們十億多男女老少同胞擺脫目前凄苦可憐和毫無尊嚴的極端貧困狀況”。①如何實現(xiàn)承諾考驗著各級政府和學者的智慧?？偨Y(jié)我國幾十年的扶貧經(jīng)驗，借鑒發(fā)達國家的扶貧措施，實現(xiàn)扶貧目標的最佳路徑應(yīng)包括以下方面：

依法扶貧，長久發(fā)力

貧困意味著缺少和獲得困難，它指一個人及其家庭不能滿足生存和發(fā)展所需基本條件的狀況。貧困群體的產(chǎn)生，既有個人獲取資源能力缺失的原因，也有社會分配制度不完善，導致他們獲取資源的機會被剝奪、被忽視或者被擠占的因素。資源的有限性是人類社會發(fā)展中長期面臨的客觀現(xiàn)實，通過人為的平衡機制，使得資源獲得缺失的人群能夠維持基本的生活條件，這是人類社會文明和進步之所在，給予貧困群體更加公平的生存和發(fā)展所需的必要資源，促進社會公平與和諧是政府義不容辭的責任，也是每個有社會責任感的公民應(yīng)有的良知。法律所固有的明確性、穩(wěn)定性和強制性特點，促使各國普遍選擇立法的路徑，從制度上保障貧困人群獲取必要資源和發(fā)展機會的條件。

有關(guān)消除貧困的立法，各國各有建樹，如英國頒布的《工業(yè)分部法》，美國頒布的《地區(qū)再開發(fā)法》，德國制定的《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》，日本制定的《北海道開發(fā)法》等。這些法律的實施，對于增加貧困地區(qū)的發(fā)展機會無疑提供了巨大的支持。在我國關(guān)于扶貧工作的政策引領(lǐng)和制度建設(shè)的探索從未懈怠。從“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”、各級政府扶貧領(lǐng)導小組相繼設(shè)立到《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》的發(fā)布，中國政府在制度構(gòu)建、組織保障以及發(fā)展規(guī)劃三個方面逐步展開扶貧攻堅戰(zhàn)。②為世界消除貧困之使命做出了卓越的貢獻，提供了典范。但是，由于專門立法的缺失，各地扶貧工作也出現(xiàn)一些急于求成的短期行為、追求政績的面子工程、頻繁調(diào)整工作思路的半截子工程、擠占扶貧資金的行為時有發(fā)生，這些情形導致了扶貧資源浪費，客觀上加劇了扶貧資源的緊缺。避免上述情況發(fā)生的最佳路徑就是制定專門的扶貧法。

伴隨著我國依法治國戰(zhàn)略的全面推進，地方政府在落實國家扶貧開發(fā)綱要的專門立法方面進行了大膽的探索，目前，黑龍江省、湖北省、廣東省、陜西省、重慶市以及內(nèi)蒙古自治區(qū)等十幾個省區(qū)先后制定了農(nóng)村扶貧開發(fā)條例，寧夏回族自治區(qū)的農(nóng)村扶貧條例草案也在公開征求意見。

我們認為，通過產(chǎn)業(yè)分布、財政平衡方法，向經(jīng)濟落后地區(qū)傾斜，助推經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差距，這是需要從國家層面立法解決的重大戰(zhàn)略。而各省區(qū)扶貧條例，在結(jié)合本地區(qū)實際情況、規(guī)范扶貧活動、增強扶貧實效方面進行了更多的探索。表現(xiàn)在：第一，規(guī)范扶貧對象的確定程序。第二，明確規(guī)定地方財政安排扶貧資金的比例。第三，建立扶貧項目責任制、合同管理制、質(zhì)量和安全保證制、公開公示制、績效評估和檢查驗收制等，加大對扶貧資金的監(jiān)管力度。第四，鼓勵科技扶貧。從實施效果看，我國現(xiàn)有的地方扶貧立法，主要宗旨在于落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》提出的戰(zhàn)略目標，而且地方扶貧立法在扶貧目標的準確度、扶貧標準的明確性、扶貧措施的針對性方面更具優(yōu)勢，對于規(guī)范地方政府扶貧工作，落實扶貧任務(wù)，保證政府扶貧工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，調(diào)動各部門扶貧力量持久發(fā)力起到了重要作用。毫無疑問，科學的制度安排，能夠保證扶貧事業(yè)穩(wěn)定、長久地發(fā)展。

實現(xiàn)精準扶貧需要綜合立法，組合發(fā)力

實現(xiàn)精準扶貧首先要求扶貧對象應(yīng)當瞄準所有的貧困人群，不應(yīng)有所遺漏。作為面向未來的地方扶貧立法，是照搬現(xiàn)有農(nóng)村扶貧開發(fā)條例的內(nèi)容，將扶貧對象鎖定農(nóng)村具有勞動能力的農(nóng)戶？還是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，制定一部綜合性的“扶貧條例”，有所創(chuàng)新？這個問題值得重新考量。贊成第一種模式的理由是，第一，我國貧困人口大多數(shù)依然集中在農(nóng)村。第二，扶貧只能針對具有勞動能力的貧困人口，因病、因殘和年老喪失勞動能力的城鄉(xiāng)貧困人員應(yīng)當由社會保障法解決。第三，發(fā)展是硬道理，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機會，帶動貧困地區(qū)擺脫貧困是消除貧困的根本出路。

不可否認，上述理由都是應(yīng)當肯定的。但是，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縮小城鄉(xiāng)差別的角度思考，制定綜合性的“扶貧條例”，更符合未來社會治理的大趨勢。理由有四：

第一，新中國的扶貧活動走過了三十多年，取得了顯著成果。我國貧困人口的現(xiàn)狀，一是現(xiàn)階段的貧困人員分布更加分散，且多數(shù)分布在生態(tài)脆弱、產(chǎn)業(yè)開發(fā)成本偏高的山區(qū)，產(chǎn)業(yè)開發(fā)的成本和難度增大。二是不論城鎮(zhèn)，還是農(nóng)村，導致貧困的原因越加趨同，需要解決的是大病看不起、養(yǎng)老有困難、無力支付非義務(wù)教育經(jīng)費、就業(yè)困難。與此相應(yīng)地扶貧模式也發(fā)生了變化，從開發(fā)式扶貧向綜合保障型扶貧轉(zhuǎn)變。綜合扶貧是以社會保障托住底，以扶貧開發(fā)為重要方式、以社會扶貧為重要補充，是集社會政策、行業(yè)扶貧、區(qū)域政策于一體的綜合治理格局，是一種多角度，全方位的扶貧機制。在綜合扶貧格局中，社會保障和公共服務(wù)均等化建設(shè)成為保障貧困人口平等享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要工程。狹義的社會保障包括社會救助和社會保險，廣義的社會保障除了社會救助和社會保險，還包括社會優(yōu)撫和社會福利制度。但不論范圍如何，社會性是其本質(zhì)的特征，社會性是指全體社會成員不分性別、民族、城鄉(xiāng)、地區(qū)、職業(yè)、工作單位的所有制屬性，個人身份以及用工形式等，一律是社會保障的對象，都有平等地享有社會保障的權(quán)利。③無論當前還是未來，平等與公平是社會共同的價值取向，因此，制定涵蓋所有貧困人員的“扶貧條例”，適應(yīng)未來扶貧模式發(fā)展的趨勢，更符合中國未來社會政策的改革方向。

第二，通過立法修正城鄉(xiāng)居民區(qū)別待遇的現(xiàn)象，是我國法治文明與進步的必然趨勢。我國《憲法》第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！逼降葯?quán)實質(zhì)上是指公民平等地享有憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，國家權(quán)力應(yīng)當平等地保護公民的權(quán)利和平等地要求公民履行法律義務(wù)，不得在法律上對公民進行區(qū)別對待。④長期以來，在許多涉及公共服務(wù)和社會福利制度領(lǐng)域，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村人口的區(qū)別待遇是客觀存在的，僅僅是醫(yī)療保障制度就存在著四種形式，適用于公務(wù)員和部分事業(yè)單位的公費醫(yī)療制度、適用于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、適用于城鎮(zhèn)居民的基本醫(yī)療保險制度和新農(nóng)合醫(yī)療保險制度。⑤教育經(jīng)費主要投入在城鎮(zhèn)地區(qū)，使得農(nóng)村地區(qū)的兒童受教育的條件與城鎮(zhèn)地區(qū)差距過大，這是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的事實，但卻是一種有違社會公平價值觀、應(yīng)當被逐步消滅的現(xiàn)象。通過立法修正城鄉(xiāng)居民區(qū)別待遇的現(xiàn)象是最快、最有效的手段。

當然，平等對待并不意味著否認差別。在分配利益和負擔的語境中可以有兩種意義上的平等對待。一種是強式意義上的平等對待，它要求盡可能地避免對人群加以分類，從而使每一個人都被視為同樣的人，使每一個參與分配的人都能夠在利益或負擔方面分得平等的份額。另一種弱式意義的平等對待，它要求按照一定的標準對人群進行分類，被歸入同一類別或范疇的人才應(yīng)當?shù)玫狡降鹊姆蓊~。因此，弱式意義的平等對待也意味著差別對待，同樣的情況同樣對待，不同的情況不同對待。⑥的確，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的生活成本存在一定的差別，這是客觀的事實，一個標準對待城鄉(xiāng)不同貧困人員，顯然不合適?！吨袊藱?quán)發(fā)展規(guī)劃》也明確提出：對城鄉(xiāng)貧困人口分類施保。問題在于區(qū)分的標準應(yīng)當是貧困人員所在地區(qū)的生活成本與實際需求，而不應(yīng)當是居民和農(nóng)民的身份差別。

事實上，我國社會改革的步伐已經(jīng)走在了立法的前面。比如，2015年公務(wù)員和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度改革，反映了逐步縮小不同職業(yè)群體之間差別的趨勢。從2011年7月1日起，在寧夏全區(qū)22個縣市區(qū)全面推行“城鄉(xiāng)一體化”養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)居民可根據(jù)自己的收入選擇檔次繳費并享受相關(guān)待遇。不論是城鎮(zhèn)的特殊困難人員還是農(nóng)村的特殊困難人員，享受政府統(tǒng)一的補貼待遇。這一改革受到廣大民眾，特別是農(nóng)村居民的普遍好評，最終，農(nóng)民工的差別待遇問題也將會消除。

第三，基本公共服務(wù)均等化是我國未來社會改革發(fā)展的重要內(nèi)容，更是貧困地區(qū)人口提高生存質(zhì)量、平等享有發(fā)展成果的重要路徑，實現(xiàn)這一目標的優(yōu)選方案就是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。截止2012年我國的城鎮(zhèn)人口就已經(jīng)達到52.6%，未來十年，中國還將有上億的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。貧困農(nóng)村地區(qū)主要是基礎(chǔ)公共服務(wù)獲得太少的問題。如村組道路交通欠賬、農(nóng)村生產(chǎn)用電供應(yīng)不足、清潔飲用水獲得不足、優(yōu)質(zhì)教育資源集中在中心縣城、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源集中在中心城市等。制定綜合的扶貧條例，更有利于各級政府統(tǒng)一規(guī)劃教育機構(gòu)的布局和師資配置、規(guī)劃覆蓋城鄉(xiāng)的公共交通、清潔飲用水、文化服務(wù)等公共服務(wù)建設(shè)，統(tǒng)籌安排助學資金等，更有利于早日實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標，使農(nóng)村貧困人口在擺脫貧困的過程中感受公平與平等。

綜合考慮，制定綜合性“扶貧條例”不僅應(yīng)當，而且可行。唯有此，才有可能制定覆蓋所有貧困群體的法規(guī)，實現(xiàn)精準扶貧。

實現(xiàn)精準扶貧需要地方扶貧條例瞄準到戶。關(guān)于扶貧，國家和省區(qū)在職責方面應(yīng)當有所區(qū)分。國家的扶貧側(cè)重地區(qū)發(fā)展平衡問題，而各省區(qū)的扶貧則是應(yīng)當針對具體的貧困戶。我國扶貧機制大體上經(jīng)過了三種模式，即救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧、社會保障與扶貧開發(fā)相結(jié)合的綜合性扶貧。事實表明，救濟式扶貧雖然精準度較高但只能解決暫時的急迫問題，而開發(fā)式扶貧卻能夠快速提升貧困區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，帶動就業(yè)和增加收入，但開發(fā)式扶貧只能讓部分貧困人口從中受益，如果疊加上扶貧工作中的違規(guī)操作，扶貧開發(fā)的投入與實際上的受益主體發(fā)生了一定的偏離，精準度不高。綜合性扶貧試圖通過點面協(xié)調(diào)的方式，兼顧貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人員的受益程度，實現(xiàn)扶貧目標，這也是當今扶貧工作的首要模式。扶貧面和點協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是國家層面的扶貧對象與地方扶貧對象的銜接問題。國家扶貧重點在面，主要措施在于針對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策傾斜，開發(fā)項目支持以及財政支付轉(zhuǎn)移的力度，國家扶貧面的確定應(yīng)當精準到縣。而地方扶貧的重點應(yīng)當在點，主要是針對貧困戶的幫扶和救濟。扶貧普惠到所有貧困人群與扶貧措施瞄準到戶，二者有機銜接才是我們認為的精準扶貧。

實現(xiàn)精準扶貧需要扶貧機制相互協(xié)調(diào)，高效發(fā)力

有關(guān)消除貧困的制度安排并非缺乏，但制度之間的有效協(xié)調(diào)與銜接最為重要，當下應(yīng)當就以下幾個方面的協(xié)調(diào)有所創(chuàng)新。

扶貧與地區(qū)財政收入增長的銜接問題。不論是扶貧標準，還是扶貧資金的投入都應(yīng)當與地方財政收入的增長保持一致，甚至高于地方財政收入的增長比例。為此，有兩項措施應(yīng)當在地方扶貧條例中明確，一是明確扶貧標準的測算方法，二是明確規(guī)定，扶貧標準和扶貧資金的投入根據(jù)本地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均收入水平和財政收入增長情況，每兩年調(diào)整一次。

扶貧與慈善公益的銜接問題。扶貧濟困是中國的傳統(tǒng)美德，扶貧是政府的職責所在，不是慈善，而社會慈善公益的基礎(chǔ)是公民、法人的自愿付出，不是義務(wù)。但政府對于民間慈善行為的引導和推動作用是不可忽視的。有效協(xié)調(diào)各方力量，使有限的扶貧資源效益最大化，我們認為，地方扶貧立法可以采取以下三項措施。

一是擴展慈善捐贈的獎勵面。2015年新修訂的《立法法》明確了稅收法定的原則，所有針對稅務(wù)的征收和優(yōu)惠制度屬于國家專屬立法權(quán)的范疇。而現(xiàn)行國家稅法中，對于慈善捐贈企業(yè)的稅收優(yōu)惠范圍是十分有限的，在國家稅法尚未修改，遺產(chǎn)稅沒有開啟以前，地方扶貧條例中可以規(guī)定，對于向稅法規(guī)定的慈善組織以外的其它慈善機構(gòu)或者貧困人員捐贈的，地方政府參照稅法規(guī)定的減免幅度給予獎勵，以此拓展更廣的慈善捐贈獎勵范圍，激勵更多的單位和個人參與扶貧。

二是拓寬政府購買服務(wù)的渠道，聯(lián)合社會力量，促使扶貧向?qū)I(yè)化發(fā)展。目前，許多貧困地區(qū)缺少科技人才，貧困地區(qū)最需要的是專業(yè)人士的指導和幫扶，科技人員義務(wù)扶貧不是長久之計，最佳的路徑就是購買服務(wù)，政府可以帶頭購買服務(wù)，法人、社會組織和個人也可以出資購買服務(wù)，推動科技人員參與扶貧，提高扶貧的專業(yè)化水平。

三是通過信息公開，為幫扶資源的有效協(xié)調(diào)和平衡提供必要條件。準確、公開的信息平臺，是讓有限的扶貧資源最大限度普惠所有貧困人群的重要前提。首先，這個信息公開的平臺應(yīng)當具有唯一性、全面性和真實性，其次，這個信息平臺應(yīng)當公布所有的貧困人員獲得幫扶的實際情況，如享受社會保障的情況、獲得政府扶貧項目幫扶的情況、獲得社會組織幫扶和個人捐助的情況，貧困人員的誠信記錄等，有效避免幫扶資源的重疊或遺漏。最后，這個信息平臺應(yīng)當實現(xiàn)國家、省市自治區(qū)、縣市三級聯(lián)網(wǎng)，任何公民輸入身份證號，都能夠查詢扶貧信息，監(jiān)督所有扶貧和捐贈資源的使用情況，甚至監(jiān)督所有扶貧工程的實施效果情況等。

綜上所述，消除貧困是一項長期的任務(wù)，我國經(jīng)過大規(guī)模的扶貧攻堅活動后，相對貧困非常突出，國務(wù)院扶貧辦副主任鄭文凱在2011年5月接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時指出，相對貧困即比較下的貧困，這種貧困的感覺更強烈，更值得關(guān)注，因為有強烈的對比，解決不好會產(chǎn)生許多問題。消除貧困是全社會共同的責任，國家以扶貧開發(fā)、財政平衡、生態(tài)補償?shù)确绞絽f(xié)調(diào)區(qū)域之間的平衡發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮的戰(zhàn)略目標，省級地方通過制定符合現(xiàn)代法治理念、社會發(fā)展趨勢，具體、明確、可操作的綜合性的“扶貧條例”，保證落實精準扶貧，必將大大提升我國扶貧工作的實效性，實現(xiàn)本地區(qū)的和諧發(fā)展。

（作者為北方民族大學法學院教授）

【注釋】

①鄭志龍，丁輝俠，韓恒，孫遠太：《政府扶貧開發(fā)績效評估研究》，北京：中國社會科學出版社，2012年，第3頁。

②帥傳敏：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)模式與效率研究》，北京：人民出版社，2010年，第14～24頁。

③楊蓮秀主編：《社會保障法學》，北京大學出版社，2011年，第6～17頁。

④周偉：《憲法基本權(quán)利司法救濟研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2003年，第76頁。

⑤熊惠平：《窮人經(jīng)濟學的權(quán)利解讀》，杭州：浙江大學出版社，2012年，第81頁。

⑥鄭成良：《法律之內(nèi)的正義》，北京：法律出版社，2002年，第40頁。

責編/王坤娜