張墨寧

2014年底，中共中央辦公廳印發(fā)了《2014～2018年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），這一領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍建設(shè)的指導(dǎo)性文件將是今后5年人事布局的風(fēng)向標(biāo)。按照中組部官方的表述，這個《規(guī)劃綱要》不僅勾勒了“路線圖”，還明確了時間表。十八屆三中全會之后，干部人事制度改革逐漸展開，涉及用人標(biāo)準(zhǔn)、班子結(jié)構(gòu)、“一把手”責(zé)任等多方面內(nèi)容。

到2014年，改革和法治的“車之雙輪”的布局已經(jīng)完成，新的執(zhí)政團隊將是諸項改革目標(biāo)落地的“操盤手”。干部人事制度的頂層設(shè)計基本成形，哪些人能成為管理國家的政治精英，不僅關(guān)乎執(zhí)政黨的活力，更將決定經(jīng)濟社會生活的基本形態(tài)。

對黨政正職的選配標(biāo)準(zhǔn)和要求首次在法規(guī)文件中體現(xiàn)，這是新的《規(guī)劃綱要》最明顯的用人變化。從中組部相關(guān)負責(zé)人公開的信息來看，對各級各部門黨組織負責(zé)人特別是黨委（黨組）書記的考核，首先要看抓黨建、抓領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)的實效，對履行職責(zé)不到位，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子軟弱渙散、不正之風(fēng)長期滋生蔓延的，要嚴肅追究主要負責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

這一規(guī)定主要是針對用人失察的問題，過去一年多的反腐在清理腐敗存量、打破“幫派”勾連的同時，也總結(jié)出了許多普遍存在的人事弊?。骸皥F團伙伙”、“跑官要官”、“帶病提拔”等等。

過去一年的反腐敗，首先清理了大批自身有問題的“一把手”。截至到目前，十八大以后落馬的地市黨政“一把手”已經(jīng)超過30人，山西以6人居首，四川和江蘇分別以4人和3人排在山西之后。其中，南京市市長季建業(yè)和市委書記楊衛(wèi)澤更是在一年半的時間里相繼落馬。

不斷騰出的空缺填補以及未來能夠接管一方大位的將是哪類官員呢？《規(guī)劃綱要》給出的標(biāo)準(zhǔn)是：“黨政正職選配方面，注重選拔既懂黨務(wù)工作又懂經(jīng)濟社會發(fā)展的復(fù)合型領(lǐng)導(dǎo)人才。”

在北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍看來，這種提法并不新鮮。他說：“從過去的升遷路徑來看，地市書記擢升為副省長，省長當(dāng)一兩屆才能成為書記。在這樣的干部任用體制下，黨政正職本身就同時熟悉黨務(wù)和政務(wù)?！卑凑諅鹘y(tǒng)的黨政分工格局，黨委主管大政方針，政府負責(zé)經(jīng)濟社會事務(wù)的具體執(zhí)行。這種分工格局自上世紀(jì)90年代以來一直得以延續(xù)，十八大后，黨對經(jīng)濟社會事務(wù)具體管理的介入明顯增強。黨委和政府或?qū)⒃诜止ず团浜仙细w現(xiàn)綜合性和交叉性。

“黨委對經(jīng)濟社會事務(wù)具體執(zhí)行的介入強化，但是責(zé)任也更明確了，問責(zé)不光是政府負責(zé)人，而且要追究黨委負責(zé)人，書記也將是廉政建設(shè)的第一責(zé)任人?！眹倚姓W(xué)院教授竹立家說。

在周志忍教授看來，班子結(jié)構(gòu)調(diào)整是此次人事干部制度改革帶來的更為重要的變化。

《規(guī)劃綱要》提出：“保持領(lǐng)導(dǎo)班子合理年齡結(jié)構(gòu)，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子知識專業(yè)經(jīng)歷結(jié)構(gòu)，合理配備女干部、少數(shù)民族干部和非中共黨員干部。不簡單以年齡劃線，不搞領(lǐng)導(dǎo)班子成員任職年齡層層遞減和‘一刀切’，不把換屆提名年齡作為平時調(diào)整的年齡界限。不簡單對每個領(lǐng)導(dǎo)班子搞硬性配備。在配備女干部、少數(shù)民族干部和非中共黨員干部方面，既按照有關(guān)規(guī)定配備，又從實際出發(fā)，不降格以求?！?/p>

1980年，鄧小平提出了干部隊伍建設(shè)的“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”方針，后來寫入了十二大報告和《黨章》。在上世紀(jì)的改革中，“四化”標(biāo)準(zhǔn)將大批社會精英納入體制，使市場化改革得以平穩(wěn)進行。隨后的30多年，干部任用選拔的標(biāo)準(zhǔn)大體上以此為基石不斷加入新內(nèi)容，對黨派、性別、年齡、民族等都有了具體的規(guī)定，干部隊伍進入了指標(biāo)化管理的階段。

十五大換屆之后出臺的《1998～2003年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》即明確要求，中央、部委、省、自治區(qū)和直轄市領(lǐng)導(dǎo)班子形成60歲左右、55歲左右、45歲左右的梯次配備。對司局級、廳局級干部中40歲左右的干部配備做出了硬性規(guī)定。對女性和少數(shù)民族干部配備也有了鼓勵性的導(dǎo)向。十七大之后出臺的五年綱要基本上也是延續(xù)了這一用人思路，新型中青年知識—技術(shù)型人才成為干部提拔的熱門人選。

“比如北京某區(qū)要配備一正四副，規(guī)定必須要有一個女干部、一個高知、一個無黨派。有個區(qū)委書記曾向我抱怨，這樣一來很多副職后備和現(xiàn)有副職都上不去，就只能耍‘花招’，在全市范圍內(nèi)遴選，終于在一家國有企業(yè)里找到了一個30多歲的女工程師，她是清華的碩士、副高職稱，又是無黨派。這樣，班子才通過?！敝苤救陶f，硬性配備下的選拔實際上不利于干部升遷的公平性。

從此次黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的方向調(diào)整來看，既有解決時弊的現(xiàn)實需要，呼應(yīng)反腐中發(fā)現(xiàn)的選人用人不正之風(fēng)、帶病提拔、邊腐邊升問題，也有政治系統(tǒng)重構(gòu)的大布局。黨政正職首先能立住腳、擔(dān)責(zé)任，班子結(jié)構(gòu)也不追求少數(shù)民族、婦女參政的大全景譜系，而是要以能人政治為導(dǎo)向。2013年，浙江省委書記夏寶龍?zhí)岢鲆x拔“能吏”和“獅子型”干部。習(xí)近平也曾對20多名符合他所說的“既有老黃牛品格，又有千里馬氣勢”的基層干部公開“點贊”。

2013年6月，習(xí)近平在全國組織工作會議上首提用人，批評了干部選拔任用工作中唯票、唯分、唯年齡、唯GDP的“四唯”問題。十八屆三中全會之后，干部人事制度進入了較為密集的調(diào)整期。2013年12月，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，規(guī)定今后對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標(biāo)，政績考核不簡單以GDP論英雄。隨后，中組部出臺了《關(guān)于進一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作的通知》，改變之前“只填報不核實”的情況，強化報告制度對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督約束。

干部人事制度改革最重要的變化，應(yīng)屬2014年初修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）。頒布于1996年的這個《條例》經(jīng)過了2002年的一次修訂，此后運行十多年。這一《條例》一直是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用最重要、最主要的依據(jù)。新修訂的《條例》在原來的6項選拔標(biāo)準(zhǔn)之外，又增加了“五湖四海、任人唯賢”原則，排在“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取敝?，僅次于“黨管干部”原則，位列第二。另一個重大變革是強化了黨組織在選拔任用干部上的主體地位和主導(dǎo)作用。從干部選拔任用的啟動、考察、審批環(huán)節(jié)都強化了黨組織的作用。而民主推薦的作用被弱化，將推薦結(jié)果由選拔任用的“重要依據(jù)”改為“重要參考”。

用人變化最終指向是，如何保證全面改革從“高屋建瓴”走向有效落地。過去的一年中，干部人事調(diào)整頻度空前，既有官員落馬的聯(lián)動效應(yīng)，也有按照頂層設(shè)計開始布局的技術(shù)性調(diào)整。

除了省級黨政一把手的變動，由官員落馬、補缺、異地交流、央地互動引發(fā)的省級黨政副職變化更大，據(jù)統(tǒng)計，2014年一年中，31個省份共有近百名省級官員“履新”。

而2014年地市級“一把手”職務(wù)的調(diào)整幾乎涉及全部省份。據(jù)統(tǒng)計，共133個地級“一把手”職務(wù)發(fā)生變化，140名“一把手”履任新職。此次省級和地市人事大調(diào)整在2014年12月尤為密集，此為省級地方“兩會”的臨近做準(zhǔn)備，人事議程將在各省“兩會”占據(jù)重要分量。

此外，文宣系統(tǒng)也在2014年末頻繁調(diào)動，中央宣布免去蔡武文化部部長職務(wù)，任命雒樹剛為文化部部長，中宣部副部長蔡名照任新華社社長、黨組書記，錢小芊接替李冰擔(dān)任中國作協(xié)黨組書記。2015年1月4日下午，中宣部部長劉奇葆到國家博物館參觀“絲綢之路”文物展，中宣部副部長、國務(wù)院新聞辦公室主任蔣建國等人陪同，這是蔣建國首次以新職亮相。此前，蔣建國任國家新聞出版廣電總局黨組書記、副局長。

除了常態(tài)化的新老交替，從省級人事安排也可以看出配合全面深化改革需求的端倪。熟稔海洋業(yè)務(wù)的劉賜貴任海南省代省長，釋放出海南將加快落實海洋強國戰(zhàn)略，大力加強“一帶一路”建設(shè)的信號;來自能源大省新疆的努爾·白克力成為國家發(fā)改委正部級副主任、國家能源局局長，是近年來少數(shù)民族干部首次進入政府宏觀經(jīng)濟部門擔(dān)任負責(zé)人，意味著國家能源政策將更緊密地與“絲綢之路經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略相結(jié)合;銀監(jiān)會原副主席閻慶民調(diào)任天津市副市長，與天津自貿(mào)區(qū)布局有關(guān)。這是繼1998年原央行行長戴相龍被派往天津出任市長后，中央第二次從金融監(jiān)管部門派出高級別官員赴任天津。

2014年上半年吉林經(jīng)濟增速排名為全國倒數(shù)第四，重工業(yè)大省如何轉(zhuǎn)型調(diào)整、推動發(fā)展非公經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)？原農(nóng)行董事長蔣超良2014年8月履新?lián)渭质∥Ｎ?、副書記，不久后?dāng)選吉林省省長，其豐富的市場化、商業(yè)化轉(zhuǎn)型運作經(jīng)驗或許能助益改革。“溫州模式”的堅定支持者溫州市委書記陳一新進入浙江省委常委，躋身副部級官員序列，則顯示了高層對浙江繼續(xù)釋放民營經(jīng)濟活力的支持。

拓寬干部選拔的來源渠道是選人用人的另一個變化。新《規(guī)劃綱要》規(guī)定，將注重從國有企業(yè)、高校、科研院所等企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員中培養(yǎng)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員。早在2014年6月，中央組織部、人力資源社會保障部、國家公務(wù)員局即發(fā)布公告，首次面向國有企業(yè)事業(yè)單位公開選調(diào)優(yōu)秀人才到中央機關(guān)任職。

僅從過去一年的人事調(diào)整來看，進入地方核心執(zhí)政體系就有國企和事業(yè)單位的原領(lǐng)導(dǎo)人員。2014年12月，從山東省副省長任上調(diào)往寧夏自治區(qū)黨委常委、自治區(qū)政府副主席的“65后”張超超是農(nóng)學(xué)博士后，1995年從中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究生院畢業(yè)獲博士學(xué)位后留校任職至農(nóng)經(jīng)所副所長，2000年赴山東日照掛職副市長后走向仕途。2014年8月任河北省委常委、省紀(jì)委書記的陳超英此前有長達11年的中國船舶工業(yè)總公司第七研究院工作經(jīng)歷。2014年8月?lián)渭质∥睍浀氖Y超良此前長期在銀行系統(tǒng)，先后任職于中國農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行、中國人民銀行、國家開發(fā)銀行。2014年5月?lián)魏笔≌笔￠L、黨組成員的曹廣晶則是首次進入政府系統(tǒng)，此前一直在長江三峽工程開發(fā)總公司，從籌建處見習(xí)至長江三峽集團公司董事長。

此次涉及的“跨界”選官多屬平級調(diào)動而不是新提拔?！斑^去從國有企業(yè)和事業(yè)單位選官實際上也是相當(dāng)普遍的，盡管公務(wù)員制度建立后實行分類管理，但是由于行政系統(tǒng)、國有企業(yè)和事業(yè)單位的職級一體化，并沒有給互相交流帶來多大的限制。”竹立家說，關(guān)鍵要看如何交流，誰來選拔。

在干部選拔任用體制開放性、科學(xué)性仍需要提高的情況下，選人、用人將依然是執(zhí)政黨面臨的高風(fēng)險領(lǐng)域之一?！澳芾粽巍睂?dǎo)向?qū)?quán)力體系的革新能發(fā)揮出什么作用，關(guān)鍵還是取決于避免新生腐敗的制度安排，以及干部選拔的進一步法治化。