楊雪冬

有效發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性是改革的重要經(jīng)驗(yàn)之一。最近召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上進(jìn)一步明確提出，“中央通過(guò)的改革方案落地生根，必須鼓勵(lì)和允許不同地方進(jìn)行差別化探索。要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法。”但在全面深化改革進(jìn)程中，許多地方政府以及職能部門(mén)的改革創(chuàng)新步伐在放慢，甚至出現(xiàn)了“只要不出事、寧愿不做事”、“不求過(guò)得硬、只求過(guò)得去”等懶政怠政現(xiàn)象。

地方探索創(chuàng)新動(dòng)力不足是多種因素共同作用的結(jié)果，應(yīng)該進(jìn)行客觀分析。

首先，利益格局的固化限制了改革創(chuàng)新。就政府治理而言，穩(wěn)定和秩序是首選目標(biāo)，探索創(chuàng)新多是對(duì)挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)。在改革開(kāi)放進(jìn)程中，之所以在各地經(jīng)常涌現(xiàn)出不同內(nèi)容和形式的改革創(chuàng)新，主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)攸h委政府有著強(qiáng)烈的發(fā)展理念和擔(dān)當(dāng)精神。但經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展變化后，利益格局基本形成，一些利益關(guān)系固化下來(lái)，制約和束縛了人們的思想行動(dòng)。

其次，國(guó)家治理內(nèi)容的調(diào)整造成了地方官員的不適應(yīng)。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是整個(gè)國(guó)家治理的中心任務(wù)，同時(shí)，社會(huì)治理、環(huán)境治理、文化治理等也變得越來(lái)越重要。對(duì)于長(zhǎng)期習(xí)慣于搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各級(jí)地方官員來(lái)說(shuō)，很難馬上適應(yīng)新的治理需要。這些新的治理任務(wù)，需要更細(xì)致的規(guī)劃、精細(xì)化的管理以及長(zhǎng)期的投入，不能簡(jiǎn)單地套用提高GDP的方式方法。

第三是頂層設(shè)計(jì)方案執(zhí)行中的“時(shí)滯效應(yīng)”。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，意在整體謀劃，克服決策的碎片化和行為的短期性，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。但在具體執(zhí)行中還存在著“時(shí)滯效應(yīng)”，設(shè)計(jì)方案不能及時(shí)按時(shí)落實(shí)執(zhí)行。“條塊”格局是造成這種現(xiàn)象的主要原因，一方面頂層方案是由作為“條條”的各職能部門(mén)執(zhí)行的，需要與這些部門(mén)的系統(tǒng)要求對(duì)接起來(lái)；另一方面頂層方案往往會(huì)通過(guò)行政層級(jí)（塊塊）來(lái)貫徹?，F(xiàn)在發(fā)現(xiàn)各級(jí)落實(shí)方案的形式越來(lái)越完整、語(yǔ)言越來(lái)越規(guī)范，但是特點(diǎn)越來(lái)越弱，即使是最低層級(jí)制訂的落實(shí)方案都會(huì)與頂層方案差別不大，限制了具體方案在各地方層級(jí)的操作性。

從嚴(yán)管理誘發(fā)的畏縮，甚至推諉傾向是第四個(gè)因素。全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，是提高國(guó)家治理制度化水平的戰(zhàn)略性舉措。然而，由于對(duì)這些戰(zhàn)略舉措的認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致具體落實(shí)措施的簡(jiǎn)單化、武斷化，扭曲了制度設(shè)計(jì)的初衷，走到了另外一個(gè)極端。比如，把從嚴(yán)管理等同于凡事都要找依據(jù)，沒(méi)有依據(jù)就不辦事、不執(zhí)行；把從嚴(yán)管理等同于凡事都要走程序，事事請(qǐng)示匯報(bào)，等領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，等等。最重要的是，由于在從嚴(yán)管理過(guò)程中，沒(méi)有厘清各級(jí)官員自主行為的空間邊界，尤其是法律和政策的邊界，使得他們行事小心翼翼，滋生了多一事不如少一事的心理。

最后是對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制不完善，效力不足。探索創(chuàng)新是由人來(lái)執(zhí)行的，沒(méi)有富有創(chuàng)新精神和主動(dòng)性的各級(jí)官員，就不可能有遍布各地的創(chuàng)新探索。創(chuàng)新不能只依靠創(chuàng)新者的主觀動(dòng)力、個(gè)人情懷，必須構(gòu)建可持續(xù)的激勵(lì)機(jī)制?，F(xiàn)有的薪酬機(jī)制、晉升機(jī)制并沒(méi)有將鼓勵(lì)創(chuàng)新考慮進(jìn)去，“出頭椽子先爛”心理依然存在于各地政治生態(tài)中，一錯(cuò)抵千功現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

此外，社會(huì)輿論對(duì)地方官員的塑造誘發(fā)的消極情緒，同樣不可忽視。輿論對(duì)地方官員的批評(píng)和消極刻畫(huà)，增加了地方官員工作的難度，也誘發(fā)了消極情緒。