王少南 畢信仁

每年，各地政府都會(huì)在與人民生活密切相關(guān)的民生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域提出一批實(shí)事項(xiàng)目。這些實(shí)事項(xiàng)目在惠民安民、持續(xù)增進(jìn)人民福祉方面發(fā)揮了重要促進(jìn)作用，但同時(shí)在制度化、規(guī)范化、程序化方面存在一定的缺失。在實(shí)事項(xiàng)目的決策、監(jiān)督落實(shí)等方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮人大及其常委會(huì)的作用，把實(shí)事辦好、好事辦實(shí)。

一、人大及其常委會(huì)參與實(shí)事項(xiàng)目的必要性和積極作用

（一）更好地實(shí)現(xiàn)利益整合與依法治國(guó)之間的有序銜接

實(shí)事項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)是解決群眾急需解決的問(wèn)題。但是在多元社會(huì)條件下，不同群眾有不同的需求。面對(duì)這種情況，必須搭建一個(gè)平臺(tái)，對(duì)廣泛而復(fù)雜的利益訴求進(jìn)行有效整合，確定哪些是優(yōu)先保護(hù)、優(yōu)先解決的，從而把它們確定為實(shí)事項(xiàng)目的范圍。從性質(zhì)上講，這種優(yōu)先保護(hù)某種利益的政治功能必須具備廣泛的民意基礎(chǔ)。人大及其常委會(huì)的性質(zhì)決定了其是公民有序政治參與的基本載體和法定平臺(tái)。同時(shí)，人大及其常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，作出的決議、決定，具有法律效力。因此，由人大及其常委會(huì)通過(guò)決議來(lái)確定實(shí)事項(xiàng)目的內(nèi)容，從而成為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的依據(jù)，能夠更好地實(shí)現(xiàn)利益整合的政治功能向依法治國(guó)之間的有序銜接。

（二）更好地實(shí)現(xiàn)民主公平與效率之間的有序兼顧

人大及其常委會(huì)最重要的履職價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)民主公平，從而使決策為社會(huì)廣泛接受。它通過(guò)一人一票的表決機(jī)制進(jìn)行集體決策，來(lái)尋求各階層各方面利益訴求的最大公約數(shù)。這就決定了人大及其常委會(huì)的優(yōu)勢(shì)就是具有廣泛的代表性，能夠通過(guò)充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)人民群眾參與實(shí)事項(xiàng)目相關(guān)決策，充分反映民意、民智，達(dá)到統(tǒng)一思想、汲取意見(jiàn)、集中智慧的良好效果。而政府的優(yōu)勢(shì)在于擁有大量的專業(yè)性、技術(shù)性的行政人員隊(duì)伍，其工作更加側(cè)重執(zhí)行力，即在執(zhí)行法律和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決議的過(guò)程中，力爭(zhēng)以快的時(shí)間、少的人員、低的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)辦盡多的事情，取得大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。因此，通過(guò)人大及其常委會(huì)進(jìn)行實(shí)事項(xiàng)目決策、行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行的機(jī)制，能夠充分發(fā)揮不同國(guó)家機(jī)關(guān)的不同特點(diǎn)，兼顧公平、效率。

（三）更好地落實(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的權(quán)力監(jiān)督體制

規(guī)范和約束公權(quán)力是依法治國(guó)的根本原則之一。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須以法律的形式明確每個(gè)機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)，保證其依法行使自己的權(quán)力、履行相關(guān)的義務(wù)，也就是做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。地方組織法規(guī)定，人大及其常委會(huì)擁有討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)的權(quán)力。政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。對(duì)重大事項(xiàng)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分設(shè)，能夠防止實(shí)事項(xiàng)目受政府部門(mén)本位主義影響，避免實(shí)事項(xiàng)目成為部門(mén)項(xiàng)目。人大及其常委會(huì)受選民監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，從而使民主集中制落到實(shí)處。人大及其常委會(huì)、政府在實(shí)事項(xiàng)目的決策、執(zhí)行過(guò)程的不同角色，有利于增加決策的透明性和程序的合法性，也有利于通過(guò)有序的民主參與化解基層社會(huì)矛盾，提升社會(huì)公眾對(duì)實(shí)事項(xiàng)目的認(rèn)同感。

二、人大及其常委會(huì)參與實(shí)事項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的效果

一是推動(dòng)公民有序政治參與。黨的十八大報(bào)告指出，要加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。在民主政治建設(shè)中發(fā)揮人民群眾政治參與的作用，是社會(huì)主義民主的重要特點(diǎn)和重要內(nèi)容，是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的民主權(quán)利、參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要標(biāo)志和重要途徑，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。人民代表大會(huì)制度是保障人民當(dāng)家作主的根本制度，是公民有序政治參與的根本途徑。人大及其常委會(huì)在表達(dá)民意、整合民意，尤其在將民意上升為國(guó)家意志，并監(jiān)督公共權(quán)力方面具備無(wú)可替代的特有價(jià)值。當(dāng)前我國(guó)公民政治參與的意識(shí)不斷增強(qiáng)，政治參與的社會(huì)基礎(chǔ)逐漸擴(kuò)大，政治參與的內(nèi)容日益豐富。人大及其常委會(huì)參與實(shí)事項(xiàng)目，應(yīng)注重通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、聽(tīng)證等公民政治參與形式來(lái)妥善統(tǒng)籌各方面的利益關(guān)系，進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的運(yùn)作，使得各階層的利益和要求都能得到合理體現(xiàn)和表達(dá)，進(jìn)而推進(jìn)民主政治的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定。

二是推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。當(dāng)前，我國(guó)正處在改革的攻堅(jiān)階段，一些深層次問(wèn)題日益顯露出來(lái)。實(shí)事項(xiàng)目多涉及民生領(lǐng)域，要面對(duì)的各種利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。要將實(shí)事項(xiàng)目辦好，必須從轉(zhuǎn)變觀念入手，提倡民主精神，破除各種不適應(yīng)改革發(fā)展的舊觀念，樹(shù)立重視民眾參與的決策觀念，營(yíng)造民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，形成一種人人能暢所欲言，充分表達(dá)自己觀點(diǎn)，并積極提出政策建議的局面，促進(jìn)多種公共政策方案的優(yōu)化與選擇。人大及其常委會(huì)參與實(shí)事項(xiàng)目，應(yīng)注重工作機(jī)制的不斷完善，破除人為的‘形象工程’和‘政績(jī)工程’，防止財(cái)政經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)和損失，增強(qiáng)重大決策程序的科學(xué)化和民主化，切實(shí)防止政府投入大量的精力和資金而建成的實(shí)事項(xiàng)目與群眾需求脫節(jié)，群眾不領(lǐng)情、不滿意的現(xiàn)象。

三是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化分配。讓人民群眾享受與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、大致均等的基本公共服務(wù)，是保障公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的本質(zhì)要求。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益分化，社會(huì)矛盾逐漸增多，人民群眾在工作和生活中面對(duì)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)和諧的地位和作用日益突出。實(shí)事項(xiàng)目涉及的基本公共服務(wù)問(wèn)題主要集中在就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境、安全等領(lǐng)域，這些訴求關(guān)系人民群眾的切身利益，需要得到積極的回應(yīng)。從本質(zhì)上來(lái)看，實(shí)事項(xiàng)目是使用公共財(cái)政資金、提供公共服務(wù)，因此它必須以增進(jìn)絕大多數(shù)社會(huì)成員的公共利益為宗旨。人大及其常委會(huì)在參與實(shí)事項(xiàng)目過(guò)程中，應(yīng)聚焦實(shí)事項(xiàng)目始終以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)，避免公共財(cái)政向某些地區(qū)、人群過(guò)度集中或傾斜，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的制度安排，體現(xiàn)公共預(yù)算的普惠性和公平正義的宗旨。

三、實(shí)事項(xiàng)目機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善的幾個(gè)方面

一般來(lái)說(shuō)，目前實(shí)事項(xiàng)目的決策、執(zhí)行程序，主要是由政府（行政機(jī)關(guān)）經(jīng)過(guò)大量的走訪、調(diào)研，確定一批實(shí)事項(xiàng)目，然后經(jīng)過(guò)人代會(huì)表決通過(guò)后實(shí)施。這樣的機(jī)制易產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是由于部門(mén)間利益競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致資金沒(méi)有被公平、合理安排，使民眾需要與政府關(guān)注不能很好對(duì)焦，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)上的不公平；二是由于人代會(huì)時(shí)間和工作程序等方面的限制，人大代表往往難以提出實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)和建議，民意表達(dá)不夠充分，也缺乏對(duì)實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行重新決策的空間。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善實(shí)事項(xiàng)目的相關(guān)工作機(jī)制，充分發(fā)揮人代會(huì)、常委會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、執(zhí)法檢查、視察調(diào)研等作用，同時(shí)要完善的法律機(jī)制和法律保障，健全人大及其常委會(huì)、政府與公民良性互動(dòng)、合作的機(jī)制和制度，并在工作過(guò)程中落實(shí)具體的措施。

一是實(shí)事項(xiàng)目的征集與確定。要保障全體人大代表有效行使好實(shí)事項(xiàng)目的確定權(quán)，應(yīng)做好四個(gè)環(huán)節(jié)的工作：一是征集環(huán)節(jié)。人大常委會(huì)組織人大代表成立專項(xiàng)工作小組，會(huì)同政府一起通過(guò)走訪選民、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)別訪談、網(wǎng)上征詢等方式，公開(kāi)向群眾征集實(shí)事工程項(xiàng)目線索，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。二是調(diào)研環(huán)節(jié)。人大常委會(huì)會(huì)同政府將征集到的實(shí)事項(xiàng)目線索進(jìn)行分類整理，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際深入開(kāi)展調(diào)研論證和初步篩選。在論證項(xiàng)目時(shí)，堅(jiān)持項(xiàng)目?jī)?nèi)容上突出群眾急需，項(xiàng)目地域上突出均衡兼顧，項(xiàng)目領(lǐng)域上突出民生主導(dǎo)。三是篩選環(huán)節(jié)。在初步篩選后，召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議作進(jìn)一步研究，確定實(shí)事項(xiàng)目草案，提交人代會(huì)審議。四是決定環(huán)節(jié)。按照法定程序，在人代會(huì)上對(duì)實(shí)事項(xiàng)目草案開(kāi)展討論，在充分醞釀、分組討論的基礎(chǔ)上，由人大代表投票表決，按得票多少排序，確定年度政府實(shí)事工程項(xiàng)目。

二是實(shí)事項(xiàng)目的執(zhí)行與監(jiān)督。政府在實(shí)事項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)不斷完善執(zhí)行機(jī)制，抓好實(shí)施進(jìn)度，保證項(xiàng)目質(zhì)量，主動(dòng)接受人大代表的監(jiān)督，聽(tīng)取人大代表和群眾意見(jiàn)建議，在實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)度和責(zé)任上堅(jiān)持公開(kāi)透明，真正把實(shí)事工程建成民心工程。人大代表要切實(shí)履行為民代言的職責(zé)，聽(tīng)取民聲，收集民意，積極參與實(shí)事項(xiàng)目的全程監(jiān)督。人大常委會(huì)要與政府保持密切溝通，以監(jiān)督為核心、以約束為導(dǎo)向，及時(shí)跟蹤實(shí)事工程實(shí)施情況，有計(jì)劃地組織人大代表開(kāi)展視察、調(diào)研活動(dòng)，通過(guò)召開(kāi)專題詢問(wèn)會(huì)、執(zhí)法檢查、聽(tīng)取工作匯報(bào)等方式深入掌握實(shí)事工程實(shí)施動(dòng)態(tài)。

三是實(shí)事項(xiàng)目的評(píng)估。實(shí)事項(xiàng)目的評(píng)估包括政府自身的績(jī)效評(píng)估和公眾對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估。政府在注重自身評(píng)估的同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注公眾的評(píng)估，因?yàn)楣姷臐M意度能夠更加真實(shí)地反映實(shí)事項(xiàng)目需求的滿足程度。實(shí)事項(xiàng)目完成或進(jìn)展情況應(yīng)在人民代表大會(huì)下一次會(huì)議上進(jìn)行報(bào)告，由代表進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。在人代會(huì)之前，人大常委會(huì)可以組織人大代表預(yù)先開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)包括項(xiàng)目的完成程度、存在的困難、解決方案等情況。對(duì)因故未能按期完成的實(shí)事工程，政府應(yīng)向人大代表作出解釋與說(shuō)明，同時(shí)提出下一步的工作計(jì)劃。對(duì)已完成的實(shí)事工程，人大常委會(huì)可組織代表開(kāi)展“回頭看”活動(dòng)等進(jìn)行實(shí)效監(jiān)督。 （作者系徐匯區(qū)人大常委會(huì)辦公室干部）