黃萌萌

9月10日，德國柏林，默克爾前往參觀聯(lián)邦移民和難民管理辦公室時與難民一起自拍

自2011年敘利亞戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，1000多萬平民流離失所，有積蓄的難民選擇支付蛇頭不菲的偷渡費用逃往歐洲，歐洲面臨著二戰(zhàn)以來最大的難民危機。數(shù)以萬計的難民涌入歐洲后，為歐盟各國帶來了巨大的政治、經(jīng)濟與文化挑戰(zhàn)。歐盟內(nèi)部在難民政策上的分歧愈演愈烈。匈牙利等東歐國家為防止本國出現(xiàn)伊斯蘭化傾向，在邊界修筑圍欄，阻止難民入境;而德國在接納難民的問題上則表現(xiàn)出更多的同情心。德國的“歡迎文化”（Willkommenskultur）幾乎成為一種政治正確，在國內(nèi)民意整體支持的條件下，德國總理默克爾于2015年9月6日同意接納滯留在匈牙利的難民入境，此舉在國際上贏得了贊許。

大量難民將德國作為最終目的地，預計德國2015年將接納80萬難民。德國邊境開放后，慕尼黑等城市的難民承載力迅速到達上限。巴符、黑森、萊茵蘭-普法爾茨以及巴伐利亞等聯(lián)邦州表示已經(jīng)沒有空余床位安置更多的難民。邊境開放僅一周后，德國內(nèi)政部長德邁齊埃便宣布暫時恢復邊界控制。德國執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部對于難民問題立場分化，默克爾接納難民的“圣母”光環(huán)逐步暗淡，民眾與媒體對于難民的擔憂逐漸凸顯。難民危機為2013年上臺以來的大聯(lián)合政府帶來了較大的政治挑戰(zhàn)。為什么德國會成為難民首選之國？德國在歷史上是如何處理難民問題的？德國將如何面對接納難民后所引發(fā)的一系列問題與挑戰(zhàn)？

難民為何北上德國

難民在德國不僅可以免受戰(zhàn)亂的威脅，同時還享有較之其他歐盟國家相對優(yōu)厚的待遇，因此作為發(fā)達經(jīng)濟體的德國成為難民的首選之地。從法律、經(jīng)濟與社會角度可以分析難民選擇德國作為居留地的原因。

按照德國《避難程序法》規(guī)定，來自戰(zhàn)亂國家或地區(qū)的難民如果通過難民身份審核，在德享有居留權(quán)、家庭團聚權(quán)以及平等就業(yè)權(quán)。對于尚未獲得難民身份的庇護尋求者，雖然其權(quán)利有別于取得合法身份的難民，比如在審核期間禁止工作、不具備完全的自由活動權(quán)，但仍可獲得350歐元左右的補貼、免費食宿以及醫(yī)護人員服務。2015年，聯(lián)邦政府決定加快來自敘利亞的難民以及伊拉克的基督教、雅茲迪教派與曼達教教徒難民身份的審核程序。上述國家的難民申請者可書面闡述逃亡理由，德國聯(lián)邦移民與難民局向難民申請者提供翻譯服務。根據(jù)《避難程序法》第3條，難民申請者通過快速審核通道獲得難民身份在德國享有如下基本權(quán)利：獲得3年的居留權(quán);獲得難民身份3個月后可申請家庭團聚，將配偶與未成年子女接至德國;參加社會融入課程，如語言培訓以及職業(yè)教育等;獲得難民身份后享有難民護照，不必再居住在難民營，具有平等就業(yè)權(quán)以及自由活動權(quán);為尋求就業(yè)者提供基本的生活保障或者社會救濟。

大批難民乘火車抵達德國

從法律層面上講，德國對于來自敘利亞與伊拉克的難民采取了更為寬松的政策。制定快速審核通道的同時，對于獲得難民身份的移民直接給予3年的居留權(quán)。此外，在德國有親屬的敘利亞難民可被優(yōu)先接納，獲得難民身份后享有優(yōu)先的家庭團聚權(quán)。聯(lián)邦政府與各聯(lián)邦州達成一致，將阿爾巴尼亞、科索沃和黑山共和國列入“安全國家”名單，來自上述國家的庇護申請人獲得難民身份的機會將進一步縮小，以此加快來自戰(zhàn)亂國家與地區(qū)的難民身份審核程序。

從經(jīng)濟角度來看，聯(lián)邦政府頒布了新的難民解決方案：提供60億歐元援助資金。其中聯(lián)邦層面撥款30億歐元，各聯(lián)邦州和地方政府獲得30億歐元的資金;承諾幫助各聯(lián)邦州與地方政府建設15萬個難民安置地。在9月底的難民峰會中又宣布追加10億歐元的聯(lián)邦財政撥款，幫助各聯(lián)邦州安置難民。其中聯(lián)邦財政向各州政府撥出的難民款項達到每人每月670歐元;聯(lián)邦州從2016～2019年還會得到5億歐元的建設社會福利住房財政補貼。

從社會角度來看，德國倡導“歡迎文化”，很多德國民眾自發(fā)前往火車站歡迎難民。入境難民經(jīng)常會得到德國志愿者的義務幫助以及非政府組織的物資捐贈。德國民眾對人道主義價值觀的看重使得大部分人還是樂于向難民伸出援助之手。此外，在獲得難民身份后，有小孩的家庭可以領取看護津貼，求職者可以參加聯(lián)邦政府與各州提供的語言課程以及職業(yè)培訓。各聯(lián)邦州還將進一步完善國外學歷認證程序，促進難民順利進入勞動市場。

德國接納難民的歷史回顧

縱觀歷史，德國曾經(jīng)歷過數(shù)次難民潮。第一次難民潮在20世紀70年代末到20世紀80年代初，難民申請者首次突破10萬，主要來自亞洲和非洲，其中包括受到越南政府排斥的華僑。出于人道主義因素，德國接納了超過4萬的越南華僑并且給予其難民身份，難民獲得在德永久居留權(quán)。20世紀80年代，有很多德國家庭收養(yǎng)了當時亞裔難民孤兒。

20世紀90年代，蘇聯(lián)解體、東歐及巴爾干等國內(nèi)部沖突，導致大量難民涌入德國，難民申請者在1992年達到了峰值，超過43萬。當時德國正處于統(tǒng)一初期，對于新聯(lián)邦州的大量財政補貼導致了經(jīng)濟下滑，社會福利體系面臨巨大壓力，德國正承受著統(tǒng)一后遺癥?？茽柨偫韺τ诮邮针y民展現(xiàn)出了明顯的“不情愿”，甚至警告難民是對德國社會與經(jīng)濟發(fā)展的威脅。德國重新統(tǒng)一之初，德國難民政策總體呈收緊狀態(tài)，由于政府對于難民的消極態(tài)度以及媒體的渲染，民眾對于接收難民整體持懷疑態(tài)度。

德國東部薩爾費爾德市火車站，部分市民拿著“歡迎”標語迎接難民

2011年敘利亞戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，德國收到的難民申請超過60萬，敘利亞成了難民的主要來源國之一。僅2015年上半年，德國便收到了超過18萬份的難民申請。得益于勞動力市場穩(wěn)定以及經(jīng)濟持續(xù)增長，2015年上半年德國的財政盈余達到211億歐元。出于人道主義因素以及經(jīng)濟實力保證，德國在難民危機中表現(xiàn)出了承擔國際責任的意愿與自信。德國經(jīng)濟部長加布里爾表示德國有能力應對每年50萬的難民，穩(wěn)定的經(jīng)濟形勢以及穩(wěn)固的財政政策是德國在難民危機中提供幾十億歐元資助的重要前提。2015年9月22日的歐盟內(nèi)政部長會議所達成的難民分配方案中，德國由于其龐大的人口數(shù)量以及強勁的國民生產(chǎn)總值又承擔了最多的難民配額，達到3.1萬之多。

二戰(zhàn)后德國經(jīng)歷社會反思以及公民政治教育，反納粹以及無聯(lián)合國授權(quán)的戰(zhàn)爭，提供人道主義援助成為其政治以及外交文化的重要組成部分，德國也因此成為“文明力量”國家。此次難民危機中，大量民眾為難民提供志愿服務，其中很多是退休民眾及青年學生?！皻g迎文化”成為一種政治共識。但是隨著難民人數(shù)激增，民眾普遍感受到德國負擔過重，無法憑借一己之力救助難民，對于難民危機將引發(fā)的潛在威脅也愈發(fā)擔憂。

難民危機為德國帶來的挑戰(zhàn)

德國在2015年9月6日開放邊界后，難民數(shù)量激增，這讓各聯(lián)邦州承受了巨大壓力。同時歐盟仍未出臺統(tǒng)一的難民政策，東歐等國以各種理由對于難民“配額制”進行抵制，德國在歐盟內(nèi)倍感無力。慕尼黑火車站僅在9月初一個周六就迎來了超過1.2萬難民，德國民眾的通勤列車為此受阻，市政府無力為難民在短期內(nèi)安排足夠住處，私房被迫出租成為難民居所，難民營內(nèi)的騷亂時有發(fā)生，德國民眾怨聲漸起。

開放邊界僅一周之后，德國內(nèi)政部長德邁齊埃便宣布重新引入邊界控制。他在講話中指出關閉邊界是出于安全考慮，這是保證難民審批程序有序進行的必要手段。借此也向歐盟其他成員國發(fā)出信號，呼吁各國共同承擔責任，盡快達成強制性與永久性的難民分配方案。德國總理默克爾強調(diào)“接收難民并不是德國一個國家的責任，而是歐盟所有成員國的共同責任”。 臨時關閉國門的決定成為本次難民危機中德國政策的轉(zhuǎn)折點，雖然突如其來，卻并非偶然。開放邊界后涌入德國的難民潮為德國帶來了巨大挑戰(zhàn)，深感僅憑一國之力所面臨的無法承受之重。歐洲難民危機中，德國在道義與現(xiàn)實的考慮中如履薄冰。

民意支持漸弱

德國電視二臺“政治晴雨表”于2015年9月11日公布的調(diào)查結(jié)果顯示，有66%的德國人認為德國應該允許滯留在匈牙利的難民入境;62%的德國人認為德國有能力應對此次難民潮。而2015年9月25日的調(diào)查結(jié)果卻呈現(xiàn)了不同的景象，78%的德國人認為邊界控制是一項正確舉措;認為德國有能力處理難民問題的人數(shù)為57%，這比9月初的調(diào)查數(shù)據(jù)下降了5個百分點。對默克爾難民政策持積極評價的民眾達到50%，而持負面評價的民眾也有43%。在對政治家的評分體系中，默克爾在最近一輪調(diào)查中排名第四，這是默克爾此次任期中的最差成績，比9月初的排名下降兩位。

2015年9月的兩次民意調(diào)查表明此次難民危機為聯(lián)邦政府帶來了政治挑戰(zhàn)，德國對于其難民政策所帶來的潛在負面后果估計不足，默克爾接納難民的“義舉”所產(chǎn)生的消極影響已經(jīng)顯現(xiàn)，接納難民為德國社會帶來的財政負擔以及社會問題引發(fā)了民眾的質(zhì)疑，同時來自執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部的批評使得聯(lián)邦政府不得不在一周之內(nèi)做出迅速調(diào)整，重新引入邊境控制。

政治伙伴的立場分化

德國執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部以及各黨派之間對于難民政策立場并不一致。基社盟對默克爾的難民政策進行了嚴厲批評，就連基民盟黨內(nèi)的意見也并不統(tǒng)一。德國各黨派政治家在德國之聲的對話節(jié)目中就德國是否應該控制邊界產(chǎn)生激烈爭吵，接納難民人數(shù)較多的聯(lián)邦州以及直接負責難民事務的政治家更加傾向于進行邊界控制。

巴伐利亞州州長兼基社盟主席澤霍費爾批評默克爾接收難民是一個錯誤的決定，并稱這個錯誤將糾纏德國很久，警告德國很快將處于無法控制的困境。來自社民黨的慕尼黑市長迪特·萊特說道：“目前局勢讓我們大為震驚，我們必須承認已經(jīng)沒有接納更多難民的地方了?！钡聡斦扛辈块L施帕恩出自基民盟，同樣對默克爾為難民開放國門的政策表示質(zhì)疑，擔憂源源不斷涌入德國的難民將帶來嚴重后果。德國之前對于自身接納難民的能力過于自信且并未充分預計到可能的后果，導致各聯(lián)邦州面對激增的難民人數(shù)紛紛抱怨其能力已至極限，聯(lián)邦給予的財政補貼不足以幫助各州應對此次難民危機。

德國慕尼黑，成千上萬的移民途經(jīng)匈牙利和奧地利抵達德國，來自敘利亞的難民手舉德國總理默克爾的照片

反恐壓力以及社會融入問題

德國面臨的挑戰(zhàn)還在于對于難民身份的核實與鑒定，由于無法對蜂擁而至的難民進行及時登記，聯(lián)邦刑警局警告在數(shù)以萬計的難民中有可能混入恐怖主義分子。德國更加擔心年青的穆斯林到達歐洲后被極端主義分子同化，參與恐怖主義活動。

社會文化沖突已有萌芽，這不僅存在于難民與德國社會之間，同樣存在于難民的不同群體之間。部分德國民眾擔心日后德國社會出現(xiàn)“伊斯蘭化”傾向。2014年底，“歐洲愛國者反對西方伊斯蘭化組織”就曾在德累斯頓進行大規(guī)模的抗議游行，反對德國接收更多的難民;極右翼分子甚至對難民營發(fā)起過多次攻擊。此外，涌入德國的難民來自不同的宗教派別與種族，來自阿富汗與敘利亞的難民就曾因為宗教紛爭在萊比錫的臨時駐地產(chǎn)生沖突，導致多人受傷。

較多難民信奉伊斯蘭教，具有與西方社會不同的文化認同與價值觀。接受政教分離、法制社會、男女平等、宗教自由的思想甚至是尊重同性戀成為具有伊斯蘭教背景的難民更好地融入德國社會的前提。因此，如果缺乏完善的移民融入機制，開放邊界吸收更多難民將為德國社會帶來潛在的不穩(wěn)定因素。

聯(lián)邦政府與各州計劃在2015年10月更改現(xiàn)有難民政策，以期進一步甄別難民身份并且促進難民融入德國社會，但是語言與融入課程必然對各州造成一定的財政負擔，如何進行聯(lián)邦與各州之間的任務分配、如何促進難民更好地融入德國社會以及進入勞動力市場是德國將來面臨的重大課題。

【責任編輯】王 ?凱