柳建龍

如今官員財產(chǎn)公開在國際上已成常態(tài)，正如新加坡已故總理李光耀曾指出，一個國家如果沒有建立公務(wù)員財產(chǎn)公示制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月

早在1994年，我國全國人大常委會就將《財產(chǎn)申報法》列入了立法規(guī)劃，目前也有將近40個地區(qū)試點官員財產(chǎn)公開，不過，就其效果而言，其中多數(shù)并不甚理想。從這點上說，國外官員財產(chǎn)公開制度有很多值得學習的地方。

新聞自由法公開官員財產(chǎn)

一般認為，官員財產(chǎn)申報制度發(fā)軔于兩百多年前的瑞典，英國則緊隨其后，于1883年建立了官員財產(chǎn)公開制度。迄今為止，全世界已有近140個國家建立官員財產(chǎn)申報制度。

據(jù)考證，1776年瑞典議會通過了世界上第一部現(xiàn)代意義上的《新聞自由法》，確立了政府信息公開的原則。根據(jù)該法，除非是法定的涉密文件，否則，所有政府文件均應(yīng)予以公開。人民借此獲得了查閱官員財產(chǎn)和納稅狀況的權(quán)利，從而確立某種意義上的官員財產(chǎn)公開制度。為確保這一制度能夠確實發(fā)揮效力，瑞典之后還制定了《保密法》，詳細界定了國家機密的范圍，進一步限制政府對信息的自由裁量權(quán)，防止相關(guān)部門以“國家安全”為由而搪塞、隱瞞相關(guān)信息。

就其實施效果而言，瑞典的官員財產(chǎn)公開制度近乎“嚴苛”。例如，前副首相薩林1995年10月只是用公務(wù)信用卡購買了幾十克朗的巧克力，事后雖然及時還款，但在巨大的輿論壓力下，仍不得不引咎辭職；與之相似，2006年瑞典首相新提名的幾位大臣，也因先后被鄰居、家電銷售商、記者等舉報有偷漏雇主稅、不繳納電視費等行為，而引咎辭職。

丑聞引發(fā)財產(chǎn)申報改革

盡管作為法治發(fā)達國家，美國一直是各種法律制度和理念輸出國，但是，就官員財產(chǎn)公開制度而言，美國的歷史比瑞典不僅要年輕許多，而且也要曲折得多。

在第二次世界大戰(zhàn)之前，在美國并未建立所謂的官員財產(chǎn)公開制度。不過，鑒于第二次世界大戰(zhàn)期間及之后，政府職能的迅速擴張和公共財政支出的日益增加，建立適當?shù)谋O(jiān)督機制顯得尤為迫切。為此，在20世紀50年代初期，無論是在聯(lián)邦層面還是在州層面，財產(chǎn)公示制度作為一種制度設(shè)計得到輿論支持。

就州層面而言，官員財產(chǎn)公開制度的建立較為順利。自其于1950年代被提出之后至1969年，美國已有11各州建立該項制度；而到70年代初期，這一制度更是迅速在各州蔓延開來。

然而，在聯(lián)邦層面，這一制度的建立則要曲折坎坷得多。早在1951年杜魯門總統(tǒng)就在國會提出建議，主張制定法律要求一些聯(lián)邦政府主要官員在官方文件上披露其收入情況。不過，由于各方面的阻力，這一建議并未得到采納。直至1965年，約翰遜總統(tǒng)才成功地引入聯(lián)邦政府官員財產(chǎn)申報制度。然而，即便如此，美國國會仍未能通過相關(guān)的立法。直至發(fā)生了水門事件以及其他丑聞，才最終迫使美國國會于1978年制定《政府倫理法》，在1989年并對之進行部分修正，從而確立并完善了公職人員的財產(chǎn)公開制度。

依照《政府倫理法》的規(guī)定：負有財產(chǎn)申報義務(wù)的主體的范圍涵蓋了聯(lián)邦政府的行政、立法以及司法各個分支，并且申報主體并不局限于有申報義務(wù)的公職人員本人，還包括其配偶及與之有撫養(yǎng)關(guān)系的子女。就申報的范圍而言，該法作了嚴格的規(guī)定，對于“從聯(lián)邦政府之外的任何來源得到的超過200美元的紅利、租金、利息、資本利得以及它們的來源、種類和數(shù)量或價值，從非親屬收受的累積價值超過250美元的所有禮品，包括來源和禮品說明，價值超過1000美元的貿(mào)易或業(yè)務(wù)投資所得，任一時間對任何債權(quán)人負債超過10000美元的債務(wù)，本人主要住所除外，超過1000美元的房地產(chǎn)購置、出售或交換，超過1000美元的股票、債券、期權(quán)或其他證券的買賣或交換”都應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)依照法定程序向有權(quán)機關(guān)如實申報。應(yīng)申報而不申報或者作虛假申報都將導(dǎo)致嚴重的后果，甚至可能為之支付高達5萬美元的罰金或者因之而鋃鐺入獄。

1989年，時任美國眾議院議長的詹姆斯·賴特便因違反國會有關(guān)議員收入的規(guī)定、超規(guī)定賺取講課費以及其妻子超額收受他人禮品等原因而被迫引咎辭職，從而成為美國200多年歷史里第一位因此而被迫辭職的議長。

以反腐敗為主導(dǎo)的財產(chǎn)申報

在某種意義上，俄羅斯和我國一樣，都是發(fā)展中國家，而且社會、經(jīng)濟、政治都處于急劇的轉(zhuǎn)型之中，其經(jīng)驗對我國而言更具參考價值。俄羅斯的官員財產(chǎn)公開制度建立較晚。一般認為，俄羅斯前總統(tǒng)梅德韋杰夫于2008年12月25日簽署的《反腐敗法》和2009 年5月18日簽署的五項總統(tǒng)令為俄羅斯官員財產(chǎn)公開制度的建立和推行奠定了法律基礎(chǔ)。盡管該制度運行之初，效果差強人意，以致有不少批評。

不過普京總統(tǒng)在2012年大選獲勝后，決心進一步推進官員財產(chǎn)公開制度。為此，在其上任后，他推動和采取一系列措施，包括對相關(guān)法律作了修正、為官員財產(chǎn)申報設(shè)定了最后期限并明確其后果，以普京為首的主要國家領(lǐng)導(dǎo)人也帶頭公開其財產(chǎn)。

依照俄羅斯現(xiàn)行法的規(guī)定，包括聯(lián)邦總統(tǒng)和總理在內(nèi)的聯(lián)邦國家領(lǐng)導(dǎo)人、聯(lián)邦國家公務(wù)人員和國有公司的負責及其配偶和未成年子女都負有財產(chǎn)申報義務(wù)，此外，有意競聘規(guī)定的國家機關(guān)或者國有公司職位的人員應(yīng)進行任前申報。就申報的范圍而言，依照2013年1月1日生效的《俄羅斯政府法》修正案，除了收入、不動產(chǎn)和汽車、有價證券、股份，還包括金額超過申報者本人和配偶此前3年收入總和的交易。如果申報人未依照規(guī)定進行如實申報的，則有關(guān)部門有權(quán)進行調(diào)查并追究其責任。

財產(chǎn)申報不僅是為了反腐

比較以上域外的經(jīng)驗，我國的官員財產(chǎn)申報制度之所以遲遲未能建立，或者雖然有些地方試行，但卻未能有效發(fā)揮作用。原因在于目前有關(guān)官員財產(chǎn)公開制度的規(guī)定多為黨內(nèi)規(guī)范，而且多為綱領(lǐng)性或者政策性規(guī)定，欠缺足夠的強制力和可操作性。其次，財產(chǎn)申報的主體過于狹窄，在執(zhí)行上也差強人意。最后，配套制度不完善，如果沒有建立個人的統(tǒng)一信用賬戶、新聞自由保障制度、完善身份登記制度等，申報制度的效果仍將大打折扣。

正如新加坡已故總理李光耀所指出的，“一個國家如果沒有建立公務(wù)員財產(chǎn)公示制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月。”

從域外的經(jīng)驗看，建立官員財產(chǎn)申報制度的好處不止反腐。首先，經(jīng)由披露官員資產(chǎn)和負債信息能夠提升政府的透明度，提高人民對其的信任和信心，增強政府的權(quán)威；其次，經(jīng)由財產(chǎn)申報和公示，可以防止政府官員個人或者其近親屬涉及與該其職務(wù)有利益沖突的事務(wù)；再次，對政府官員個人及其近親屬的財產(chǎn)變化進行監(jiān)控，可以在一定程度上發(fā)揮威懾的作用；最后，常常為許多人所忽略的是，財產(chǎn)公示制度對政府官員而言也具有一定的保護作用：一方面，在他們受到無謂的批評時，有助于澄清其經(jīng)濟狀況、表明中間是否存在權(quán)錢交易或者利害關(guān)系；另一方面，即便真的存在違法交易，它也能夠為界定政府官員的違法所得或者其他違法行為提供額外的證據(jù)，從而有助于保護其免受不必要的追究。