白景明

預(yù)算是財(cái)政的核心，預(yù)算制度是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。新《預(yù)算法》作為財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的根本大法，于2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》有兩大特征：一是賦予前期財(cái)政改革成果以法律地位；二是賦予十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出的財(cái)政改革具體設(shè)想以法律地位。因此，修改后的《預(yù)算法》是否能夠全面落實(shí)，不僅決定今后各級(jí)政府預(yù)算管理能否步入全盤規(guī)范化軌道，而且直接決定預(yù)算改革進(jìn)程快慢、最終結(jié)果是影響現(xiàn)代財(cái)政制度可否如期初步建成。新《預(yù)算法》頒布后各級(jí)政府和社會(huì)公眾普遍認(rèn)為這是依法治國(guó)的重要舉措，期待《預(yù)算法》能夠真正落實(shí)，并掀起了學(xué)習(xí)和研究的浪潮。但要看到，從《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算管理的規(guī)范性和創(chuàng)新性的要求看，落實(shí)新《預(yù)算法》還有很多工作要做。筆者認(rèn)為有兩大問題需解決。

進(jìn)一步加大宣傳力度

知法才能守法。目前一些人雖然知道《預(yù)算法》做了修改，但不知道《預(yù)算法》是管什么的，有些人知道新的《預(yù)算法》頒布了，但不知都做了哪些修改、為什么修改、修改后有什么用，還有些人甚至認(rèn)為《預(yù)算法》與大部分人的工作和生活沒有關(guān)系。在體制內(nèi)部，地方政府學(xué)習(xí)《預(yù)算法》的主動(dòng)性可能高過中央政府各部門，財(cái)政部門重視《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，但其他部門學(xué)習(xí)的主動(dòng)性較差，各級(jí)政府部門內(nèi)部部門學(xué)習(xí)《預(yù)算法》的積極性不夠。這種情況如果不改變，《預(yù)算法》的執(zhí)行很容易流于形式。為此，有必要加大宣傳力度，起碼要讓體制內(nèi)各級(jí)干部樹立落實(shí)《預(yù)算法》事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐快慢，事關(guān)本地或本部門能否依法行政、依法推進(jìn)改革的理念。具體有三點(diǎn)建議：

第一，各級(jí)人大應(yīng)組織專業(yè)人士向各類國(guó)家機(jī)構(gòu)宣講《預(yù)算法》。各級(jí)人大是預(yù)算的審查、審批和監(jiān)督機(jī)關(guān)。人大組織宣傳《預(yù)算法》權(quán)威性強(qiáng)，對(duì)政府部門落實(shí)《預(yù)算法》的推動(dòng)力具有不可替代性。因此，各級(jí)人代會(huì)似應(yīng)組織專業(yè)人士向人大代表和政府部門宣講《預(yù)算法》，重在講清立法宗旨、法律要點(diǎn)、法律新意。

第二，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織專業(yè)人士舉辦《預(yù)算法》專題講座，向各類預(yù)算單位解說《預(yù)算法》的落實(shí)難點(diǎn)和操作規(guī)程。預(yù)算單位是預(yù)算編制和執(zhí)行主體。他們是否知法，直接關(guān)系到預(yù)算管理的規(guī)范性和創(chuàng)新性兩方面水平能否真正提升。財(cái)政部門向預(yù)算單位宣講《預(yù)算法》重在解說如何操作、新舊法律的差異。同時(shí)也要向預(yù)算單位征求如何細(xì)化預(yù)算改革的意見。

第三，各級(jí)人大和財(cái)政部門聯(lián)合舉辦地方政府首腦和部門官員《預(yù)算法》專題講座。實(shí)踐表明，預(yù)算管理中很多問題的產(chǎn)生根子在政府首腦和部門官員不了解《預(yù)算法》，不少領(lǐng)導(dǎo)根本不知道新《預(yù)算法》中的“法律責(zé)任”一章做出了哪些法律規(guī)定、違法要負(fù)什么責(zé)任。要看到只有政府首腦和部門官員知法、遵法，財(cái)政部門和單位內(nèi)部的預(yù)算管理人員才有條件依法加強(qiáng)財(cái)政管理。這類培訓(xùn)重在解說法律框架和法律責(zé)任。

加快推進(jìn)財(cái)政改革

本次《預(yù)算法》修改把一些今后應(yīng)當(dāng)建立的財(cái)政制度寫進(jìn)了法律。也就是說現(xiàn)在出現(xiàn)了法律超前情況。比如建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這雖然為改革留了法律位置，但也是在要求加快財(cái)政改革。如果不加快改革，《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性、遵從性就會(huì)大打折扣。為此，特提出如下建議：

第一，對(duì)授權(quán)給國(guó)務(wù)院的制度安排權(quán)力，國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快制定改革方案?！额A(yù)算法》對(duì)預(yù)算基本制度做出了原則性規(guī)定，一些操作性的制度管理權(quán)授權(quán)給國(guó)務(wù)院。如中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付改革方案、四本預(yù)算的收支范圍界定、支出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案等。這些具體制度如果不出臺(tái)，預(yù)算管理運(yùn)行難免不規(guī)范，甚至迷失方向。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付條例》。同時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)抓緊研究制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出標(biāo)準(zhǔn)。要看到上萬億的專項(xiàng)資金如果支出標(biāo)準(zhǔn)不明確、不科學(xué)，難免出現(xiàn)資金浪費(fèi)和錯(cuò)配。

第二，盡快明確提出跨年度預(yù)算平衡機(jī)制基本思路。《預(yù)算法》提出各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這是預(yù)算管理上的重大變革，但目前在基層政府即便是財(cái)政部門的人都不清楚跨年度預(yù)算平衡的定義。由此可見改革難度之大。因此，應(yīng)盡快明確改革思路。其后，根據(jù)各級(jí)財(cái)政特征具體設(shè)計(jì)改革方案。做好這項(xiàng)工作，關(guān)鍵是盡快制定項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算編制辦法、中期財(cái)政規(guī)劃編制辦法和財(cái)政收支預(yù)測(cè)辦法。特別是要針對(duì)不同層級(jí)財(cái)政特征設(shè)定可行的制度。

第三，盡快推出地方債務(wù)管理的具體實(shí)施內(nèi)容。目前地方政府高度關(guān)注地方債管理改革?！额A(yù)算法》明確提出由國(guó)務(wù)院建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。如果不盡快明確這三個(gè)機(jī)制的定義、內(nèi)容和操作辦法是什么，地方債管理無法落到實(shí)處。同時(shí)，也影響地方政府預(yù)算編制的完整性和有效性。目前財(cái)政部已出臺(tái)了地方政府債務(wù)甄別辦法。下一步應(yīng)抓緊研究如何建立地方債應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。做好這項(xiàng)工作，關(guān)鍵是有針對(duì)性地設(shè)立防控地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)放大的防火墻。特別是責(zé)任追究機(jī)制的建立，要與政績(jī)考評(píng)機(jī)制的完善有機(jī)結(jié)合在一起。