陶短房

北京市將通過疏解非首都功能，為這座過度膨脹的行政中心瘦身已成為共識。

“首都”或“京城”的本意，無不和規(guī)模大、人口多，市井繁華有關，“首”是“第一”的意思，“都”是“功能集中齊全”之意，而“京”在古代則是“高、大”的意思，因此古代不論中外，首都往往是規(guī)模最大、人口最多、功能最全的城市。

但這種“大而全”的模式在古代就已凸顯很多副作用，如人口過度膨脹導致物價飛漲、治安惡化、物資供應困難?！伴L安居，大不易”和“五陵惡少”等古時說法，以及從唐代到明清，長安、開封、北京等都城一次次因運河被切斷導致糧荒的記載，都表明首都過大、功能過全存在的弊端。

近現(xiàn)代以來，圍繞首都功能的討論和實踐更加豐富多彩，各國首都的選擇也變得“百花齊放”，各走各路。

一些國家尤其老牌國家的首都仍然走“大而全”的道路，首都就是全國最大城市和政治、經(jīng)濟、文化中心。

比如英國和法國，自中世紀至今，首都除戰(zhàn)亂等特殊、短暫時期，一直“定居”在本國最大城市—倫敦和巴黎。其中巴黎市區(qū)人口逾225萬，整個大巴黎都會區(qū)則達1229萬，平均5個法國人就有一個住在大巴黎，全國GDP的1/4由大巴黎地區(qū)貢獻，甚至法國的高速鐵路系統(tǒng)也以巴黎為中心向全國輻射。

許多新興國家也以本國最大都市為首都，并賦予“多中心”的職能。如一度穩(wěn)居世界人口最多城市行列的墨西哥首都墨西哥城，市區(qū)人口近900萬，整個大都會人口近2000萬。菲律賓的馬尼拉、印尼的雅加達、新西蘭的惠靈頓、阿根廷的布宜諾斯艾利斯、希臘的雅典、意大利的羅馬、埃及的開羅、阿爾及利亞的阿爾及爾、剛果民主共和國的金沙薩、伊朗的德黑蘭、伊拉克的巴格達……這些“大而全”首都一面忍受著大都市與生俱來且愈演愈烈的“都市病”，一面繼續(xù)擔當著自己“多中心”的職能。

“大而全”首都的形成并非一概而論。

許多這類首都在歷史上就一直是該國最大都市，其地位從未動搖。事實上，法國、墨西哥、意大利的歷史首先便從巴黎、墨西哥城（特諾奇提特蘭）、羅馬的城邦史開始。這類“大而全”首都歷史積淀十分深厚，遷都或分散首都職能的努力很難推進。個別特殊時期，如法國古代曾遷都奧爾良，現(xiàn)代曾有過維希政府，意大利也曾有建都于羅馬以外的政權，但這些政權或被視作僭偽，或竭力爭取“還都”，最終仍回到“大而全”的路上。

有些“大而全”首都的形成，則有濃厚的人為痕跡。

比如日本，由于幕府擅權且刻意排斥商業(yè)中心于都城之外，往往出現(xiàn)行政中心-商業(yè)中心分離，或文化中心-行政中心-商業(yè)中心三足鼎立的局面，首都遠非最大城市。如今的首都東京直到15世紀還是個人煙稀少的荒涼小鎮(zhèn)江戶，在德川幕府時代才成為事實上的“準首都”。但江戶既非真正首都（天皇所在地是京都），也非最大城市和商業(yè)中心（當時在關西的大阪），直到明治維新后，天皇移居江戶并改名東京，這里才在短短幾十年里膨脹為日本人口最多、規(guī)模最大、經(jīng)濟最發(fā)達的城市，和“大而全”的新首都。

又比如莫斯科，這里歷史上是莫斯科公國及沙俄的首都，當時曾是“大而全”的典型，但彼得一世渴望獲得出?？冢趹?zhàn)勝瑞典后于涅瓦河口的一片荒地上建起新都圣彼得堡，俄國的“大而全”就從莫斯科變成了圣彼得堡。等到蘇聯(lián)建立，首都又遷回莫斯科，這座古都又在短短幾十年內(nèi)重新膨脹成“大而全”，如今已超過倫敦、巴黎，成為歐洲范圍內(nèi)規(guī)模最大、人口最多、功能最全的首都。

然而它們并非“后來居上”最夸張的范例：西班牙首都和最大城市原本是塞維利亞，而馬德里最初只是一座內(nèi)陸的小村莊，直到卡斯蒂利亞王國遷都于此，這里才迅速繁榮起來，并在短短兩三百年間取代塞維利亞，成為西班牙政治、經(jīng)濟、文化和交通中心。如今的馬德里都會區(qū)人口超過600萬，已儼然西班牙的“當然首都”。

“大而全”的首都即便在古代，也會有如前所述的物價、后勤、房價、治安等問題，而在現(xiàn)當代則還要顧及污染、就業(yè)、交通、效率等方方面面，因此許多國家嘗試將首都的功能拆分，或把行政中心遷徙到較小的城市去。

如巴西，最早的首都是當時第一大城市里約熱內(nèi)盧，由于地處沿海難以向內(nèi)地輻射，加上功能過全，城市規(guī)模過大，因此上世紀50年代末巴西政府白手起家，在高原腹地建立起嶄新的巴西利亞城；美國獨立之初定都最大城市和商業(yè)中心紐約，后遷都費城，繼而在馬里蘭和弗吉尼亞州交界處另建新都華盛頓；科特迪瓦在獨立之初的首都是該國最大城市阿比讓，1983年遷移到內(nèi)陸的小城亞穆蘇克羅；尼日利亞獨立時首都原本是最大城市拉各斯，1991年則遷徙到專門建造的新都阿布賈；緬甸首都原本是全國最大城市、政治經(jīng)濟和航運中心仰光，2005年卻遷移到內(nèi)陸新建的內(nèi)比都；巴基斯坦首都原本是沿海港口、最大城市卡拉奇，后來則遷移到新建的內(nèi)陸城市伊斯蘭堡……

由大到小的首都遷徙，往往意味著打造一座嶄新的城市，這雖然勞民傷財、興師動眾，但也可以在一張白紙上從零開始，建設出一座完全遵循規(guī)劃設計的城市。如華盛頓、巴西利亞，特點是城市整齊，設施新穎，功能區(qū)劃分明晰，且許多標志性建筑具有象征意義。許多這類“由大到小”的首都，新建時還進行國際招標，像阿布賈的市中心就由日裔設計師丹下健三完成，而整個城市中軸線和功能區(qū)則是美國IPA財團的功勞，整個城市輪廓呈新月形，象征這里屬于尼日利亞的伊斯蘭人口聚居區(qū)。

大到小的遷徙，目的是多樣的。

經(jīng)濟、行政原因是最多的。如坦桑尼亞從最大城市達累斯薩拉姆遷都多多馬，是希望擺脫原殖民地依附性經(jīng)濟的束縛；巴西的遷都，是懲于內(nèi)陸開發(fā)不便；科特迪瓦的遷都不僅因為當時做出決策的總統(tǒng)博瓦尼就是新首都亞穆蘇克羅人，也因為該國政府希望借遷都內(nèi)陸更有力地掌控全國，并帶動廣大內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展。

地區(qū)平衡之類的考量也往往成為遷都的因素，如美國獨立之初南北方“擺不平”，最終只好選擇在“不南不北”的華盛頓現(xiàn)址建立新都。

軍事安全需要也常常成為“大到小”遷都的理由，如土耳其共和國首都從伊斯坦布爾遷到安卡拉，是因為“共和國之父”凱末爾懲于土耳其歐洲部分版圖縮小，橫跨歐亞、離邊境不遠的伊斯坦布爾容易受到威脅；緬甸當時的軍政府遷都到被認為“不宜定都”的內(nèi)比都，被普遍認為有“防備外敵從海路襲擊”的用意。

“大到小”遷都的構想通常都很美好，但實施效果卻參差不齊，華盛頓和伊斯蘭堡等被認為是效果較好的，而亞穆蘇克羅、內(nèi)比都和阿布賈則被認為差強人意。

有意思的是，遷都效果不理想也分兩種情況，一種如亞穆蘇克羅和內(nèi)比都，是新首都無法聚攏人氣和形成構想中的新功能，如號稱“立法首都”的亞穆蘇克羅1983年遷都，直到23年后的2006年“立法所在地”議會大廈才建成交付使用；另一種則如阿布賈，是發(fā)展太快，人口膨脹太多，遷都沒多久，舊首都的“大而全”弊端就已在新首都萌芽了。

至于這類遷都最不理想的結果，則非坦桑尼亞多多馬莫屬：由于建成時考慮不周，原本2萬人的小城就已經(jīng)嚴重缺水，遷都后人口膨脹到33萬，水供應更加捉襟見肘，其結果是盡管宣布遷都42年，但許多部委至今仍名不正言不順地留在達累斯薩拉姆辦公。

有些國家的首都從一開始就選擇中小城市，其定位也只是單一的行政中心。

如加拿大聯(lián)邦成立時就由說英語的安大略和說法語的魁北克組成，多倫多和蒙特利爾分別是英語區(qū)和法語區(qū)的“大而全”，為平衡這兩派舉足輕重的勢力，新都城刻意選擇在安大略和魁北克交界處的渥太華。這座城市正好一半人口說英語，另一半說法語，既便于操不同語言的政治家合作，又可圓滿平衡兩派勢力。

又如澳大利亞，獨立前的首府是墨爾本，而獨立時墨爾本、悉尼兩座大都市人口、繁榮度和重要性不相上下，又相互競爭首都地位互不服氣，議員們在調(diào)停未果的情況下選擇另辟蹊徑，舍棄兩座大都會，另建了一座單一的行政中心堪培拉。

比較特殊的是印度。該國獨立之初舍棄古都德里和商業(yè)中心孟買、工業(yè)中心加爾各答，選擇在德里附近建設以單一行政中心為設定功能的“新德里”，然而由于當初規(guī)劃欠佳，后來管理也比較松懈，如今新、老德里已連為一體，“單打一”也變成了“大而全”。

中國早在商代就建立了陪都制，此后許多朝代都有不止一個首都。在國際上，這種將首都拆分為多個、以分散不同中心職能的做法，也并不罕見。

一國多首都的情況也不盡相同。

最常見的，是將行政和立法、或法定首都和政府所在地拆分，前者如荷蘭（政府在海牙，王室在阿姆斯特丹）、智利（行政機關在圣地亞哥，國會在瓦爾帕萊索）、玻利維亞（法定首都在蘇克雷，政府和議會在拉巴斯）、貝寧（法定首都在波多諾伏，政府和議會在科托努）、馬來西亞（法定首都和國會在吉隆坡，政府和法院在布城）、尼日利亞（阿布賈為行政首都，拉各斯為司法首都）、斯威士蘭（姆巴巴內(nèi)為行政首都，洛班巴為王宮和議會所在地）等。

將政治/行政和經(jīng)濟功能拆分的情況也頗為常見，如拉各斯、阿比讓、達累斯薩拉姆都有“經(jīng)濟首都”的稱號，繼續(xù)行使全國經(jīng)濟、金融中心職能。

極個別國家擁有兩個以上的首都，如南非有3個（行政首都比勒陀利亞，立法首都開普敦，司法首都布隆方丹），沙特則有4個首都（行政首都利雅得、外交首都吉達、避暑首都塔伊士、宗教首都麥加）。

有些“多首都”有其實而無其名，如沙特的塔伊士、吉達實際行使外交和夏季行政中心職能，卻并無正式“名分”，波黑政府和國會所在地都在巴尼亞盧卡，但這個國家的法定首都卻是薩拉熱窩；也有些“多首都”則正相反，有名無實，如貝寧的波多諾伏由于和經(jīng)濟首都科托努緊挨著，實際上幾乎成了同一座城市，政府、國會、司法機關所在地和使領館駐地，如今都已搬到了科托努，波多諾伏這一“行政首都”已徒具其名。

還有極個別“多首都”是特殊情況造成的，如以色列實際上首都在耶路撒冷，但由于國際社會不承認以色列對整個耶路撒冷的統(tǒng)治權，因此大多數(shù)外交使團都留在特拉維夫，且只承認特拉維夫為以色列首都。

通過設立“多首都”拆分首都功能并非總能一帆風順，有時也會一波三折，如韓國從首爾遷都世宗的嘗試曾遭遇巨大阻力，至今許多構想也未能完全實現(xiàn)，而日本自上世紀80年代起就多次探討拆分東京功能，設立“多中心”，但至今仍停留在紙面上。