戴玉

我們先來(lái)暢想這樣的情景：科技部門正準(zhǔn)備給予某企業(yè)資金扶持，審查時(shí)發(fā)現(xiàn)該企業(yè)欠繳社保費(fèi)用，遂取消了其資格；紀(jì)檢部門的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)自動(dòng)跳出紅色預(yù)警信息，顯示某官員的大舅子名下突然多出3套房產(chǎn)，該官員被列入“疑問(wèn)名單”；稅務(wù)部門發(fā)現(xiàn)某企業(yè)的實(shí)際納稅額跟用電量嚴(yán)重不符，懷疑是報(bào)稅偏低；城市規(guī)劃部門在某小區(qū)附近增設(shè)了固定菜市場(chǎng)，而這正是基于數(shù)據(jù)分析機(jī)構(gòu)提供的《流動(dòng)小販數(shù)據(jù)分析報(bào)告》；某社區(qū)的綜合巡查員在巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)某小店存在消防安全隱患，用手持系統(tǒng)上報(bào)時(shí)發(fā)現(xiàn)，該小店的經(jīng)營(yíng)許可證號(hào)涉嫌造假……

打通各部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)之后，這些設(shè)想中的情景完全有可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。但如今，政府各系統(tǒng)、各部門的數(shù)據(jù)信息存在嚴(yán)重的割裂和壁壘。即便手持二代身份證，普通民眾很多時(shí)候也必須去請(qǐng)一個(gè)部門不斷向另一個(gè)部門開(kāi)具證明，證實(shí)“我媽是我媽”。

而廣東佛山市的南海區(qū)，已經(jīng)在試水打破林立的“數(shù)據(jù)煙囪”。全國(guó)首個(gè)區(qū)一級(jí)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)—南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局已經(jīng)掛牌成立一年。區(qū)級(jí)政府進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)籌是否可行？對(duì)政府治理會(huì)帶來(lái)哪些改變？現(xiàn)實(shí)推進(jìn)過(guò)程中又遇到了什么樣的“天花板”？

目前，南海區(qū)建成的數(shù)據(jù)資源目錄平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工商、質(zhì)監(jiān)、勞動(dòng)、社保等65個(gè)單位的數(shù)據(jù)注冊(cè)、查詢、共享和交換。截至6月9日，注冊(cè)數(shù)據(jù)表已多達(dá)1083個(gè)，數(shù)據(jù)指標(biāo)12706項(xiàng)，數(shù)據(jù)交換總量超過(guò)4000萬(wàn)條。

數(shù)據(jù)的迅速“打通”得益于各部門已有的數(shù)據(jù)集，以及南海區(qū)本身較好的電子政務(wù)發(fā)展條件和歷史積累。南海在1998年就提出了創(chuàng)建“信息市”戰(zhàn)略，15年前就成為國(guó)家科技部的首批國(guó)家信息化試點(diǎn)城市之一。南海區(qū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局亦是“高規(guī)格”—直屬于區(qū)委區(qū)政府辦公室。而廣東省級(jí)別的大數(shù)據(jù)管理局，則是掛靠在廣東省經(jīng)信委之下。

“高規(guī)格”暗示了一種地方高層驅(qū)動(dòng)的協(xié)調(diào)角色。南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局局長(zhǎng)潘永桐告訴《南風(fēng)窗》記者，有些部門想要拿到別人的數(shù)據(jù)，但要他把自己的數(shù)據(jù)拿出來(lái)，又有很多顧慮?！案嗟氖桥鲁袚?dān)責(zé)任。他對(duì)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌也不是很明白，共享之后不知道會(huì)產(chǎn)生什么效果，就會(huì)有點(diǎn)恐懼。一些部門領(lǐng)導(dǎo)也覺(jué)得多一事不如少一事，不給你數(shù)據(jù)，我一點(diǎn)損失都沒(méi)有?！?/p>

最經(jīng)常被擔(dān)心的是“隱私權(quán)”問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》明確規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”。

但實(shí)際上，“向公眾公開(kāi)”與“業(yè)務(wù)部門內(nèi)部共享”是兩個(gè)概念。換而言之，不同數(shù)據(jù)可以先明確公開(kāi)的級(jí)別，再確定是開(kāi)放權(quán)限給一定級(jí)別的高層，還是單個(gè)部門內(nèi)部互聯(lián)，或是讓業(yè)務(wù)工作緊密相關(guān)的幾個(gè)部門共享，抑或是完全開(kāi)放給公眾。開(kāi)放之前也可將數(shù)據(jù)“脫敏”，隱去具體人員名字等等；而每次的查詢也都會(huì)在網(wǎng)上留下痕跡，可以追溯。

南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局目前選擇的方針是“統(tǒng)籌而不替代”，哪些數(shù)據(jù)可以公開(kāi)、公開(kāi)到什么級(jí)別，仍然交由各部門依據(jù)相關(guān)文件和與上級(jí)溝通的情況去自己決定。潘永桐透露，真正的保密數(shù)據(jù)在南海區(qū)目前統(tǒng)籌的整個(gè)數(shù)據(jù)里面不到5%。

現(xiàn)在真正的問(wèn)題是，對(duì)于具體數(shù)據(jù)的具體公開(kāi)級(jí)別，許多條線的“上級(jí)部門”都沒(méi)有做出明確、詳細(xì)的規(guī)定。甚至在南海區(qū)，也還停留在“清家底”的階段，哪些部門有什么數(shù)據(jù)，不僅彼此間不知道，一些部門自己內(nèi)部也都沒(méi)有編制數(shù)據(jù)目錄。大量的數(shù)據(jù)一邊產(chǎn)生一邊“沉睡”。

實(shí)際上，部門之間早就對(duì)彼此的數(shù)據(jù)有共享需求，這也讓南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局試圖通過(guò)“利益誘導(dǎo)”而非單純的行政命令去推進(jìn)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌，讓各部門切實(shí)嘗到數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的好處。

例如，檢察院要查清一些官員的資產(chǎn)情況、出入境情況等等，查起來(lái)非常麻煩，而數(shù)據(jù)統(tǒng)籌以后就方便了很多，比如可以方便地發(fā)現(xiàn)哪位官員一年去了40次澳門，然后再進(jìn)一步篩查到底是去“買奶粉”還是去賭博，腐敗預(yù)防機(jī)制隨之完善，也提高了檢察院的工作效率。

然而，即便是各項(xiàng)數(shù)據(jù)順利得到開(kāi)放許可，也只是走完“萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步”。

接下來(lái)有個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：數(shù)據(jù)打架怎么辦？工商、質(zhì)檢、人社等等，哪個(gè)部門的數(shù)據(jù)最準(zhǔn)？數(shù)據(jù)公開(kāi)前需要進(jìn)行清洗比對(duì)，不同部門對(duì)同一個(gè)數(shù)據(jù)的測(cè)量結(jié)果都不一樣的時(shí)候，以誰(shuí)的為主？

“共享的時(shí)候會(huì)有個(gè)提質(zhì)的過(guò)程，因?yàn)楹芏鄶?shù)據(jù)，真的是不規(guī)范的?！蹦虾^(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長(zhǎng)林莉說(shuō)。

而數(shù)據(jù)比對(duì)之后，一旦確定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，就不再僅僅是“改個(gè)數(shù)據(jù)”的問(wèn)題。采集數(shù)據(jù)的各部門需要相應(yīng)地修改原來(lái)的流程、采集方式、人力配置等等，以適應(yīng)“新標(biāo)準(zhǔn)”的要求。

數(shù)據(jù)統(tǒng)籌工作牽涉的決不僅僅是數(shù)據(jù)問(wèn)題，它與政府本身的改革深刻關(guān)聯(lián)。在過(guò)去，社區(qū)居委會(huì)的集中管理功能比較弱化，許多部門條線都會(huì)分別委派人員直接深入到基層。這會(huì)導(dǎo)致“進(jìn)行安監(jiān)檢查的人員發(fā)現(xiàn)消防隱患卻不須報(bào)告”，因?yàn)椴⒎亲约汗茌狀I(lǐng)域。

目前，南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局通過(guò)主推的社會(huì)治理網(wǎng)格化平臺(tái)，將消防、安監(jiān)、城管等等各個(gè)條線的基層巡查處置工作“多線合一”，形成“新型的社區(qū)網(wǎng)格化”。一名巡查員需要對(duì)轄區(qū)進(jìn)行多達(dá)202項(xiàng)事務(wù)“立體化”巡查，并即時(shí)上報(bào)到統(tǒng)一的信息平臺(tái)，由區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)處理。

南海區(qū)里水鎮(zhèn)金溪社區(qū)網(wǎng)格化巡查處置員鄭肖桃對(duì)《南風(fēng)窗》記者感嘆道：“工作量明顯大了好多！”各個(gè)部門都對(duì)她進(jìn)行了培訓(xùn)，以熟悉不同條線的不同檢查內(nèi)容。此外，南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局還將建成的地圖庫(kù)、企業(yè)庫(kù)、人口庫(kù)與社會(huì)治理網(wǎng)格化平臺(tái)相關(guān)聯(lián)。此舉一是方便網(wǎng)格巡查員隨時(shí)查詢到被巡查單位的信息，二是能記錄所有的巡查路線，監(jiān)督巡查員的工作。

這一變化不僅對(duì)基層巡查員提出了更高要求，更直接加重了社區(qū)居委會(huì)的權(quán)責(zé)，將原本分散在各個(gè)條線的基層工作集中到了社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一指揮。另外，過(guò)去在分割式巡查中被忽略的許多問(wèn)題也集中暴露出來(lái)，讓一些條線的上級(jí)聯(lián)動(dòng)部門業(yè)務(wù)工作量陡增。

信息共通、多級(jí)聯(lián)動(dòng)與系統(tǒng)共享，倒逼政府調(diào)整相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)劃分，也會(huì)讓原有的政府績(jī)效考核方式更加精細(xì)化。數(shù)據(jù)記錄的不僅是所有巡查員每天的所有巡查路線，更是政府部門詳盡的“數(shù)據(jù)化履職報(bào)告”。

林莉認(rèn)為，南海區(qū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌工作將按“三步走”：第一步是實(shí)現(xiàn)政府職能部門、鎮(zhèn)街的政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用；第二步是將數(shù)據(jù)提供給人大，用以匯報(bào)政府行政績(jī)效情況；第三步則是依據(jù)數(shù)據(jù)授權(quán)級(jí)別向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)。

哪些部門干了很多活兒？哪些部門人員配備不少，但績(jī)效不高？哪些單位在信訪、網(wǎng)絡(luò)爆料、投訴電話等等各個(gè)渠道受到的投訴最嚴(yán)重？匯總后的數(shù)據(jù)將對(duì)政府績(jī)效、官員考核、部門機(jī)構(gòu)的人員配置乃至財(cái)政撥款等等方面提供分析和改革參考。

南海區(qū)政府的“軍機(jī)處”—這是佛山市南海區(qū)委書記梁維東給數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局的定位。然而強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析功能必須以“數(shù)據(jù)山頭”的打通為前提，而這在很多時(shí)候會(huì)超過(guò)區(qū)一級(jí)所能涉及的范疇。

在電子政務(wù)蓬勃發(fā)展的過(guò)程中，政府各個(gè)部門條線其實(shí)一直在開(kāi)發(fā)自己的垂直化管理系統(tǒng)，有一些系統(tǒng)很快便因?yàn)椤安唤拥貧狻被蛘咄獍靖鼡Q等等原因而中途夭折，有一些系統(tǒng)則發(fā)展得較為成熟。

在城管領(lǐng)域，佛山市早在2010年就已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)數(shù)字城管系統(tǒng)，并且正是在南海區(qū)率先運(yùn)營(yíng)，已經(jīng)覆蓋到市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級(jí)。與社區(qū)網(wǎng)格化平臺(tái)相似，南海區(qū)城管系統(tǒng)的信息采集員會(huì)將發(fā)現(xiàn)的情況拍照上報(bào)，再由區(qū)數(shù)字城管中心將信息流轉(zhuǎn)派遣給相應(yīng)的職能部門進(jìn)行“接單”處理。

系統(tǒng)“交叉”，讓一些單位被“夾在中間”。“目前，區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局跟佛山市城管局沒(méi)有溝通過(guò)，跟我們這邊溝通得也是極少。”南海區(qū)數(shù)字化城市管理指揮中心負(fù)責(zé)人對(duì)《南風(fēng)窗》記者直言，數(shù)據(jù)統(tǒng)籌確實(shí)是趨勢(shì)，但他最擔(dān)心的還是上級(jí)部門的統(tǒng)一考核，因?yàn)閿?shù)字城管在整個(gè)考核中占的比例很大，而南海區(qū)這方面的成績(jī)過(guò)去一直很好。

一旦南海區(qū)全面推行“新型的社區(qū)網(wǎng)格化”，壁壘是打破了，但各部門又如何參與本條線系統(tǒng)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)考核？該位負(fù)責(zé)人的比喻很形象：“一個(gè)爹有5個(gè)兒子，把一項(xiàng)工作交給哪個(gè)兒子，對(duì)爹來(lái)說(shuō)都是一樣的，但這對(duì)5個(gè)兒子的意義就不一樣了?！?/p>

此外，越往上級(jí)走，其所管理的數(shù)據(jù)量也就愈加龐大。

但潘永桐認(rèn)為，“確實(shí)太多的壁壘在里面了”。除了政策的壁壘（保密規(guī)定）和體制的壁壘（條線管理分割）之外，還包括上面掌握的數(shù)據(jù)不給下面—“他們覺(jué)得這些數(shù)據(jù)由他們來(lái)管就行了”。實(shí)際上，基層人員對(duì)數(shù)據(jù)十分渴求，這些數(shù)據(jù)很多時(shí)候能直接幫助他們對(duì)具體決策進(jìn)行綜合判斷。

總的來(lái)看，無(wú)論是從數(shù)據(jù)量的多少、開(kāi)放權(quán)限的劃定還是人員考核標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置，抑或是數(shù)據(jù)統(tǒng)籌本身的工作性質(zhì)來(lái)看，似乎都在呼喚更高層級(jí)的統(tǒng)一動(dòng)作，甚至要達(dá)到中央層次。

“沒(méi)有一個(gè)部門有強(qiáng)大的力度來(lái)推動(dòng)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌，而且這個(gè)部門要高于其他部委，可是到了國(guó)家層面還有軍隊(duì)系統(tǒng)、黨的系統(tǒng)、法院系統(tǒng)等等?！?復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室主任鄭磊副教授向《南風(fēng)窗》記者表示，他對(duì)全國(guó)范圍數(shù)據(jù)統(tǒng)籌工作的判斷是“難度非常大”。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”概念的興起，越來(lái)越多的政府部門及官員已經(jīng)意識(shí)到數(shù)據(jù)的重要性和數(shù)據(jù)互通的好處，但是，許多政府部門對(duì)自身定位和治理角色的理解仍然沒(méi)有“更新”。這也意味著，如果政府不向高效率、“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，那些日益重要、分散在各部門的數(shù)據(jù)可能也只是增加了各部門維護(hù)部門利益的砝碼，依舊難以打通。對(duì)此，鄭磊表示：“數(shù)據(jù)是公共財(cái)產(chǎn)。數(shù)據(jù)放在你的部門里，但你用的是國(guó)家財(cái)政的錢，各部門只是數(shù)據(jù)的保管員，數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局也只是個(gè)更大的保管員而已?！?/p>

在6月17日剛剛召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)部署了“運(yùn)用大數(shù)據(jù)優(yōu)化政府服務(wù)和監(jiān)管，提高行政效能”，提出推動(dòng)政府信息開(kāi)放共享；市場(chǎng)主體信息公示，建設(shè)信用信息共享交換平臺(tái)；在環(huán)保、食品藥品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域引入大數(shù)據(jù)監(jiān)管。高層的推動(dòng)，或?qū)⒔o基層的創(chuàng)新帶來(lái)更多的支持。