賈穎

【摘要】我國社會保障體系仍處于發(fā)展階段，農(nóng)民工社會保障制度、建構(gòu)等基本處于起步階段，缺乏健全的社會保障法律法規(guī)、政府管理缺位、城鄉(xiāng)二元制的阻礙、資金限制、農(nóng)民工的身份壁壘，要解決農(nóng)民工社會保障問題，可從加快完善頂層設(shè)計、強化法律法規(guī)建設(shè)、完善主要項目、解決資金難題等方面著手。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 社會保障 問題 原因 出路

【中圖分類號】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)民工社會保障概述

社會保障是國家和政府通過立法或制定相關(guān)政策，對因老齡、疾病、傷殘、生育等而失去就業(yè)機(jī)會或勞動能力，或因天災(zāi)人禍等原因面臨生活困難等問題的勞動者或全體社會成員提供的物質(zhì)幫助以保障基本生活或提高生活質(zhì)量的一種福利制度①。社會保障的主要內(nèi)容有社會保險、社會福利、社會救助等。

農(nóng)民工社會保障對象是農(nóng)民工這一特殊社會群體，其身份的模糊性和工作的流動性，導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障問題成為一個特殊的社會保障問題。但無論將農(nóng)民工歸為城鎮(zhèn)社會保障體系還是農(nóng)村社會保障體系，其都應(yīng)享受與城鎮(zhèn)人口同等的社會保障權(quán)利，也應(yīng)享受到社會保險、社會福利和社會救助等。

農(nóng)民工可享受的社會保險主要有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等，可享受的社會福利主要包括住房福利、衛(wèi)生福利、子女受教育福利等，可享受的社會救助應(yīng)是最低生活保障制度。農(nóng)民工社會保障具有保障農(nóng)民工基本生活、促進(jìn)社會和諧、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決等作用。

農(nóng)民工社會保障存在的問題

城鄉(xiāng)二元戶籍制加劇了城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)社會保障制度的差距也被拉大。當(dāng)前，我國各類社會保障制度以城市為主，城市居民享受著較為完善的社會保障制度，農(nóng)村居民享受的醫(yī)療保險、以合作醫(yī)療為主醫(yī)療保險和社會救助等遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。而農(nóng)民工這一特殊群體的社會保障情況更不樂觀，存在許多影響農(nóng)民工權(quán)益的問題。

覆蓋面窄。隨著農(nóng)民工社會保障重要性的日益凸顯，各級政府陸續(xù)出臺了一系列辦法以加快城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的建設(shè)步伐，為農(nóng)民工社會保障提供政策支持。但農(nóng)民工參加的社會保險項目較少，同時參加三個或以上保險項目的農(nóng)民工更少，很多企業(yè)農(nóng)民工甚至沒有任何社會保險，而城鎮(zhèn)職工通常至少參加醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷三個險種，且在多數(shù)正規(guī)部門，城鎮(zhèn)職工可參保五個險種②。各地人社部門的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工社會保障的覆蓋面仍然較窄，參保率低下。以社會保險為例，有些學(xué)者曾對成都農(nóng)民工參加社會保險的情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的參保率不高，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險的參保率分別為33.7%、21.6%、31.8%、10.3%和 5.5%，企業(yè)補充保險、商業(yè)保險和職工互助合作保險的參保率分別為2.9%、5.6%和3.1%③。廣西人社廳對新生代農(nóng)民工參加社會保險情況進(jìn)行了調(diào)查，所回收的1499份有效問卷顯示，48.3%的農(nóng)民工所在用人單位為其購買了工傷保險，41.8%購買了養(yǎng)老保險，35.8%購買了醫(yī)療保險，參保率均未達(dá)到50%④。相關(guān)調(diào)查顯示，到2012年，我國工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險的覆蓋率分別為：27.34%、19.02%、17.3%、10.29%⑤?？梢?，農(nóng)民工社會保障公共服務(wù)還存在較大缺口。在政策上，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣，享有平等的失業(yè)保險、生育保險等社會保險權(quán)利。部分企業(yè)甚至為農(nóng)民工購買商業(yè)性的意外傷害保險替代工傷保險。但實際上，許多地區(qū)失業(yè)保險、生育保險幾乎沒有覆蓋到農(nóng)民工。

功能差。五種保險項目中，農(nóng)民工幾乎享受不到失業(yè)和生育保險。而鑒于生產(chǎn)安全與職業(yè)衛(wèi)生的嚴(yán)峻形勢，工傷保險對農(nóng)民工群體的保障功能差、水平低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)民工的需求。就養(yǎng)老保險而言，由于繳費基數(shù)的高低對基本養(yǎng)老金的領(lǐng)取并無影響，農(nóng)民工實際收入低且不穩(wěn)定，他們常選擇最低繳納基數(shù)；部分地區(qū)甚至規(guī)定繳費一定年限后基礎(chǔ)養(yǎng)老金不變，導(dǎo)致達(dá)到年限后農(nóng)民工停止參保，這些現(xiàn)象都不利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的功能發(fā)揮。就醫(yī)療保險而言，許多調(diào)查數(shù)據(jù)都表明農(nóng)民工醫(yī)療保險的參保率較低。盡管部分地區(qū)對農(nóng)民工提供大病醫(yī)療保障，但頭痛腦熱等疾病卻難以得到城鎮(zhèn)職工般的保障，而這些“小病”的實際花費對收入不高的農(nóng)民工造成的負(fù)擔(dān)并不輕?？梢?，農(nóng)民工社會保險的保障功能仍然較差。

參保積極性不高。當(dāng)前，我國各類企事業(yè)單位對社會保障的功能認(rèn)識不到位，認(rèn)為替農(nóng)民工繳納社會保險會增加單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因而參保積極性不高。一些單位不但不替農(nóng)民工繳納社會保險，甚至阻礙農(nóng)民工參保。而農(nóng)民工自身文化程度有限，進(jìn)城務(wù)工主要是養(yǎng)家糊口，省吃儉用，攢錢改善家庭經(jīng)濟(jì)情況，對社會保障的認(rèn)識不足、重視程度不夠。

主要項目欠缺?，F(xiàn)有的農(nóng)民工社會保障相關(guān)法規(guī)、政策，偏重于社會保險，忽視了社會保障的其他兩大主要項目：社會福利與社會救助。住房保障、子女教育保障和社會救助等項目欠缺建設(shè)。雖然近年來，農(nóng)民工住房問題、隨遷子女受教育問題受到了越來越多的關(guān)注，政府也出臺了一些優(yōu)惠政策，但同社會保險相比，社會福利與社會救助仍是社會保障體系中欠缺最多的項目。農(nóng)民工子女在絕大多數(shù)城市就學(xué)非但不能充分享受義務(wù)教育，還需交納學(xué)費或書費、學(xué)雜費等高額費用；而雖然許多城市建立了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等以保障市民的住房福利，卻在政策制定和執(zhí)行中，將保障對象限為城鎮(zhèn)戶籍的低收入人口，將農(nóng)民工排出福利范圍。而社會救助，作為政府和社會的職能之一，理應(yīng)為城市中處于弱勢的農(nóng)民工提供社會救助，保障其最低生活。但當(dāng)前，根據(jù)相關(guān)政策，社會救助的對象僅為享有城鎮(zhèn)戶籍的人口。因此，由于戶口的限制，農(nóng)民工無法享受流入地的救助支持。

缺乏靈活性。我國目前的社會保障制度是按城鎮(zhèn)人員的正規(guī)就業(yè)進(jìn)行設(shè)計的，不符合農(nóng)民工的就業(yè)特點，缺乏靈活性。農(nóng)民工設(shè)計的行業(yè)和職業(yè)類別多樣，流動性強，從事保姆、鐘點工、搬運工、維修工、保潔、保安等職業(yè)的比比皆是，參保情況難以統(tǒng)計，對優(yōu)化社會保障運行機(jī)制提出了新的要求。雖然我國社會保障政策整體基本一致，但各地的實施卻各有特色，農(nóng)民工參與的社會保障項目難以轉(zhuǎn)移和續(xù)接。就社會保險而言，農(nóng)民工的收入低且具有不穩(wěn)定性，導(dǎo)致難以建立社會保險關(guān)系；而其工作的流動性，又難以適應(yīng)社會保險的繳費周期，造成參保率低、不連續(xù)等問題。

農(nóng)民工社會保障問題的成因

缺乏健全的社會保障法律法規(guī)。社會保障的有效實施離不開健全的法律法規(guī)。我國社會保障立法相對滯后，體系不健全，而已制定的政策靈活性不夠、執(zhí)行不嚴(yán)。各地區(qū)出臺的法律法規(guī)，由于立法層次低，缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性。不同地區(qū)的社會保障體系對農(nóng)民工的繳費額度、保障水平等方面有不同的規(guī)定，差異較大。而《勞動法》、《勞動合同法》雖然明確規(guī)定用人單位應(yīng)與勞動者簽訂勞動合同，但許多企業(yè)執(zhí)法不嚴(yán)，不與農(nóng)民工簽訂勞動合同，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保障。

政府管理缺位。一方面，我國長期慣行對上級負(fù)責(zé)制，導(dǎo)致地方政府長期以來為了取得上級政府認(rèn)可，片面追求GDP與稅收的增長。當(dāng)農(nóng)民工社會保障政策阻礙GDP和稅收的增長、影響政績時，地方政府對農(nóng)民工社會保障政策的執(zhí)行力必定大大降低。另一方面，部分城市常傾向于接收有特殊貢獻(xiàn)的農(nóng)民工，排除大部分農(nóng)民工參與社保，將農(nóng)民工視為單純的勞動力，而非城市的一員。因此，在規(guī)范和引導(dǎo)勞動力市場、監(jiān)督和規(guī)范用工單位、對農(nóng)民工的培訓(xùn)和教育上的幫助和服務(wù)缺位。

城鄉(xiāng)二元制的阻礙。城鄉(xiāng)二元體制拉大了城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、文化差距。雖然近年來，政府開始改革城鄉(xiāng)二元體制，但戶籍制度留下了深深的烙印，許多社會保障政策仍然明確規(guī)定其對象為城鎮(zhèn)戶籍人員。二元戶籍制造成的二元用工制，阻礙了農(nóng)民工的社會保障權(quán)利。就業(yè)制度的排斥與阻礙，增加了農(nóng)民工生活和工作的各類風(fēng)險，有的甚至連生存保障都得不到基本滿足，社會福利、社會保險更無從談起。

資金限制。農(nóng)民工社會保障問題的另一成因便是資金籌措困難，限制了社會保障體系的完善。一是政府投入不足。政府的財政轉(zhuǎn)移支付是農(nóng)村地區(qū)社會保障資金的主要來源，因此，各級政府應(yīng)增強對廣大農(nóng)村地區(qū)社會保障的財政支持力度⑥。我國政府目前所投入的資金，承擔(dān)城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險、社會保險等已經(jīng)面臨困難，若要將農(nóng)民工群體納入社會保障范圍內(nèi)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系，那所投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是企業(yè)不愿幫農(nóng)民工投保。招募農(nóng)民工的多是處于建設(shè)初級階段的單位，他們多出于節(jié)省勞動成本的目的，因而不愿幫農(nóng)民工投保，增加其經(jīng)濟(jì)壓力。三是農(nóng)民工不愿參保。農(nóng)民工自身參保意識低，他們進(jìn)城務(wù)工以賺錢養(yǎng)家為目的，由于其收入低又不穩(wěn)定，他們寧愿將錢節(jié)省下來用于結(jié)婚、養(yǎng)家、改善家庭經(jīng)濟(jì)條件，也不愿將錢投入效益呈現(xiàn)較遲的社會保障項目上。

農(nóng)民工的身份壁壘。農(nóng)民工由于其身份的原因，常在勞動市場處于不利地位，合法權(quán)益難以受到保護(hù)。他們沒有自己的組織，也很少有人是團(tuán)員或黨員，而工會組織通常也不吸收農(nóng)民工。這些都決定了農(nóng)民工無法同雇主爭取最大權(quán)益，限制了農(nóng)民工社會保障的發(fā)展。

解決農(nóng)民工社會保障問題的出路

加快完善頂層設(shè)計。社保體系在設(shè)計之初，是針對有穩(wěn)定工作和固定收入城鎮(zhèn)職工，而農(nóng)民工收入不穩(wěn)定、工作流動性強，傳統(tǒng)的社保體系并不符合農(nóng)民工的需求。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推行、農(nóng)民工社會保障重要性的日益凸顯，迫切需要建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，需加快完善針對農(nóng)民工社會保障制度的頂層設(shè)計。為此，要秉持公平、公正的理念，從戶籍制度改革入手，規(guī)避戶籍與身份限制，切實保障農(nóng)民工權(quán)益。但在滿足農(nóng)民工社會保障的基本需求時，又要保障社會保障資金的增長符合財政支出能力。應(yīng)結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，建設(shè)好社會保障體系，著重解決好靈活就業(yè)的農(nóng)民工的社會保障問題和各類制度間的銜接問題。

強化法律法規(guī)建設(shè)。2010年10月28日通過的《中華人民共和國社會保險法》在一定程度填補了我國社會保障立法的空白，對規(guī)范社會保險的實施，保障農(nóng)民工等靈活就業(yè)人員的權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但我國社會保障立法工作仍然相對滯后，嚴(yán)重制約了社會保障政策的統(tǒng)籌規(guī)劃。因而，需不斷完善和強化社會保障的立法工作，要出臺系統(tǒng)的、能保障普通城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民工等特殊群體利益的《社會保障法》，并嚴(yán)格執(zhí)法，同時發(fā)揮政府在社會保障系統(tǒng)中的主導(dǎo)作用，不斷推進(jìn)司法改革，完善農(nóng)民工法律救援制度，為農(nóng)民工社會保障權(quán)益維護(hù)提供法律援助。

完善主要項目。一是完善針對農(nóng)民工的社會保險制度。目前，失業(yè)保險、生育保險基本覆蓋不到農(nóng)民工，是農(nóng)民工社會保險的不足所在。國家層面，對失業(yè)保險與生育保險的重視度不夠，導(dǎo)致各地方對這兩大險種的執(zhí)行力不夠。農(nóng)民工由于身份的原因，難以找到一份穩(wěn)定的工作，失業(yè)風(fēng)險也是影響其生活的較大風(fēng)險。隨著新生代農(nóng)民工中女性比例的攀升，廣大農(nóng)民工群眾特別是女性農(nóng)民工對生育保險的需求將愈加強烈。農(nóng)民工失業(yè)保險和生育保險若不能得到妥善解決，必定不利于農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)。養(yǎng)老保險方面，繳費率較高是農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率較低的原因之一，因此，應(yīng)下調(diào)費率，降低農(nóng)民工參保門檻，盡量減輕農(nóng)民工和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。2009年國務(wù)院制定的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》正是此條對策的映證，但在征求意見后并未出臺。醫(yī)療保險方面，由于農(nóng)民工收入較低，多數(shù)人的職業(yè)風(fēng)險較大，醫(yī)療費用不斷高走，農(nóng)民工在面對重大疾病時難以就醫(yī)，因此，應(yīng)加快建立農(nóng)民工大病統(tǒng)籌制度，也可在其醫(yī)療保險中增加重大疾病保險。

二是將農(nóng)民工納入社會福利體系。社會福利的目的在于提高服務(wù)對象的生活質(zhì)量。農(nóng)民工作為社會的重要組成部分，有權(quán)享受國家提供的教育福利、醫(yī)療福利和住房福利等社會福利。但當(dāng)前社會福利政策基本是針對城鎮(zhèn)職工，并不包含農(nóng)民工這一特殊群體。為保障農(nóng)民工的社會福利權(quán)益，應(yīng)逐步剔除戶籍、身份限制，將農(nóng)民工納入社會福利體系。要加大農(nóng)民工子女的教育公平保障力度，將農(nóng)民工子女教育經(jīng)費納入地方財政預(yù)算；還要加大對農(nóng)民工住房保障、公共衛(wèi)生保障等的建設(shè)和支持力度。

三是出臺農(nóng)民工社會救助制度。農(nóng)民工的收入水平和工作性質(zhì)導(dǎo)致其基本生活時刻面臨工傷、失業(yè)風(fēng)險，他們對基本生活保障、對社會救助有著極大的需求。應(yīng)秉持公平的理念，消除社會救助上對農(nóng)民工的制度性歧視，出臺農(nóng)民工社會救助制度，將農(nóng)民工納入社會救助體系，使農(nóng)民工享有同等社會救助待遇。應(yīng)當(dāng)對不同類型的農(nóng)民工提供不同類型的社會救助，針對已城市化的農(nóng)民提供最低生活保障；為流動性較強、年齡較輕的農(nóng)民工提供勞動機(jī)會，建立特殊的最低生活保障機(jī)制，如“公共勞動”救助制度⑦。三是建立相應(yīng)的社會救援制度，幫助農(nóng)民工應(yīng)對天災(zāi)人禍。

解決資金難題。資金困難是造成農(nóng)民工社會保障問題的原因之一。籌集農(nóng)民工社會保障資金，要跳出政府財政撥款、用工單位繳納、農(nóng)民工自己繳費的老路，在此傳統(tǒng)途徑外開辟資金籌措新渠道，如農(nóng)民工用土地交換社會保障。對傳統(tǒng)農(nóng)民來說，土地是解決其溫飽問題的根本所在。但對于常年從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工來說，土地的溫飽功能已基本消失。農(nóng)民工通過轉(zhuǎn)讓所承包土地的經(jīng)營權(quán)，將轉(zhuǎn)讓所得收益的全部或部分用于解決自身參保的資金問題，既可增加農(nóng)民工社會保險個人賬戶的積累，又可提高土地使用效率，擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模。對轉(zhuǎn)讓土地獲取保障的農(nóng)民工，也應(yīng)當(dāng)從土地補償費和勞動力安置費中提取一定比例存入農(nóng)民工的社會保障個人賬戶。

（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）

【注釋】

①龍一平：“農(nóng)民工社會保障缺失與重構(gòu)”，《才智》，2012年第27期，第284～286頁。

②顧燕新：“論農(nóng)民工社會保障的路徑選擇和政策建議”，《湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報》，2013年第10期，第70～71頁。

③胡務(wù)，張偉：“成都農(nóng)民工綜合社會保險研究”，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2005年第2期，第73～76頁。

④尹蔚民主編：《謀事之基 成事之道—人力資源和社會保障系統(tǒng)調(diào)研報告集（2012）》，北京：中國人事出版社、中國勞動社會保障出版社，2013年，第492～496頁。

⑤李迎生，袁小平：“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會保障制度的因應(yīng)”，《社會科學(xué)》，2013年第11期，第76～85頁。

⑥馬玲：“論建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度”，《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報》，2009年第6期，第85～86頁。

⑦高金登：“對農(nóng)民工社會保障問題的思考”，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2004年第1期，第12～17頁。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）